CGR - Concepto EE0197427 de 2014

ONTRALORÍ

A OFICINA E N ERA I.. DE LA REPÚBLICA JURIOICA ContraloriaGene_ral de la Republica EGO 1512-201416:50

Al Contestar Cite Este No.: 2014E00197427 Fol:SAnex:0 FATO

80112, ORIGEN 80112-0FICINA JURIDICA 7 MARTHA JULIANA MARTINEZ BERMEO

DESTINO YADIRA HERRERAPARRADO

Bogotá, D. ASUNTO CONCEPTO

OBS 2014EE0197427 Doctora

YADIRA H RRERA PARRADO

Calle 12B o.- 6-82 Edificio Fe alco Oficina 505 6 DIC.Z1114 1 Bogotá, D.

ASUNTO. ÁMARAS DE COMERCIO.- RECURSOS PÚBLICOS.- INVERSIÓN.

Respetada doctora Yadira: Esta Oficina conoce su comunicación, con la cual solicita se le absuelvan los siguientes nterrogantes: 1."¿Con b se en el Memorando con fecha 4 de septiembre de 2013, dirigido por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y jurisdicción Coactiva, a la Direcci n de Investigaciones Fiscales, Dirección de Juicios Fiscales y Gerencias Departame tales Colegiadas, es viable desde el punto de vista de control fiscal, la ihversión e recursos provenientes de los Registros Públicos, que reciben las Cámaras e Comercio, por su función registral, en la. compra, adquisición o participaci n de "Centros Feriados" o de exhibición comercial, toda vez que los

mismos c rresponden al centro de Costo No. 6 (promoción del comercio,

identificaci n de nuevas oportuniddes a nivel local, regional y nacional, promoción y facilitaci n para la participapción de los empresarios en ferias, exhibiciones, festivales s ctoriales, misiones y ruedas de negociios, entre otros).? 2.¿Cuándo (sic) una Cámara de Comercio, de su denominado "patrimonio público", le ha presido temporalmente dineros al denominado "patrimonio privado" de la misma Cáara, es viable desde el punto de vista fiscal que ese préstamo se pague con la entr ga al patrimonio público de acciones de centros feriados o feriales, que antes eran patrimonio privado, claro está adecuadamente valoradas?

ALCANCE CONCEPTO.

Los conce tos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de roblemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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GENERAL OE LA REPÚBLICA I ,?alrCiAA

Doctora YADIRA HERRERA PARRADO.

Página 2 de 6 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución', ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados

de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2; así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

CONSIDERACIONES JURÍDICAS.

En primer término debe señalarse, que a esta Oficina no le es dable pronunciarse en casos puntuales, razón por la cual, se darán unos lineamientos generales y de su comunicación se correrá traslado a las Contralorías Delegadas de Infraestructura Física, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional e

Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, para lo de su competencia. 'Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. 2 Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. t'Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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C NTRALORIA

OFICINA

RAL OZ LA RtF.ÚJBLICA E JURÍDICA

Doctora YADIR HERRERA PARRADO.

Página 3 de 6 Funciones •e las Cámaras de Comercio. Gira la con ulta en torno al uso de los recursos públicos que perciben las cámaras de comerc o por la actividad registral. Al respecto, existe un gran acervo escrito, sobre las disposiciones legales, jurisprudencia y diversos pronunciamientos de la

Contralorí. General de la República. No obstan e, nuevamente se aborda el asunto, como se señaló, en términos generales, ara lo cual es necesario hacer referencia a las funciones de las cámaras de comerci públicas y a la financiación de las mismas. De acuerd con lo establecido en el artículo 210 de la Constitución Política, los particulare pueden cumplir funciones administrativas cuya reglamentación está deferida a la ley; en igual sentido el artículo 365 ibídem determina que los particulare pueden participar en la prestación de los servicios públicos. En este orden nor ativo, el Estado ha transferido funciones a los particulares a fin de lograr lbs cometi os estatales. Así las cobas, en diferentes ordenamientos se han asignado funciones a las Cámaras •e Comercio, como las establecidas en el artículo 86 del Código de Comercio, entre las cuales se encuentra la de llevar el registro mercantil y certificar sobre los otos y documentos en él inscritos. También, la Ley 80 de 1993 en el artículo 22,Ie confiere facultades para llevar el Registro de Proponentes del Estado. Las última de éstas conferidas en las Leyes 1151 de 2007, y Decreto ley 019 de 2012. Cabe dest car lo señalado en el artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012, el cual señala que al Registro Único Empresarial (RUE) de que trata el artículo 11 de la Ley 590 e 2000, que integró el Registro Mercantil y el Registro Único de Proponent s, se incorporarán e integrarán las operaciones del Registro de

