CGR - Concepto IE0086340 de 2014

'713111k80112 Bogotá, D.C. Contraloria General de la Republica SOD 06-08-2014 10:03

Al Contestar Cite Este No.: 20141E0086340 Fol:6 Anex:0 FA:0

ORIGEN 60112-OFICINA JURIDICA / NESTOR IVAN ARIAS AFANADOR

DESTINO 60011-UNIDAD DE INVESTIGACIONES ESPECIALES CONTRA LA CORRUPCION /

ENRIQUE OMAR PENA PENA

ASUNTO CONCEPTO

OBS 20141E0086340(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 Doctor

ENRIQUE OMAR PEÑA PEÑA

Contralor Delegado Anticorrupción No. 05 Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción Contraloría General de la República Bogotá, D.C. •

ASUNTO. LEY 472 DE 1998.- ARTÍCULO 35.- INTERPRETACIÓN Y

ALCANCE.

1. INFORMACION GENERAL.

(cid:9)

1.1. CONCEPTO CGR.NUEVO.

(cid:9)

2. UBICACIÓN TEMATICA. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL. -

ACCIÓN POPULAR.

(cid:9) 2.1. SUBTEMA. LEY 472 DE 1998.- ARTÍCULO 35.

INTERPRETACIÓN Y ALCANCE.

3. NORMATIVIDAD APLICABLE.

3.1. EXTERNA.

Ley 472 de 1998 Ley 610 de 2000 Decreto Ley 267 de 2000.

4. RESUMEN DE LOS HECHOS.

Lé son aplicables a la Contraloría General de la República, los fallos judiciales en

fi,me, proferidos con ocasión de la aplicación del artículo 35 de la Ley 472 de 1998. Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 647700

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-11i17;11, '1E111, Doctor ENRIQUE OMAR PEÑA PEÑA, Contralor Delegado Anticorrupción No. 05 Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción.(cid:9) Página 2 de 16 Con fundamento en lo anterior, se consulta también si es viable jurídicamente que la Contraloría General de la República, desconozca un fallo judicial en firme proferido con ocasión de una acción popular, si el juez popular determina que no hay daño fiscal.

5. PROBLEMA JURÍDICO.

Debe analizar este Despacho, si al proferirse un fallo en firme en una acción popular, es viable jurídicamente también adelantar el proceso de responsabilidad fiscal por los mismos hechos.

6. ALCANCE DEL CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución', ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se

limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar', así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. 2 Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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Página 3 de 16 la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el

control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente, se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Art.43, Numerall67 del D.L.267/00, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). De conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por las autoridades como respuesta a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

7. ANÁLISIS JURÍDICO. 7.1. La acción popular.

El artículo 88 de la Constitución Política, establece la acción popular como un medio para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza. La norma constitucional defiere a la ley su regulación, como también las acciones previstas para los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares, así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. En este orden, la Ley 472 de 1998 define las acciones populares así: 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000.

7 Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en jtodas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura I naturaleza jurídica de cualquier orden. Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogo á,

D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co p.. s hus u mO acr ne oc sh us Doctor ENRIQUE OMAR PEÑA PEÑA, Contralor Delegado Anticorrupción No. 05 Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción.(cid:9) Página 4 de 16 "Acciones Populares. Son los mecanismos procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las Acciones Populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".8

Se extrae de esta preceptiva que la acción popular es preventiva, indemnizatoria y/o restitutoria, para entender cada una de estas formas jurídicas, nos valemos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Corporación, así lo señaló: "La jurisprudencia constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de

un particular, teniendo como finalidades: a) evitar el daño contingente (preventiva); b) hacer(cid:9) • cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva); c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa). A partir de tal definición, el objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos "de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero, etc."9 (- ) c) Las acciones populares tienen un fin público, la protección de un derecho colectivo; d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva, luego su ejercicio o promoción judicial no está supeditado o condicionado a que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan proteger, basta con que se presente la amenaza o el riesgo de que se produzca el daño; e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio, en la medida en que persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos; f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un resarcimiento de tipo pecuniario, aunque en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el único incentivo que ha de tener en cuenta quien

debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte; g) Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos, pues no plantean en estricto Artículo segundo, ley 472 de 1998. 8 C644 de 2011 9 11) Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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Página 5 de 16 sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protección principal dé los derechos colectivos preexistentes10 . Para complementar lo señalado por la Corte Constitucional en la providencia citada en precedencia, sobre la naturaleza, preventiva, indemnizatoria y/o restitutoria de esta acción, el Consejo de Estado, puntualizó: "Significa lo anterior que: a) El carácter preventivo de la acción indica que no se requiere para su ejercicio la existencia de un daño o perjuicio de -los derechos o intereses que se busca amparar; basta que se compruebe la existencia de la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que los inspiran, para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño; b)

Es indemnizatoria en cuanto prevé la posibilidad de condenar al responsable del daño a pagar una indemnización in genere a la entidad pública no culpable y, c) Es restitutoria porque permite al juez que ordene la adopción de mecanismos que restablezcan el goce de los derechos e intereses colectivos, cuando esto sea posible."" En este orden jurídico, tenemos que la acción popular es eminentemente preventiva, pero también es Esta acción indemnizatoria y/o restitutoria En la exposición de motivos del proyecto de ley 084 de 1995 "por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia," en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo", se señaló: "Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial. io » 11 CO SEJO DE ESTADO 1y/ Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Consejero Ponente: Filemon Jiménez Ochoa ,,BogotO, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 50001-23-31-000-2002-08 (cid:9) (AP) Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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El carácter de la no controversia entre partes otorga particularidades a la acción popular, ya que como lo habíamos expresado anteriormente, es por el carácter público de tal acción y por el derecho colectivo que busca su protección que se configura tal Singularidad." 12 También es importante precisar que la facultad para incoar esta acción, la Ley la defirió a toda persona natural o jurídica, a las organizaciones populares, cívicas y también a los Organismos de control, al incluir a las entidades que cumplen funciones de control y vigilancia. En este entendido y al tenor de lo señalado en el artículo 12 de la ley 472 de 1998, vemos que la Contraloría General de la República, es una de las entidades públicas legitimada para iniciar esta actuación, a fin de prevenir el daño al patrimonio público. 7.1.1. Los derechos colectivos: La moralidad administrativa y el patrimonio público. El tema de la moralidad administrativa en las acciones populares, ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte del Consejo de Estado, de los cuales nos parece importante destacar el siguiente: "La vulneración del principio de la moralidad administrativa implica la desviación de los principios constitucionales orientadores del comportamiento de los servidores públicos y la realización de la función administrativa (artículo 209 de la C.P.). Específicamente tratándose

de la actividad contractual del Estado, esa vulneración implica el quebrantamiento de las reglas que hacen eficaces los principios de trasparencia, economía y responsabilidad, establecidos en la Ley 80 de 1993 o Estatuto Contractual"; así lo plantean los demandantes.

2. La defensa del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo ordena la ley, esto es, impone la moralidad de los servidores públicos facultados para disponer de los recursos del Estado, como lo ha definido esta Corporación". En materia contractual el quebrantamiento del derecho Gaceta del Congreso N° 277, septiembre 5 de 1995. 121 13 Ver Sentencia de la Sección ita del 31 de mayo de 2002, Exp. AP-300.

14 Ibídem. V(cid:9) I Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co ,124"1111;c1-`ff,,, s hu k. u CnleaCnOoCsC Ios Doctor ENRIQUE OMAR PEÑA PEÑA, Contralor Delegado Anticorrupción No. 05 Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción.

Página 7 de 16 colectivo a la defensa del patrimonio público, al igual que el de la moralidad, está ligado a la violación de las normas que rigen esa actividad estatal.

