CGR - Concepto EE0144916 de 2014

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ORIGEN 30112-OFICIMAJURIDICAIUNAMARIATAMAYOOERRIO 80112 OESTINOJAMESARROYOBOTERO/ASDECCOL

ASUNTO CONSULTA

Bogotá, D.C. OBS 2014EE0144916

Doctor NACIONAL hSÜECCOL

JAMES ARROYO BOTERO recibido PresidenteASDECCOL Avenida carrera 60 No.24-09 Piso 7 FECHA: 2 VELO# Bogotá, D.C.

HORA:

ASUNTO. LEGALIDAD DELGASTO.- CONFIGURACIÓN DE HALLAZGO.

1. CONCEPTOS DELA OFICINA JURÍDICA. Alcance y competencia.

Losconceptosemitidos por laOficinaAsesoraJurídicade laContraloríaGeneralde la República,son orientaciones de carácter general que no comprenden lasolución directade problemas específicos, niel análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellas queformulen lasdependencias internasde laCGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de lagestión fiscal y lasdemás materias en que deban actuar en armonía con la 1Artículo 28delaLey1437de2011. ;Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000 ÿ D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) yvww.contraloria.gov.co

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Doctor JAMESARROYOBOTERO,PresidenteASDECCOL Página2de5 Contraloría General"3y las presentadas por laciudadanía respectode "la consultas de ordenjurídico que leseanformuladas a laContraloríaGeneralde la República"4. Eneste orden, mediante su expedición se busca"orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciade lagestiónfiscal"5y"asesorarjurídicamente alasentidades que ejercen elcontrolfiscal en el nivelterritorialy a lossujetos pasivosdevigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmentese aclaraque notodos nuestros conceptos implican laadopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la ContraloríaGeneralde laRepública,porquedeconformidadcon elArt.43, Numeral. 167 del D.L.267/00, ésta calidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

2. RESUMEN DE LOS HECHOS.

Esta Oficina conoció su comunicación, por remisión efectuada por el Ministerio de Hacienday Crédito Público, con la cual señala que en un municipio, evaluada una muestraparaelfactor de Planes, Programasy Proyectos se encontró que algunos de los planes no corresponden a gastosde inversión,entalvirtud se consulta si es viablejurídicamente establecer un hallazgo por la legalidaddel gasto.

3. Teniendo en cuenta la especialidad del tema, este Despacho solicitó a la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas, su pronunciamiento, dependencia que de conformidad con lo establecido en el artículo 61 y s.s. del Decreto Ley 267 de 2000, tiene entre otras funciones, analizar todos los aspectos relacionados con la ejecución de los recursos públicos, la cual sobre el tema, mediante SIGEDOC No.2014IE0123726 de 29 de agosto, indicó:

3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 6Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 7Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopciónde unadoctrinaeinterpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaen todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva posturaÿe naturalezajurídicadecualquierorden.

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _ _ D.C.»Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co r.11.7,119125'.714.4"111MX.. .? r1V1~ :qWTRAUpRI, 'JttlOS Doctor JAMESARROYOBOTERO,PresidenteASDECCOL Página3de5 "Para efectos de evaluar la legalidad del gasto debe tenerse en cuenta en que consiste la Inversión, la cual se ha definido como los gastos que contribuyen a mejorar el bienestar general, caracterizándose por su retorno entérminos de beneficios económicos o sociales alargoplazo, laerogaciónque se destinacuandohablamosde éstaclasede gastostienen comofinalidad la adquisición de bienes o producción de bienes de capital, incrementando el activo fijo del Estado; es decir ios gastos de inversión se identifican por ser de carácter productivotanto en riquezacomo en bienestar de lacomunidad. Es de anotar que las inversiones corresponden a funciones propias y permanentes de la actividadque se ejecuta,encasocontrariovulneraríaelprincipio de programaciónintegral, que en palabrasdel Doctor David FernandoMorales Domínguez8"...hacereferenciaaque en elpresupuestode gastos se debenincorporartodas lasapropiacionesnecesariaspara quelasentidadesdesarrollennormalycabalmentesusfuncionesyculminen asatisfacción los proyectos de Inversión que están desarrollando, los cuales deben involucrar en sus costos los gastos administrativos en que se incurre durante su ejecución, pues estos se

