CGR - Concepto EE0167758 de 2014

~."Pill1 . OCT.ÿW 2 7 m,-, T«orar»ri cfp na crR lcn nc cU hi ytos pTrwcirsuupsjraantt'r.'pljtt'ho.i humartot 80112, ContratarlaGeneraldelaRepública;;SGD15-10-201408:00 Bogotá, D.C ORIGEN 60112A -Ol FC Co In Nte As Jt Uar RC JOite CE As Il Me AN Ro T.: H2 A01 J4 DE UE A0 NJ A$7 M25 A8 RTF Io Nl: E4 ZA Bn Sw O MEF 0A:0

DESTINO«I0SEFERNANDOOLARTECWORIOIALCALDIADEMANCALES

ASUNTO CONSULTA

OBS 2014EE0167758 iiiimiuiiiiiiiiiHiiiiiiiiiiiiiiii Doctor

JOSE FERNANDOOLARTEOSORIO

Alcaide (E) Alcaldíade Manizales Calle 19No.21-44 Manizales,Caldas ASUNTO. LEY617 DE2000. CERTIFICACIÓN.- Respetadodoctor OlarteOsorio: Esta Oficina conoció su comunicación, radicada con SIGEDOC No. 2014ER0118323 con la cual señala que la Alcaldía de Manizales realizó las trasferencias a los órganos de control en el año 2013 con base en los Ingresos Corrientes de Libre Destinación ICLDproyectadosde acuerdo alametodologíade laCGR,quesegúnlapublicaciónoficialdejulio de2014erande$104.140.704miles depesosal cierredel 2013.

Indicatambién que no obstante lo anterior, y sin que mediara una comunicación oficial, se encuentra unasegunda publicación del certificado ICLDen la páginade laContraloríaGeneralalcierredejulio de2014porunmenorvaloryquealconsultar seinformóqueobedeceaunanuevametodologíayquesuaplicaciónesretroactiva. - Queenvista de loanterior, dejaalmunicipiode Manizalesen unincumplimientode lo previsto de la ley 617 de 2000 en lo relacionado con las transferencias a los . órganos de control, habida cuenta que no es posibleaplicar lanuevametodología paraICLDy transferencias sobreunavigencia presupuesta!cerrada. Enconsecuencia, solicitaque esadecisión sea consideradaa partirdel año 2014. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _ D.C.«Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co_ t-of»eficiencia /wtjalÓría, pTwtmstpuisir«ainecrfutcr,v huinanos DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página2de9 Cabedestacar que losconceptos emitidos por laOficinaJurídica de laContraloría GeneraldelaRepública,sonorientacionesdecaráctergeneralquenocomprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Encuanto asualcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la

interpretación y aplicación de las normasjurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellasqueformulen lasdependenciasinternasdelaCGR,losempleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legalesrelativasalcampodeactuacióndelaContraloríaGeneral"2,asícomo lasformuladasporlascontraloríasterritoriales"respectodelavigilanciade lagestiónfiscal y lasdemás materiasenque deban actuar enarmonía con laContraloría General"3 y las presentadas por laciudadanía respectode "la consultasde ordenjurídico quelesean formuladas alaContraloríaGeneraldelaRepública"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a lasdependencias de la ContraloríaGeneraldelaRepúblicaenlacorrectaaplicaciónde lasnormasquerigenpara lavigilancia de lagestiónfiscal"5 y "asesorarjurídicamente a lasentidadesque ejercenel control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por las autoridades como respuesta a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a consultasnoserán deobligatorio cumplimiento o ejecución. 1.Deacuerdocon lodispuesto en laLey617de2000, laContraloríaGeneraldela Repúblicaexpidiólasrespectivascertificaciones,aefectosdequeelalcaldepudiera expedirel Decretodecategorización del Municipio o Distrito.

