CGR - Concepto EE0201106 de 2014

CONTRALORÍA

OFlCINA GENERAL OE LA R EP t513L ICA JURiOICA 2 9 DIC.2014"

80112 Bogotá, D.C. Contraloria General de la Republica SGD 23-12-2014 16:25

Al Contestar Cite Este No.: 20146E0201106 Fol:4 Anex:0 FA:O

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / MARTHA JULIANA MARTINEZ BERMEO

DESTINO DIEGO GUERRA RUEDA

ASUNTO RESPUESTA A 2014ER0158294

OBS(cid:9) RESPUESTA A CONCEPTO. ELABORÓ NAZLY E. FLÓREZ Señor(cid:9) 2014EE0201106(cid:9) III 11113111111111111111111111111111111111111

DIEGO GUERRA RUEDA

Calle 23 C No. 69 b-56 Bogotá.

ASUNTO: Solicitud concepto 2014ER0158294

Respetado señor Guerra Rueda: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República recibió solicitud de concepto con radicado 2014ER0158294, indicando lo siguiente: 411(cid:9) „... me permito solicitar concepto e informar, si actualmente existe fundamento reglamentario o legal en la Contraloría que permita consolidar los resultados obtenidos en una actuación especial de las previstas en la Resolución 6680 de 2012 y la Resolución 7130 de 2013 dentro de los informes de auditoría cuyo objeto es el fenecimiento de la cuenta y regulados en la guía de auditoria.

Si la respuesta es afirmativa favor indicar la norma que contiene el procedimiento e Indicar si los resultados de la actuación especial se tienen en cuenta para sumar a

la calificación y evaluación de la gestión de la entidad realizada por el equipo auditor, en una auditoria para fenecimiento de la cuenta". Al respecto cabe precisar que, los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Asimismo, la Oficina Jurídica de la CGR no es un órgano consultor de carácter general; pues tiene dentro de sus funciones absolver las consultas que en materia de control fiscal le corresponden al Contralor General de la República. Es necesario indicar que el artículo 267 de la Constitución Política, señala: "el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación". Avenida La Esperanza calle 24 No. 60-50 piso 4 a 10 Piso 9 Conmutador 6477000 Bogotá D.C. Colombia www.contraloria.gov.co O

CONTRALORÍA

OFICINA GENERAL QE LA REPÚBLICA 1 JURiDICA Se observa entonces que la Constitución establece con claridad la función de vigilancia y control fiscal, señalando el organismo encargado de ejercerla, y ordenando también que tal facultad se debe realizar conforme a la ley. A su vez el Decreto Ley 267 de 20001, en el artículo 43, establece como función de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, absolver las consultas que sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General, le formulen las

dependencias internas, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas, así como absolver las consultas que formulen las contralorías del nivel departamental, distrital y municipal respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con su misión y orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal. Nótese de lo anterior, que la competencia de la Oficina Jurídica para emitir conceptos, se circunscribe a la función constitucional contenida en el artículo 267 y debe conceptuar en temas relativos a la vigilancia y control fiscal de los recursos públicos, solicitados por las dependencias internas de la CGR, sus servidores públicos, así como las entidades vigiladas y las contralorías territoriales y las peticiones de orden jurídico que sobre este marco constitucional, legal y funcional tiene. Por su parte, la Ley 42 de 1993 en los artículos 4° a 7° también definen el control fiscal como una función pública que vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen bienes o fondos del Estado, indicando las actuaciones que comprenden dicho control, interpretación que ha sido objeto de análisis de constitucionalidad en Sentencias C-534/93 y C-320/94. En materia de competencia constitucional atribuida a la Contraloría General de la República, la Corte Constitucional se ha referido reiteradamente en las sentencias: C-499/98, C-1191/00, C-484/00, C-1105/01, C-290/02, C-1176/04, y se hace

especial referencia a la sentencia C-655/03 que expone: "8.2. En abundante jurisprudencia esta Corte se ha referido a la función de control fiscal, calificándola como el instrumento idóneo para garantizar "el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado.'2Con base en ello, ha precisado que el ejercicio de esa competencia comporta "la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición "3; dirigida a determinar "si Decreto Ley 267 de 2000: Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. 2 Sentencia C-499 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, citando a su vez las sentencias C-529193, C-586/95 y C570/97. Avenida La Esperanza calle 24 No. 60-50 piso 4 a 10 Piso 9 Conmutador6477000 Bogotá D.C. Colombia www.contraloria.gov.co