3. La competencia económica es libre dentro de los límites del bien común, en los términos que señale la ley, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural

de la Nación, como lo señala el artículo 333 de la Constitución Política; su obstrucción o limitación por fuera de los señalamientos legales contraviene ese derecho colectivo, así consagrado por la Ley 472 de 1998. Dicen los demandantes que las condiciones y/o requisitos señalados cuando se abrió la licitación impidieron que participaran personas que si habrían podido hacerlo en las nuevas condiciones derivadas del cambio en el objeto, lo que significa que se cerraron las puertas a la libre competencia." Sobre el patrimonio público como derecho colectivo, el Consejo de Estado ha 111(cid:9) anotado: "Se ha entendido que el concepto de patrimonio público cobija la totalidad de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo. La defensa del patrimonio público, conlleva a que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, evitando con ello el detrimento patrimonial. Por ello, se concluye que la afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa. "De acuerdo con el alcance que la jurisprudencia le ha dado al derecho colectivo al patrimonio público, cuya vulneración ha vinculado a la falta de honestidad y pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos, no se encuentra en este caso que las conductas omisivas (...) hayan vulnerado o amenacen vulnerar el patrimonio público, como quiera que no se evidencia la existencia de detrimento al patrimonio estatal, ni la amenaza de que pueda presentarse tal detrimento.

'1Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bogotá,

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Página 8 de 16 "El concepto de patrimonio público es un concepto genérico que involucra todos los bienes del Estado, y que comprende en ellos los de todas sus entidades, a nivel central, o descentralizado territorialmente o por servicios". 15 7.1.1.2. La acción popular indemnizatoria. Tal como se ha indicado a lo largo de este escrito, la acción popular es una actuación eminentemente preventiva y fue creada para la protección de los derechos colectivos, pero a la luz del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, esta acción también se incoa a título indeminizatorio, veamos la norma: "ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo_en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés

colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente (Aparte subrayado derogado tácitamente fijará el monto del incentivo para el actor popular." por la ley 1425 de 2010.)16 (Resaltado fuera de texto). Como se denota de la preceptiva señalada, la sentencia proferida dentro de la acción popular puede contener entre otras órdenes, la de pagar los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o a un interés colectivo, lo cual se produce en favor de una entidad pública no culpable, cuando la misma los tenga a su cargo. Así explicó la Corte Constitucional, el aspecto relacionado con la indemnización de perjuicios por el daño producido a un derecho o a un interés colectivo: "Encuentra la Corte que no es de recibo el reparo del actor respecto de la indemnización en favor de la entidad no culpable, en cuanto en su criterio, vulnera el debido proceso, pues si bien se observa, del contenido de la norma en mención no puede deducirse que esté 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. 26 de enero de 2006 Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01944-01(AP). h Ver sentencia C630 de 2011. 16 Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bo tá,

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Página 9 de 16 excluyendo la responsabilidad de los agentes de esa institución, toda vez que la disposición se refiere precisamente a la entidad "no culpable", que además tiene a su cargo la defensa de los derechos e intereses colectivos cuya vulneración se busca reparar. De igual manera, el legislador pretende con esta medida, garantizar los recursos necesarios para que dicho organismo adelante las gestiones pertinentes destinadas a reparar los perjuicios causados a los intereses y derechos afectados, como quiera que esas entidades son las encargadas de propender por la defensa y protección de éstos. Ahora bien, el carácter restitutorio de las acciones populares justifica de manera suficiente, la orden judicial de restablecer cuando ello fuere físicamente posible, la situación afectada al estado anterior a la violación del derecho. El objetivo esencial de una acción popular es la protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible. Por tal motivo, es al 11/(cid:9) juez a quien corresponde determinar si ese restablecimiento es factible o si al no serlo, debe decretarse una indemnización, más aún, cuando la acción popular no persigue esencialmente un beneficio de tipo pecuniario."" (Resaltado fuera de texto). También indica la normativa antes señalada, que la condena se hará in genere,