1Artículo 28delaLey1437de2011. 2Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. _ 5Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. sArt.43,numeral14delDecretoLey267de2000. _Avenida LaEsperanza Calle24NO.6-0-50 EdificioGranEstación2.Piso_s4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, P.C. Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co T/í»mpAferteí» wneflcionc'a Tprwan sir Pup $n urd nWe íK arf neJ oich sos DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página3de9 La certificación fue emitida con fundamento en una nueva metodología, lo cual generódiversas inquietudes, en razónaque el recaudode impuestosdevigencias anteriores, se catalogó como recursosde capitaly no como ingresos corrientes de libredestinación. Los ingresos corrientes son aquellos recursos que de conformidad con el ordenamiento legal, en forma periódica recibe un ente territorial, por concepto de impuestos,tasas, multasy contribuciones. La Constitución Política, en los artículos 321, 331, 356, 357, solamente hace menciónde estos recursosy en el artículo 358, señalaque los ingresoscorrientes son losconstituidos porlosingresostributariosy notributariosconexcepcióndelos recursosdecapital.

En este orden jurídico, el Ordenamiento Superior, no consagra una definición expresade los ingresos corrientes, sino quedicho conceptofue desarrollado por el legislador.7 Así lascosas, la Ley38 de 1989, EstatutoOrgánico de Presupuesto, enel artículo 20, clasifica los ingresos corrientes en tributarios y no tributarios y, a su vez, los tributarios los divide en directos e indirectos. El parágrafo primero de esta disposición, establece que constituyen ingresos ordinarios de la Nación aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos.8 También se establece en la misma preceptiva lo relacionado con los ingresos ocasionales, al regular en el parágrafo 2 que las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos, disposiciónque fue traslada al artículo 21 de la Ley38 de 1989,por laLey 179de 1994, "Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánicade Presupuesto",artículo referidoalos recursosde capital. Posteriormente, en el Decreto 111de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, laLey179de 1994y laLey225 de 1995 queconformanelEstatutoOrgánico delPresupuesto",enelartículo27, regulalos ingresoscorrientesalestablecerque los mismos se clasifican entributarios y notributarios y que a su vez, los ingresos 7SentenciaC-892de2002. 8Esteparágrafofuederogadoporlaley179de1994.

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Piso_s4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página4de9 tributariossedividenenimpuestosdirectoseindirectos,y losingresosnotributarios comprenden lastasasy lasmultas.9 Conforme a lo anterior, es dable señalar que los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios. Los primeros son los impuestos, los cuales son establecidos mediantedisposición legal yseclasificanendirectoseindirectos. Losimpuestosdirectossonlas cargasestablecidasporlaLeyquerecaensobrelos bienesy rentasdelaspersonas,naturalesy/ojurídicas. A suvez, losindirectos,se imponen también a las personas naturales y/o jurídicas, pero recaen sobre las transaccioneseconómicas, laproducción,elcomercio, laprestacióndeservicios,el consumoy losservicios. Los ingresos no tributarios son aquellos que dependen de las decisiones o actuaciones de los contribuyentes o que provienen de la prestación de servicios, perodeigualmanerason unacargaimpositivadel Estado. Porsuparte, losrecursosde capital establecidosen elartículo31del Decreto111 de 1996,sonaquellosque recibeel enteterritorial, enformaocasional, esdecir no existe periodicidad o regularidad en su recaudo y se consideran recursos del balance, son éstos, los recursosdel crédito interno y externo convencimiento mayor a

