CGR - Concepto EE0163020 de 2014

(¿hx8 OCT. 2014 " TRAL twr<smo.i' ContraloríaGeneraldelaRepública::SGO06-10-201'.('(cid:127)' t: AlContestarCiteEsteNo.:20MEE016302QFol:1AnwOFA ORIGEN COI12-OFICIHAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZGERMt.O DESTINOANDRESREMECHAVESFERNANDEZ

ASUNTO CONSULTA

OBS 80112, 2014EE0163020 Bogotá, D.C., Doctor

ANDRÉS RENÉ CHAVES FERNÁNDEZ

Personero Municipal Personeríade Popayán Carrera6 N. 4-21 Popayán, Cauca, ASUNTO. LEY 617 DE2000. CERTIFICACIÓN.- Remisión concepto. Respetado doctor Chaves Fernández: Esta Oficina conoció su comunicación, por remisión efectuada por la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas Públicas, radicada con SIGEDOC No. 2014ER0123475, con la cual solicita el pronunciamiento de la Contraloría General de ia República, sobre si es posible calcular los ingresos corrientes de libre destinacióndel Municipioteniendo en cuenta los recaudos por conceptode industria y comercio, así como el recaudo de recuperación de cartera de impuesto predial, tránsito y circulación, paraefectos de establecer las trasfefpncias a los órganos de control, Concejo y Personería. De igual manera, requiere se le indique si es posibleajustaríastransferencias a ios entes de Control, de conformidad con lo preceptuado en log artículos 3 y 10 de ia

Ley617 de 2000, o debe-darse efectovinculante y obligante a lanuevametodología oficial del cálculo para íq>js ingresos corrientes de libre destilación e indicadores de gasto para los Entes Territoriales de la Contraloría General de la República, inaplicando los contenidos normativos de la Ley 617 de 2000. Finalmente, consulta si para efectos de ia liquidación de las transferencias a los Entesde Controlde conformidad con la Ley617de 2000, es posiblereducir el rubro de sobretasa a ia gasolina hasta en un 15% de base, si se tiene en cuenta que ia administración Municipal ha comprometido el 85% restante para pago de ia deuda del recaudode lasobretasa a lagasolina. Avenida LaEsperanza Calle 24 NO.60-50 Edifi -cioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000ÿ Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia www.contraloria.gov.co <( /oJmMjhpttk ¿ÿT"'ÿ'ÿ '(cid:127)ÿ' xS\ ÿ9 DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipalde Popayán. Página2de9 Sobre los temas señalados, le indicamos sobre el primer punto de su consulta lo siguiente: Cabe destacar que los conceptos emitidos por la OficinaJurídica de la Contraloría Generalde laRepública,son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, nitienen

el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellasqueformulen lasdependencias internasde la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legalesrelativasalcampo de actuación de la ContraloríaGeneral"2, así como lasformuladas por lascontraloríasterritoriales "respecto de lavigilancia de la gestiónfiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que le sean formuladas a laContraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la ContraloríaGeneralde la Repúblicaen lacorrectaaplicación de las normasque rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por las autoridades como respuesta a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. 1Artículo 28delaLey1437de2011. 1Art.43,numeral4de!DecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000.

"Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 1Art.43,numeral11delDecretoLey257de2000. ÿArt.43,numeral14delDecretoLey267de2000. Avenida LaEsperanza Calle24 NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia www.contraioria.gov.co ÿomtralorl DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página3de9 1.Deacuerdo con lo dispuesto en la Ley617 de 2000, laContraloría General de la República expidió las respectivas certificaciones, a efectos de que el alcalde pudiera expedir el Decretode categorización del Municipio o Distrito. La certificación fue emitida con fundamento en una nueva metodología, lo cual generó diversas inquietudes, en razón a que el recaudo de impuestos de vigencias anteriores, se catalogó como recursos de capital y no como ingresos corrientes de libre destinación. Los ingresos corrientes son aquellos recursos que de conformidad con el ordenamiento legal, en forma periódica recibe un ente territorial, por concepto de impuestos,tasas, multasy contribuciones. La Constitución Política, en los artículos 321, 331, 356, 357, solamente hace mención de estos recursos y en el artículo 358, señala que los ingresos corrientes son los constituidos por los ingresostributarios y notributarios con excepción de los recursos de capital. En este orden jurídico, el ordenamiento superior, no consagra una definición expresa de los ingresos corrientes, sino que dicho conceptofue desarrollado por el