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¡OFICINA GENERAL DE LA REPÚBLICA s JUNiDICA las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y,

finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración3" Cabe señalar además, que la Corte Constitucional en las sentencias C-113 y C-623 de 1999, ha expuesto: " La tarea encomendada a los entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos de la administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados bajo la perspectiva del control. (...)." En consecuencia, las facultades atribuidas a la CGR y sus funciones están reguladas por la Constitución Política, la Ley, y sus normas administrativas reglamentarias, y su competencia se limita al ejercicio de aquellas facultades que se encuentren señaladas expresamente en ellas. La consulta se refiere al tema de si existe fundamento legal en la Contraloría que permita consolidar las actuaciones especiales previstas en la Resolución 6680 de 2012 y 7130 de 2013 dentro de los informes de auditorías cuyo objeto es el fenecimiento de las cuentas y regulados en la guía de auditoria. Al respecto es necesario mencionar lo siguiente: El artículo 1° de la Resolución 6680 de 2012 establece que: "los informes sobre la gestión fiscal se orientan a conocer en forma puntual y oportuna si la administración o manejo de fondos o bienes públicos, en un periodo determinado, se desarrolló

conforme a los principios de eficiencia, economía, eficacia, equidad y valoración de los costos ambientales, mediante el requerimiento de información que dé cuenta de la misma". La Resolución 7130 de 2013, modifica el artículo 25 de la Resolución Orgánica 6680 de 2 de agosto de 2012, señalando: "Artículo 25. Actuación Especial de Fiscalización. La actuación especial de fiscalización es una acción de control fiscal breve y sumaria, en la que el funcionario o los funcionarios designados abordan una investigación sobre hechos relativos a entidades sujetos de control o los recursos públicos respecto de los cuales tenga 3 SC-529/93, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Avenida La Esperanza calle 24 No. 60-50 piso 4 a 10 Piso 9 Conmutador 6477000 Bogotá D.C. Colombia www.contraloria.gov.co O

CONTRALORIA

OFICINA GENERAL DE LA R EP 1:3 13Li CA I JUSiOICA competencia la Contraloría General de la República y que lleguen a su conocimiento por cualquier medio de información o denuncia ciudadana, la cual podrá adquirir connotación fiscal por su afectación al interés general, la moralidad administrativa y el patrimonio público." En el proceso Auditor se realiza la evaluación de la gestión y resultados con el objetó de analizar integralmente la gestión y se fundamenta en la valoración de los sistemas de control de gestión, resultados, legalidad, financiero y control interno; estos contemplan las variables que son verificadas y calificadas por el equipo auditor, en donde se aplican los programas de auditoría, utilizando como insumo las fuentes internas y externas de información.

De acuerdo con lo mencionado, las actuaciones especiales previstas en la Resolución 6680 de 2012, son tomadas como insumos provenientes de las fuentes internas de información. La Guía de Auditoría en el contexto SIGA dispone que las Actuaciones Especiales de Vigilancia y Control son acciones de fiscalización que se caracterizan por ser breves y sumarias, en las que un funcionario o equipo de trabajo aborda la investigación de un hecho o un asunto que llegue al conocimiento de la Contraloría General de la República, por cualquier medio de información o denuncia ciudadana, que adquiere connotación fiscal por su afectación al interés general, la moralidad administrativa y el patrimonio público En el numeral 1.3 indica los componentes básicos de la Auditoria "En el ejercicio de control fiscal que le corresponde a la Contraloría General de la República se podrán aplicar sistemas de control establecidos como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno así: Control Financiero: Es el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General.

Control de Legalidad: Es la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para

establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables. Avenida La Esperanza calle 24 No. 60-50 piso 4 a 10 Piso 9 Conmutador 6477000 Bogotá D.C. Colombia www.contraloria.gov.co { ¡

CONTRALORÍA 3

OFICINA GENERAL OE LA Control de Gestión: Es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.

Control de Resultados: Es el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado.

Revisión de Cuentas: Es el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un período determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones.

Evaluación de Control Interno: Es el análisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les pueda otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivo Además de los sistemas de Control, la Contraloría General de la República, adelantará actuaciones especiales de vigilancia y control, de conformidad con el procedimiento que para tal fin, defina la normatividad vigente.

Actuación Especial de Vigilancia y Control: Son acciones de vigilancia y fiscalización breves y sumarias, en el que un funcionario o equipo de trabajo aborda la investigación de un hecho o asunto que llegue al conocimiento de la Contraloría General de la República, por cualquier medio de información o denuncia ciudadana, que adquiere connotación fiscal por su afectación al interés general, la moralidad administrativa y el patrimonio público. La Contraloría General de la República podrá aplicar los sistemas de control fiscal establecidos en la Ley 42 de 1993 y demás herramientas y actuaciones anteriormente descritas, en forma individual, simultánea o combinada, en aras de evaluar todos los aspectos de la gestión pública". En el numeral 1.4. La guía señala: " Enfoque de la auditoría La auditoría practicada por la Contraloría General de la República está orientada a evaluar la gestión fiscal de los entes objeto de control fiscal, a través de: la evaluación de las políticas públicas, planes, programas, proyectos, procesos o Avenida La Esperanza calle 24 No. 60-50 piso 4 a 10 Piso 9 Conmutador 6477000 Bogotá D.C. Colombia www.contraloria.gov.co O