un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones,elexcedentefinancierodelosestablecimientospúblicosdelordennacional,y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional v de las sociedades de economía mixtaconelrégimende aquellassin perjuicio de laautonomía que la Constitución y la Lev les otorga.10 y las utilidades del Banco de la República, descontadaslasreservasdeestabilizacióncambiaría y monetaria. 9 Ley.38/89,art.20;Ley.179/94,art.55,inc.10,yarts.67y71. 10ApartesubrayadodeclaradoexequibleporlaCorteConstitucionalmedianteSentenciaC-892de2002. _Avenida LaEsperanza Calle24No.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX;6477000(cid:127) Bogotá, D.C.»Colombia»www.contraloria.gov.co_ QrfTRAU T y>r <i < (rs» hufps um md«eo acr neI» och sos DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página5de9 Determina igualmente la preceptiva en comento, que las rentas e ingresos ocasionalesdeberán incluirse comotales dentro de los correspondientes gruposy subgruposdeque trata este artículo.11 Recuérdese que los recursos del balance son aquellos que resultan de los rendimientos financieros, de los establecimientos públicos, de las empresas industrialesy comercialesy lasdeeconomíamixtadelordenterritorial; asuvez, los

decréditointerno,correspondenarecursosprovenientesdeoperacionesdecrédito, con vencimiento mayor a un año, para que contra ellos puedan abrirse apropiaciones; losde crédito externo, sontambién operaciones de crédito público, cuyacontratación se realiza con agentes extranjeros; los rendimientosfinancieros, corresponden a lacolocación de recursos del Estado en las entidades financieras, el diferencial cambiado se origina en lavariabilidad de lastasas de cambio de los recursosdelcréditoenmonedaextranjeray lastasasdecambiovigentesalafecha de su utilización o de su monetización o conversión a pesos; las donaciones a aquellosrecursosquese recibenatítulogratuito,depersonasnaturalesojurídicas, nacionales o internacionales, de carácter no rembolsable; el excedentefinanciero delosestablecimientos públicosdel orden nacional,de lasEmpresas Industrialesy Comerciales del Estado y equivale al monto de recursos provenientesdel cierre fiscalde estas entidadesy quecadaañoel Departamentode PolíticaEconómicay Fiscaloquien hagasusveces,determinaqueentraránahacerpartedelosingresos deldepartamento. Como se colige de lo dispuesto en los artículos 27 y 31 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios y los recursos de capital, se reitera, son los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetizaciónde los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero

delosestablecimientospúblicosdelorden nacional,yde lasempresasindustriales ycomercialesdel Estadodelordennacionalydelassociedadesdeeconomíamixta conelrégimendeaquellassinperjuiciodelaautonomíaquelaConstitucióny laLey les otorga,12 y las utilidades del Bancode la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaría y monetaria. 11Enunparágrafoqueenlaestructuradelanormatividadpresupuestalinicial(Ley38de 1989)seencontrabainsertoenel artículo20(ingresoscorrientes)yquefueincluidoenelartículo21delamismaley,elcualregula losrecursosdecapitaly queenlanormatividadvigente,(decreto111de1996)hacepartedelartículo31 12ApartesubrayadodeclaradoexequibleporlaCorteConstitucionalmedianteSentenciaC-892de2002. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _ _D.C.(cid:127) Colombia-www.contraloria.gov.co cTroAn<Tt3{TX!iicr«<#>ecnÑc»lu Tpr«anxiupsiitcdn«crileacho< Humanos DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página6de9 Como se denota de lo expuesto, corresponde al legislador clasificar un recurso comodecapitalocomoingresocorriente,asílohaseñaladolaCorteConstitucional: "En síntesis, como no existe una definición constitucional precisa sobre io que debe entenderseporingresoscorrientesy recursosdecapital, el Legislador goza de unamplio