legislador.7 Así las cosas, la Ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico de Presupuesto, en el artículo 20, clasifica los ingresos corrientes en tributarios y no tributarios y a su vez, los tributarios los divide en directos e indirectos, y el parágrafo primero de esta disposición, establece que constituyen ingresos ordinarios de la Nación aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos.8 También se establece en la misma preceptiva lo relacionado con los ingresos ocasionales, al regular en el parágrafo 2 que las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos, disposición que fue traslada al artículo 21 de la Ley 38 de 1989, por la Ley 179de 1994, "Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánicade Presupuesto", artículo referido a los recursos de capital. 7Sentencia C-892de 2002. s Esteparágrafofue derogado por laley 179de 1994. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:647700Ó (cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co vfc DoctorANDRÉSRENÉCHAVESHERNÁNDEZPersoneroMunicipalde Popayán. Página4de9 Posteriormente, err el Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989,la Ley 179de 1994y la Ley 225 de 1995que conforman el Estatuto Orgánico

del Presupuesto",eri elartículo27, regula los.ingresoscorrientes al establecer que los mismos se clasifican en tributarios y no tributarios y que a su vez, los ingresos tributarios se dividen en impuestosdirectos.e indirectos,y los ingresos notributarios comprenden lastasas y las multas.9 Conforme a lo anterior, es dable señalar que los ingresos corrientes se clasifican en tributarlos y no tributarios. Los primeros son los impuestos, los cuales son establecidos mediante disposición legal y se clasifican en directos e indirectos. Losimpuestos directos son las cargas establecidas por la Ley que recaensobre los bienes y rentas de las personas, naturales y/ojurídicas. A su vez, los indirectos, se imponen también a las personas naturales y/o jurídicas, pero recaen sobre las transacciones económicas, laproducción,el comercio, laprestaciónde servicios, el consumo y los servicios. Los ingresos no tributarios son aquellos que dependen de las decisiones o actuaciones de los contribuyentes o que provienen de la prestación de servicios, pero de igual manerason una carga impositivadel Estado. Por su parte, los recursos de capital establecidos en el artículo 31 del Decreto 111 de 1996, son aquellos que recibe el enteterritorial, enforma ocasional, es decir no existe periodicidad o regularidad en su recaudo y se consideran recursos del balance, son éstos, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiado originado por la monetización de los

desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, elexcedentefinanciero delosestablecimientospúblicosdelordennacional,y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la Lev les otorga,10 y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservasde estabilización cambiaría y monetaria. y Ley.38/89,art.20;Ley.179/94,art.55,inc.10,yarts.67y71. JJAparte subrayadodeclaradoexequibleporlaCorteConstitucionalmedianteSentenciaC-892de2002. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGran Estación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co ;? \ ,eo/lTRAL< DoctorANDRESRENECHAVES FERNANDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página5de9 ÿ Determina igualmente la preceptiva en comento, que las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo.11 Recuérdese que los recursos del balance son aquellos que resultan de los rendimientos financieros, de los establecimientos públicos, de las empresas Industrialesy comercialesy las de economía mixtadel ordenterritorial; a suvez, los de crédito interno,correspondenarecursos provenientesde operacionesde crédito, con vencimiento mayor a un año, para que contra ellos puedan abrirse

apropiaciones; los de crédito externo, son también operaciones de crédito público, cuya contratación se realiza con agentes extranjeros; los rendimientos financieros, corresponden a la colocación de recursos del Estado en las entidades financieras, el diferencial cambiario se origina en la variabilidad de las tasas de cambio de los recursos del crédito en monedaextranjeray lastasas de cambio vigentes a lafecha de su utilización o de su monetización o conversión a pesos; las donaciones a aquellos recursos que se recibenatítulo gratuito, de personas naturales ojurídicas, nacionales o internacionales, de carácter no rembolsable; el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, de las Empresas Industrialesy Comerciales del Estado y equivale al monto de recursos provenientes del cierre fiscal de estas entidades y que cada año el Departamento de Política Económicay Fiscaloquien hagasus veces, determinaque entrarán a hacer partede los ingresos del departamento. Como se colige de lo dispuesto en los artículos 27 y 31 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios y los recursos de capital, se reitera, son los rendimientos financieros, el diferencial cambiarlo originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de losestablecimientos públicos del orden nacional ,y de las empresas industriales y comerciales del Estadodel orden nacionaly de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas sin perjuiciode laautonomía que laConstitucióny la Ley