constituyenen unmayorvalordelproyecto." En este punto, es relevante referirse, a la vida útil de los proyectos y a sus respectivas etapas, es decir alhorizontedetiempopor elcualse extiendenlasproyeccionesfinancieras asociadas a la inversión, lo cual necesariamente conlleva a éste Despacho a establecer que los programas de inversión por su propia naturaleza, ostentan una temporalidad definida, relacionada directamente con la consecución de objetivos que se pretenden alcanzar con cada proyecto. En consecuencia, se hace necesario diferenciar el concepto de Gasto Público Social y de InversiónSocial,delconceptodeinversióncomoclasificaciónpresupuestal;siendoelGasto Público Social el definido en el artículo 41 del Decreto 111de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto:"Seentiendeporgastopúblicosocialaquélcuyoobjetivo eslasolucióndelas necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestargeneraly almejoramiento de la calidadde vida delapoblación, programadostantoenfuncionamiento comoinversión." Como se desprende de la anterior definición la categoría de Gasto Público Social, no es una categoría de clasificación presupuestal, dado que por definición contiene gastos programados en el presupuesto, tanto en funcionamiento como en inversión; de esta manera, la inversión social de forma genérica es aquella que contribuye al mejoramiento de lascondiciones de calidadde vida de los habitantes,como unacategoría diferenciadora en contrario sensu, a los recursos utilizados en la generación de infraestructurafísica pero que tampoco constituye unacategoría de clasificación presupuestal.

8J.aGestióndelPresupuestoPúblicoColombiano-DavidFernandoMoralesDomínguez pág.61y62. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogjfa] D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co ;o/tralürí, Doctor JAMESARROYOBOTERO,PresidenteASDECCOL Página4de5 Ahora bien,lainversióncomo categoríadeclasificaciónpresupuestales lacontempladaen el artículo 14 del Decreto 568 de 1996: ..."Los gastos de inversión se clasificarán en programas y subprogramas. Son programas los constituidos por las apropiaciones destinadasaactividadeshomogéneasenunsectordeaccióneconómica, social, financiera o administrativaafin de cumplirconlasmetasfijadasporelGobiernoNacional, a travésde laintegracióndeesfuerzosconrecursoshumanos, materialesyfinancierosasignados. Son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtuddelcualse fijan metasparciales que se cumplen mediante accionesconcretasquerealizandeterminados órganos. Esunadivisiónde losprogramas." En consecuencia, dadas las restricciones previstas en Laley 617 de 2000 y su propósito, no es posible concebir como proyectos de inversión losconsumos propiosde inversión de cumplimiento de funciones administrativas, ni actividades que aunque su objetivo es la mejorade lacalidaddevidadeloshabitantesconstituyenungasto recurrentequedebe ser

financiado con cargo a recursos ordinarios de laentidad paragarantizar su sostenibilidad. Por último, desde el punto de vista del proceso auditor y como bien lo sabemos para determinarlaexistenciadeunhallazgosegúnlaGuíadeAuditoríadelaContraloríaGeneral de larepúblicaajustadaen el contexto SICA, debe cumplir como características: Objetivo:el hallazgosedebeestablecer confundamento en lacomparación entre elcriterio y lacondición. Factual(delos hechoso relativosalos hechos):debeestar basadoen hechosy evidencias precisasquefigurenenlospapelesdetrabajo, presentadoscomoson,independientemente delvalor emocional o subjetivo.

Relevante: que la materialidad y frecuencia merezca su comunicación e interprete la percepción colectivadel equipo auditor.

Claroy preciso: que contenga afirmaciones inequívocas, libresdeambigüedades,queesté argumentado y queseaválido.

Verificable: quese puedaconfrontar con hechos, evidencias o pruebas.

Útil: que su establecimiento contribuya a la economía, eficiencia, eficacia, equidad y a la sostenibilidad ambiental en la utilización de los recursos públicos, a la racionalidad de la administración paralatoma dedecisiones y queen generalsirva al mejoramiento continuo de laorganización." Se reitera que el pronunciamiento de esta oficina no puede de ninguna manera constituirse en elfundamento paratomar decisiones. vi

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogofflá,| _ " D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co_

IQNTRALQRI,

Doctor JAMESARROYO BOTERO,PresidenteASDECCOL Página5de 5 Ahora bien, se le indica al peticionario que sobre las acciones que proceden en el caso consultado, no es de competencia de esta Oficina señalarlas y que corresponde al operadorjurídico, tomar lasmedidasque en derecho correspondan. Cordialmente,

UNAÿARIATAJÿATO BERRIO

DirgopráOfrdfíaJurídica PrSÿSctó.LucenithMuñozArenas. É ( Revisó. TeresaBonilladelaTorre,Profesionalgrado03A ¿

N.R. 2014IE0123726

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co DS