margenparaclasificarlosrecursosenunouotrosentido. Sinembargo,sudiscrecionalidad está sujeta a criterios de racionalidad y razonabilidad, porque el Constituyente incluyó algunos fundamentos teóricos propios de la hacienda pública que deben ser tenidos en cuentaporelCongreso,puesincidennosóloenelprocesopresupuestalsino, además,en aspectosmaterialesfrente alcumplimientodelosfinesdel Estado."13 Cabe destacar igualmente el pronunciamiento del Consejo de Estado, sobre el tema: "ElConstituyente,aldefinirexpresamentecuálesingresosseconsiderancorrientes, yseñalar quesonlostributariosy losnotributarios,aexcepcióndelosdecapital,dejando alaLeyOrgánica laclasificacióny categorizacióndeestos últimos,estableció de manera clara que no es potestaddel ejecutivo determinar en cada caso lanaturalezajurídica de sus ingresos,puesello implicaríareconocerlecapacidaddiscrecional, paraque,segúnsu propia concepción ideológica y las variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendoelprincipiodeseguridadjurídica."14 Confundamento en todo lo anterior, es dable concluir que como laConstitución no consagra una definición expresa sobre los ingresos corrientes y recursos de capital, tal facultad se defirió al legislador, razón por lacual deben atenderse, los postulados legales en esta materiay por ende no es jurídicamente viable a una

autoridadadministrativaclasificar los recursos,sintener encuentaloordenadoen lasdisposiciones legales,las cuales son deaplicación restrictiva. Al respecto,cabedestacarelpronunciamientodelaCorteConstitucional,mediante el cual se refirió a la categorización y clasificación de los ingresos corrientes, competenciaexclusivadel legislador. "El Constituyente, al definir expresamente cuáles ingresos se consideran corrientes, y señalarquesonlostributariosy losnotributarios, aexcepcióndelosdecapital,dejando a 13 SentenciaC-423de1995 14ConsejodeEstado,SaladeloContenciosoAdministrativo, SecciónPrimera,radicaciónnúmero:25000-23-24-000-199607417-01(8694)13 denoviembrede 2003. _Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C-(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co_ P.1,1117~1 tños DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página7de9 la Lev Orgánica la clasificación v cateqorización de estos últimos, estableció de manera claraque no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturalezajurídica de sus ingresos, pues ello implicaríareconocerlecapacidaddiscrecional, paraque,segúnsu propia concepción ideológica y las variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas,

afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendoelprincipio de seguridadjurídica".15(Subrayadofuera detexto). Los ingresos corrientes corresponden a dineros recaudados periódicamente de manera regular -no ocasionaly se clasifican en tributarios y no tributarios, y por otrolado,los recursosdecapitalsecaracterizan porlaeventualidadensu recaudo ysuclasificaciónestácontenidaenel artículo31 delamismapreceptiva. Los impuestospuedendefinirsecomo comounaimposicióndel Estado,paraconello atender laprestacióndelosserviciospúblicos y generan unaobligacióndepagopara el contribuyente, salvo que opereelfenómeno de laprescripción,es decir que por el trascurso deltiempo, laadministración pierdael derecho paraexigir supago. Enotras palabras, laadministración estáen laobligación de recaudarlos,bienseaen lavigencia en que se causen o en otras posteriores, sin que puedaconsiderarse por estehechoque su causaciónsetornaenocasionalysin que porestarazónpierdasu naturaleza.Al respecto,laCorteConstitucionalhasidoclaraalseñalar queloingresos corrientes son aquellos recursos percibidoscon relativaestabilidad, dado quetienen vocación depermanencia,y sobresuscaracterísticas, señaló: "Losingresoscorrientes,ademásdelaregularidad,presentanotrascaracterísticasquesirven paradefinirlos y distinguirlos, entre ellas: - Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicosconcierto gradodecertidumbre.

-Sibienconstituyenunabaseaproximada,esunabasecierta,quesirvede referente,parala elaboracióndel presupuestoanual. - En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinanaatender actividades rutinarias."16 15SentenciaC-423 de 1995,reiterada enlasentenciaC-1072de 2002y porelConsejode Estado enlasentencia25000-23-24-ooa-i996-074i7-01(8694)13 denoviembrede 2003. 16ídem. _ Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Piso_s4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _ D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co titos DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página8de9 Sobre este aspecto, ha señalado la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que "los ingresos corrientes comprenden los ingresos tributarios y notributarios, por lotanto, losingresosquetengan como origen el cumplimiento de obligaciones tributarias de parte de los contribuyentes se catalogan como corrientes, independientementedequeelrecaudocorrespondaaunavigenciafiscaldistintaaaquellaen laquesepercibeefectivamente:adicionalmente.encuantoalosingresosconsideradoscomo recursodecapitalexisteunaclararelacióndentrodelacualnofiguranlosingresosoriginados enlacancelacióndeobligacionestributariascorrespondientesavigenciasanterioresalacual