Entidades in Ánimo de Lucro creado por el Decreto 2150 de 1995, del Registro Nacional P blico de las personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedore de Juegos de Suerte y Azar de que trata la Ley 643 de 2001, del Registro P blico de Veedurías Ciudadanas de que trata la Ley 850 de 2003, del Registro N cional de Turismo de que trata la Ley 1101 de 2006, del Registro de Entidades xtranjeras de Derecho Privado sin Ánimo de Lucro con domicilio en el exterior q e establezcan negocios permanentes en Colombia de que trata el Decreto 2893 de 2011, Y del Registro de la Economía Solidaria de que trata la Ley 454 de 1993, que en lo sucesivo se denominará Registro Único Empresarial y Social -RUES-, el cual será administrado por las Cámaras de Comercio atendiendo a criterios de eficiencia, economía y buena fe, para brindar al Estado, a la sociedad en general, a los empresarios, a los contratistas, a las entidades de economía Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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CONTRALORIA10,...

GENERAL DE LA REPÚBLICA JURIDICA

Doctora YADIRA HERRERA PARRADO.

Página 4 de 6 solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una herramienta confiable de información unificada tanto en el orden nacional como en el internacional. Con el objeto de mantener la actualización del registro y garantizar la eficacia del

mismo, la inscripción en los registros que integran el Registro Único Empresarial y Social, y el titular del registro renovará anualmente dentro de los tres primeros meses de cada año. El organismo que ejerza el control y vigilancia de las cámaras de comercio establecerá los formatos y la información requerida para inscripción en el registro y la renovación de la misma. Los registros mercantil y de proponenteS continuarán renovándose de acuerdo con las reglas vigentes. (El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C235 de 2014.) El organismo que ejerza el control y vigilancia de las cámaras de comercio regulará la integración e implementación del Registro Único Empresarial y Social, garantizando que, específicamente, se reduzcan los trámites, requisitos e información a cargo de todos los usuarios de los registros públicos y que todas las gestiones se puedan adelantar, además, por internet y otras formas electrónicas. La regulación que realice la autoridad competente deberá, en todo caso, hacerse en armonía con las disposiciones estatutarias y con las contenidas en códigos, respecto de los registros de que trata el presente artículo. Los derechos por la prestación de los servicios registrales serán los previstos por la ley para el registro mercantil, el registro único de proponentes y el registro de entidades sin ánimo de lucro, según el caso. Las Cámaras de Comercio no podrán cobrar derechos de inscripción y renovación sobre los registros que se le trasladan en virtud del presente decreto-ley y que a la vigencia del mismo no los causan. Los ingresos provenientes de los registros públicos y los bienes adquiridos con

éstos, continuarán afectos a las funciones atribuidas a las Cámaras de Comercio por la ley o por el Gobierno Nacional en aplicación del numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio. En ningún caso los recursos de origen público podrán destinarse para sufragar operaciones o gastos privados de las Cámaras de Comercio. Los registros públicos que se le trasladan a las Cámaras de Comercio serán asumidos por éstas a partir del primero (1°) de marzo de 2012. Como puede observarse, es extensa y abundante la lista de atribuciones conferidas a las Cámaras de Comercio por el legislador y el Gobierno Nacional, lo cual implica que su campo de acción es lo suficientemente amplio para que estas instituciones adelanten actuaciones relacionadas con el desarrollo económico, cultural o social del país Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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" NTRALORÍA ERAL oe LA REPI3OLICA 9 ! JO UF RIC IMIN OA A

Doctora YADI HERRERA PARRADO.