les otorga,12 y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaría y monetaria. 11Enunparágrafoqueenlaestructuradelanormatividadpresupuestalinicial(Ley38de 1989)seencontrabainsertoenel artículo20(ingresoscorrientes) yquefue incluidoenel.artículo 21de lamismaley,elcualregula losrecursosdecapitaly queenlanormatividadvigente, (decreto111de1996)hacepartedelartículo31 12ApartesubrayadodeclaradoexequibleporlaCorteConstitucionalmedianteSentenciaC-892de2002. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co vv--/ -¿¿ass' , / / ~.wÿx \ (YtyrVj _ í¡.í«# JÍqrtTRALORiX vÿi— .uim ÁwA35ÿ DoclorANDRÉSRbNÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página6de9 Como se denote de lo expuesto, corresponde al legislador clasificar un recurso comodecapitalo como ingresocorriente,así lo haseñalado laCorteConstitucional: "En síntesis, como no existe una definición constitucional precisa sobre lo que debe entenderse por ingresoscorrientes y recursos de capital, el Legislador goza de un amplio margenparaclasificar losrecursosenunouotro sentido. Sinembargo,sudiscrecionalidad

está sujeta a criterios de racionalidad y razonabilidad, porque el Constituyente incluyó algunos fundamentos teóricos propios de la hacienda pública que deben ser tenidos en cuenta por elCongreso, pues inciden nosólo en el proceso presupuestalsino, además, en aspectos materialesfrente al cumplimiento de losfines del Estado." 13 Cabe destacar igualmente el pronunciamiento del Consejo de Estado, sobre el tema: "ElConstituyente,aldefinirexpresamentecuálesingresosseconsiderancorrientes, y señalar que son lostributarios y los notributarios, aexcepción de losde capital, dejando a la Ley Orgánica la clasificación y categorización de estos últimos, estableció de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturaleza jurídica de sus ingresos, pues ello implicaría reconocerle capacidad discrecional, para que, según su propia concepción ideológica y las variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el principio de seguridadjurídica."14 Con fundamento en todo lo anterior, es dable concluir que como la Constitución no consagra una definición expresa sobre los ingresos corrientes y recursos de capital, tal facultad se defirió al legislador, razón por la cual deben atenderse, los postulados legales en esta materia y por ende no es jurídicamente viable a una autoridad administrativa clasificar los recursos, sin tener en cuenta lo ordenado en las disposiciones legales, las cuales son de aplicación restrictiva. A! respecto,cabe destacar el pronunciamiento de laCorteConstitucional, mediante

el cual se refirió a la categorización y clasificación de los ingresos corrientes, competencia exclusiva del legislador. ____ "El Constituyente, al definir expresamente cuáles ingresos se consideran corrientes, y señalar que son lostributarios y los notributarios, a excepciónde los de capital, dejando a 13 SentenciaC-423de1995 14 Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativo, Sección Primera,radicaciónnúmero:25000-23-24-000-199607417-01(8694)13 denoviembrede 2003. Avenida LaEsperanza Calle24NO.6050 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, - D.C. Colombia(cid:127) www.cohtraloria.gov.co __ .-yx?<- "'0:0$ Jxr V»(VP Lo/tRAlÓrÍÁ c<ÿ>.:!kÿ>g.-¿rÁf~WS DoctorANDRÉSRENECHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página7de9 la Ley Orgánica la clasificación y cateqorización de estos últimos, estableció de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturaleza jurídica de sus ingresos, pues ello implicaría reconocerle capacidad discrecional, para que, según su propia concepción ideológica y las variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el principio de seguridadjurídica". 15 (Subrayadofuera de texto).

Los ingresos corrientes corresponden a dineros recaudados periódicamente de manera regular -no ocasionaly se clasifican en tributarios y no tributarios, y por otro lado, los recursos de capital se caracterizan por la eventualidad en su recaudo y su clasificación está contenida en el artículo 31 de la misma preceptiva. . Los impuestospuedendefinirse como como unaimposicióndel Estado,paracon ello atender laprestaciónde losservicios públicos y generan unaobligación de pago para el contribuyente, salvo que opere el fenómeno de la prescripción, es decir que por el trascurso del tiempo, la administración pierda el derecho para exigir su pago. En otras palabras, laadministración está en la obligación de recaudarlos, bien seaon la vigencia en que se causen o en otras posteriores, sin que pueda considerarse por este hecho que su causación se torna en ocasional y sin que por esta razónpierdasu naturaleza.Al respecto, laCorte Constitucional hasido claraal señalar que lo ingresos corrientes son aquellos recursos percibidos con relativa estabilidad, dado que tienen vocación de permanencia,y sobre sus características, señaló: "Los ingresoscorrientes,además de laregularidad, presentanotras característicasquesirven paradefinirlos y distinguirlos, entre ellas: - Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre. - Si bienconstituyen unabase aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboración del presupuestoanual. - En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se