CONTRALORÍA

OFICINA GENERAL OE LA REPÚBLICA I JURiOICA temas de interés, vistos como un sistema o como parte de él, los cuales poseen un conjunto interrelacionado de recursos con la capacidad de crear, regular y producir bienes y/o servicios en cumplimiento de los fines del Estado. Los entes objeto de control fiscal, se categorizan así: Entidad Principal: Son todos aquellos organismos de naturaleza jurídica.

exclusivamente pública del nivel nacional, sobre los cuales tiene competencia la Contraloría General de la República y que cuentan con algunas de las siguientes características: Son una sección del Presupuesto General de la Nación o una persona jurídica pública del Orden Nacional. Cuentan con un código de entidad en la Contaduría y por tanto están obligadas a presentar Estados Contables Derivado de lo anterior, el alcance de la vigilancia y control fiscal de las entidades, es además del concepto de gestión y resultados, la opinión a los Estados Contables y el fenecimiento de la cuenta. En forma excepcional, se tipifica como Entidad Principal los entes objeto de control fiscal, que a criterio de la Contraloría General de la República, se consideren importantes y estratégicos dentro del contexto político, económico y social del país.

Punto de Control: Son aquellas dependencias de una Entidad Principal, de carácter descentralizado o desconcentrado con una jurisdicción y/o prestación de servicios. a nivel territorial, que se considere relevante para la evaluación de la gestión de la entidad y en dicha dependencia se realice gestión fiscal.

En la identificación de los puntos de control se deberá priorizar los niveles territoriales y local es que representen relevancia por cobertura o volumen de recursos que administran y hacen parte de la entidad principal consolidada en los Estados Contables, los cuales no se fenecen ni dictaminan de forma independiente. Dentro de los Puntos de Control se incluyen los Patrimonios Autónomos que administran las Entidades Principales sobre los cuales tienen los derechos fiduciarios, y los Fondos Cuenta y de Administración de Parafiscales.

Recurso Vigilado: Son los recursos públicos, de competencia de la Contraloría

General de la República, pero la entidad responsable de su gestión, administra otros recursos cuya competencia de vigilancia y control fiscal pertenece a las Contralorías Territoriales como entidad. Avenida La Esperanza calle 24 No. 60-50 piso 4 a 10 Piso 9 Conmutador 6477000 Bogotá D.C. Colombia www.contraloria.gov.co

CONTRALORÍA I

OFICINA GENERAL OE LA FIEPÚBLICA JURÍDICA El alcance de la vigilancia y control fiscal no incluye ni fenecimiento de la cuenta ni dictamen a los Estados Contables.

Inversiones: Incluye las entidades de economía mixta del orden nacional con capital público nacional inferior al 90%. Su examen se focaliza a evaluar la rentabilidad económica de la inversión realizada.

Particulares: Incluye las personas naturales y jurídicas privadas que administran recursos públicos. Para el caso de las personas naturales se incluyen dentro de la categoría únicamente aquellos de relevancia económica.

En forma excepcional, en entes objeto de control fiscal, bajo la categoría de particulares, se pueden considerarla inclusión de Puntos de Control, teniendo en cuenta la complejidad del alcance del ejercicio del control fiscal." El procedimiento para indicar si los resultados de la actuación especial se tienen en cuenta para sumar a la calificación y evaluación de la gestión de la entidad realizada por el equipo auditor está dado, mediante la aplicación de la Guía de Auditoría, toda vez que se orienta a la consecución de resultados que permitan establecer sí los recursos humanos, físicos, financieros y tecnologías.de información y comunicación puestos a disposición de un gestor fiscal, se manejaron de forma eficiente, eficaz y

económica y de manera transparente en cumplimiento de los propósitos y de los planes y programas del auditad. El resultado de la actuación especial de fiscalización puede servir de insumo para calificar la gestión siempre y cuando la materia haga parte de los componentes de la matriz que se aplica para el efecto. De igual manera, si se refiere al componente financiero puede servir de insumo para emitir la opinión sobre los estados contables, la evaluación del sistema de control interno, componentes estos para el pronunciamiento sobre el fenecimiento de la cuenta fiscal. Cordialmente,

JULIANA MARTÍNEZ BERMEO

írectora Oficina Jurídica Proyectó. Nasly E. Flórez C. 6%,

Revisó: Teresa Bonilla de la Torre

2014ER0158294. Avenida La Esperanza calle 24 No. 60-50 piso 4 a 10 Piso 9 Conmutador 6477000 Bogotá D.C. Colombia www.contraloria.gov.co