sereciben."17 (Subrayadofueradetexto). Ese Ministerio, también ha sostenido que "Los recursos de capital son ingresos de carácter ocasional que percibe la Nación, obtenidos por operaciones de crédito público, o generados poractivos públicos.Dentrodeestosseencuentran:(...) Recuperacióndecartera; (...)." Como se observa, el Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico, determina que la recuperación de cartera corresponde a recursos que se perciben con ocasión de préstamos o por activos públicos, pero no indica que también a esta corresponda el recaudode impuestosdevigencias anteriores. PorsuparteelDepartamentoNacionaldePlaneación,haseñalado que "los recursos corrientes son los querecauda el municipio o departamento enforma regular y permanente por autorización de la ley, por concepto de impuestos, tasas, multas y contribuciones; y también losque corresponden a las transferencias que perciben en razón a lasfunciones y competencias de la entidadterritorial. Estosse clasifican entributarios y no tributarios, así: (sic)."18 Tambiénhaindicadoese DepartamentoAdministrativoqueenalgunoscasos,existen dificultadesparadefinir suclasificación como ingresocorrienteo recursodecapital,y para tal efecto trae a colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia C1072 de 2002: "En síntesis, como no existe una definición constitucional precisa sobre lo que debe entenderse por ingresos corrientes y recursos de capital, el Legisladorgoza de unampliomargenpara clasificarlos recursosenunouotro sentido. Sin embargo, sudiscrecionalidadestásujetaacriteriosderacionalidadyrazonabilidad,porqueel

Constituyenteincluyóalgunosfundamentosteóricospropiosdelahaciendapúblicaquedeben sertenidosencuentaporelCongreso,puesincidennosoloenelprocesopresupuestalsino, además, enaspectosmaterialesfrente a!cumplimientodelosfinesdelEstado." 17DireccióndeApoyoFiscal.-MinisteriodeHaciendayCréditoPúblico.-ConceptojurídicoNo.3499-01. 18D.N.P.BasesparalaGestióndelSistemaPresupuesta!2012.Página136_ _Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co _ efielencla ¡ontralÓrL yT mn t> .ns itu ip usa mdrwe aKr nel> oc shos DoctorANDRÉSRENÉCHAVESFERNÁNDEZPersoneroMunicipaldePopayán. Página9de9 Seconcluye entoncesquedeconformidad con loprevisto en losartículos 1y 2dela Ley617 de2000, el Contralor Generalde laRepúblicatiene laobligación de expedir la certificación sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente por el departamento o municipio en la vigencia anterior, lo cual necesariamente implicalainclusiónde losimpuestoscausados en años anterioresy recaudadosen elaño inmediatamenteanteriorysobrelarelaciónporcentualentrelos gastosdefuncionamientoy los ingresoscorrientesde libredestinación delavigencia

inmediatamenteanterior.

2. En cuanto a su requerimiento relacionado con ladecisión de aplicar la nueva metodología a partir del año 2014, este Despacho considera que el tema es competenciadelaContraloríaDelegadaparaEconomíay FinanzasPúblicas,razón porlacualdesu comunicación, sediotraslado aesaDelegada paratales efectos.

Cordialmente, fijjy

XktpAh : rmeo j DirectoraoficinaJurídica.

Proyectó.LucenithMuñozArenas. Revisó. Dr.NéstorIvánariasAfanador,asesordeDespacho.Dra.TeresaBonilladelaTorre.ProfesionalGrado03

N.R. 2014ER0118323

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Piso_s4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _ D.C.(cid:127) Colombia(cid:127)www.contraloria.gov.co