Página 5 de 6 En cuant a la naturaleza de sus recursos, es claro que los mismos son tasas, de acuerdo c n lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política y con fundament en la disposición constitucional invocada, la jurisprudencia de la Corte Constituci nal en repetidas oportunidades ha anotado que los recursos que perciben I s Cámaras de Comercio por la administración del Registro Mercantil tienen est carácter. Recuérde e que las tasas son un ingreso no tributario impuesto por el Estado que

pueden co rar organismos públicos o privados con el objeto de retornar los dineros que se invi den en la prestación de un servicio. En la sentgricia C-167 de 1995, la Corte Constitucional hizo referencia específica a la tasa crl ada para sufragar la función pública asignada a las Cámaras de Comercio; precisó el carácter de públicos de éstas, en los siguientes términos: "En conclu ión, la tasa fue creada por la ley 6° de 1992, no es un recurso privado de las Cá aras de Comercio, sino que se constituye en un recurso público, toda vez que s rge de la soberanía fiscal del estado, no de la voluntad individual entre los particulares comerciantes, pues únicamente posee el propósito de financiar la función pública del registro mercantil; no es un título adquisitivo de dominio de la persona j rídica de derecho privado que la presta, ya que el ejercicio de las funciones públicas atribuidas a las personas jurídicas se hallan sujetas a las reglas propias de la función administrativa ejercida, pues, en virtud de la habilitación, ocupan el lugar de la autoridad estatal con sus deberes y prerrogativas; en consecuen ia, los recursos económicos provenientes del ejercicio de tales funciones, como el registro público mercantil se traducen en la generación y conformas ón de fondos públicos. De confor idad con lo expuesto, los ingresos provenientes del ejercicio de las funciones úblicas que realizan las Cámaras de Comercio son dineros públicos que sólo pued n ser destinados e invertidos en asegurar la adecuada prestación del

servicio pu lico asignado. Sobre la iferenciación entre funciones públicas y privadas de las cámaras de comercio, e ha argumentado que queda absolutamente claro que las funciones registrales son definitivamente públicas, empero, existen otras, que definirlas no resulta un tarea fácil, en especial si se tienen en consideración las normas proferidas por el Gobierno Nacional que les permite actuar en muchísimas y diferentes 'rbitas como ya se señaló anteriormente. Pero es importante, indicar cuáles fun iones se pueden sufragar con recursos públicos y cuáles con recursos privados. Avenida La speranza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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Doctora YADIRA HERRERA PARRADO.

Página 6 de 6 Desde el punto de vista Constitucional, legal y jurisprudencia! para este Ente de Control resulta claro que los recursos públicos que ingresan a las cámaras de comercio, no pueden utilizarse en destino distinto que el ejercicio de la función del mismo origen. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza privada y gremial de estas instituciones es claro que desarrollan funciones diferentes a las públicas, para lo cual también requieren de otro tipo de ingresos. Con los fundamentos jurídicos expuestos, en términos generales se considera frente a su inquietud, que la inversión de recursos provenientes de la función registra! no le pertenecen a la cámara de comercio y por ende con ellos no se puede

acrecentar el patrimonio privado y su inversión debe hacerse en el mismo registro, pues recuérdese la naturaleza de tasas de los mismos. Así lo reitera el legislador en el inciso final del Decreto Ley 019 de 2012, cuando expresamente determinó que en ningún caso los recursos de origen público podrán destinarse para sufragar operaciones o gastos privados de las Cámaras de Comercio. En cuanto a las transacciones que usted señala en su escrito que fueron realizadas por unas cámaras de comercio, no es jurídicamente viable que este Despacho se pronuncie al respecto, pues ello corresponde a la órbita de competencias de la Contraloría Delegada para Infraestructura Física, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional. Ahora, teniendo en cuenta que el Memorando con SIGEDOC No. 20131E0093886 de 5 de septiembre de 2013, fue suscrito, por el Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, también se remite su escrito a esa Contraloría Delegada. Cordialmente, w

Ji LIANA MARTÍNEZ BERMEO

D ectora Oficina Jurídica Proyectó. Lucenith Muñoz Arenas. \tr Revisó. Dra. Teresa Bonilla de la To e, Profesional Especializado Grado 03. N.R.(cid:9) 20141E0157388 Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10_ PBX: 6477000 - Bogotá,

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