destinan a atender actividades rutinarias."16 15Sentencia C-423 de 1995,reiterada en la sentencia C1072de 2002 y por el Consejo de Estado en la sentencia 25000-23-24-000-l996-074l7-0l(8694)13 denoviembrede 2003. _ _ __ 16ídem. -_ Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co ,Cqí<ITRALCaiÁ DoctorANDRESRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página8de9 Sobre este aspecto, ha señalado la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que "los ingresos corrientes comprenden los Ingresos tributarios y notributarios, por lotanto, los ingresos que tengan como origen el cumplimiento de obligaciones tributarias de parte de los contribuyentes se catalogan como corrientes, independientementede que el recaudo correspondaa unavigenciafiscal distintaaaquella en laquese percibeefectivamente; adicionalmente,encuantoa losingresosconsiderados como recursode capital existe unaclararelacióndentrode lacual nofiguran losIngresosoriginados enlacancelaciónde obligacionestributarias correspondientesavigencias anterioresalacual se reciben."17 (Subrayadofuera detexto). Ese Ministerio, también ha sostenido que "Los recursos de capital son ingresos de carácter ocasional que percibe la Nación, obtenidos por operaciones de crédito público, o

generados poractivos públicos. Dentrode estos se encuentran: (...) Recuperaciónde cartera; (...)." Como se observa, el Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico, determina que la recuperación de cartera corresponde a recursos que se perciben con ocasión de préstamos o por activos públicos, pero no indica que también a esta corresponda el recaudo de impuestos de vigencias anteriores. Por su parte el Departamento Nacional de Planeación,haseñalado que "los recursos corrientes son los que recauda el municipio o departamento en forma regular y permanente por autorización de la ley, por concepto de impuestos, tasas, multas y contribuciones; y también los que corresponden a las transferencias que perciben en razón a las funciones y competencias de la entidad territorial. Estos se clasifican en tributarios y no tributarios, así: (sic)."18 También haindicado ese DepartamentoAdministrativo que en algunos casos, existen dificultades para definir su clasificación como ingreso corriente o recurso de capital, y para tal efecto trae a colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia C1072 de 2002: "En síntesis, como no existe una definición constitucional precisa sobre lo que debe entenderse por ingresos corrientes y recursos de capital, el _______ Legisladorgoza de un amplio margen para clasificar los recursosen uno uotro sentido. Sin embargo, sudiscrecionalidadestásujeta a criteriosderacionalidadyrazonabitidad,porqueel Constituyenteincluyóalgunosfundamentosteóricospropioscíelahaciendapúblicaquedeben sertenidos en cuentaporelCongreso, puesincidennosolo enelprocesopresupuesta!sino,

además, en aspectosmaterialesfrente alcumplimientode losfines delEstado." "DireccióndeApoyoFiscal.-MinisteriodeHaciendayCréditoPúblico.-Conceptojurídico No.3499-01. i;iD.N.P.BasesparalaGestióndelSistema Presupuestal2012. Página136 Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co L,C cO TM ''TRALORIA x IOS " DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipalde Popayán. Página9dn!1 Se concluye entonces que de conformidad con lo previsto en los artículos 1 y 2 de la Ley 617 de 2000, el Contralor General de la Repúblicatiene la obligación de expedir la certificación sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente por el departamento o municipio en la vigencia anterior, lo cual necesariamente implica la inclusión de los impuestos causados en años anteriores y recaudadosen el año inmediatamenteanterior y sobre la relación porcentual entre los gastos defuncionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de lavigencia inmediatamente anterior.

2. En cuanto a los interrogantes relacionados con la posibilidad de ajustar las transferencias a los entes de Control, de conformidad con lo preceptuado en los artículos3y 10 de laLey617de 2000, o si debe darse efectovinculante y obligante a la nueva metodología oficial del cálculo para los ingresos corrientes de libre

destinación e indicadores de gasto para los Entes Territoriales de la Contraloría General de la República, inaplicando los contenidos normativos de la Ley 617 de 2000 y si paraefectosde la liquidaciónde lastransferencias a los Entesde Control de conformidad con la Ley 617 de 2000, es posible reducir el rubro de sobretasa a la gasolina hasta en un 15% de base, si se tiene en cuenta que la administración Municipal ha comprometido el 85% restante para pago de la deuda del recaudo de la sobretasa a la gasolina, este Despacho considera que el tema es competencia de la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas, razón por la cual de su comunicación, se diotraslado a esa Delegada paratales efectos. Cordialmente, ULIANA MARTINEZ BERMEO ¡rectoraoficina Jurídica. Proyectó.LucenithMuñozArenas. Revisó. Dr.NéstorIvánariasAfanador,asesorde Despacho.Dra.TeresaBonilladelaTorre. ProfesionalGrado03.

N.R. 2014ER0123475

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGran Estación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá, D.C. (cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co