sobre este punto advirtió el juez constitucional en la citada providencia que la misma se refiere al resarcimiento del daño por parte de quien lo generó y que tal actuación debe surtirse en los términos del artículo 90 constitucional, es decir bajo la cuerda de la acción de repetición. Es importante analizar la institución jurídica de la acción de repetición, toda vez, que la misma es procedente cuando se produce una sentencia judicial y el Estado es condenado a pagar una suma líquida de dinero y en tal virtud no es viable la acción fiscal. 8.1.2. La acción de repetición. La acción de repetición está consagrada en el artículo 2° de la Ley 678 de 2001, en los siguientes términos: "ARTÍCULO 2°—Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de caráter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor C21 de 1999. AvePida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • gBlo ", "

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Página 10 de 16 público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya

ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial." La acción de repetición debe incoarse entonces para recuperar lo pagado o erogado por el Estado, a causa de una actuación irregular de uno de sus agentes. Nótese que uno de los elementos de la acción de repetición es la condena al Estado, para lo cual debe mediar una sentencia judicial, así lo señaló la Corte Constitucional en los siguientes términos: "(i) que el Estado se encuentra obligado a repetir contra sus agentes, siempre que se dicte una condena a su costa y cuando se hubiere acreditado que el agente que dio lugar a ella actuó con dolo o culpa grave; y (ii) que los agentes estatales que ocasionen un daño deben responder patrimonialmente, siempre y cuando la administración pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo del agente" En este orden, para que proceda la acción de repetición debe existir una condena al Estado, es decir que la administración pública haya resultado condenada, y por tanto esté obligada a pagar una indemnización, así también que el agente que dio lugar a la misma haya obrado con dolo o culpa grave, de no mediar las señaladas condiciones tal acción no sería viable. Para efecto de nuestro análisis, también es oportuno señalar, lo expresado sobre el tema por el Consejo de Estado, así: "(...) se desprende que la acción de repetición solo procede cuando la administración respondió por el hecho de su agente, esto es, cuando este actuó con dolo o culpa grave y por lo mismo se rompió el nexo con el servicio. Podría decirse que la administración paga a la víctima, como si fuera un garante de su dependiente,

que debe ser el único obligado. Sobre esta premisa, la acción de repetición consiste entonces en exigirle al principal o exclusivo obligado el pago de su acreencia, que la administración efectuó como especial garantía para las víctimas"18 18 Corte Constitucional Sentencia C-965 de 2003 Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000 • Bplfotá,

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Página 11 de 16 81.2.2. El proceso de responsabilidad fiscal y las acciones populares. De conformidad con lo establecido en la Ley 610 de 2000, el Proceso de Responsabilidad Fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de establecer la responsabilidad de los servidores públicos y particulares por su indebida o irregular gestión fiscal. El objeto de la responsabilidad fiscal es el de lograr el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal o patrimonio Económico del Estado: Como se denota de lo expuesto, el fin primordial de este proceso es resarcir el daño causado al Erario, en consecuencia, para que proceda esta acción, debe haberse

dado el detrimento patrimonial al Erario, denominado legalmente daño, como principal requisito, además de los demás establecidos en el artículo 5° de la Ley 610 de 2000, tales como la conducta dolosa o gravemente culposa, la cual sólo es atribuible a quien realiza gestión fiscal, y el nexo de causalidad entre la conducta y el daño. 8.2. El caso consultado. Recordemos que la consulta fue dirigida a determinar, si es viable jurídicamente que la Contraloría General de la República, adelante un proceso de responsabilidad fiscal, no obstante que en una acción popular se haya proferido un fallo judicial en firme. En primer término debe recordarse que la acción popular no tiene vocación indemnizatoria, pues la misma es fundamentalmente preventiva y sólo excepcionalmente es restitutoria y/o indeminizatoria, en las voces del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Significa lo anterior, que no en todos los casos se instaura una acción popular para reparar un daño causado a intereses colectivos, pues como se ha insistido, su fin es precaver la lesión de bienes y derechos de esta naturaleza. Avenida La Esperanza Calle 24 NO. 6050 Edificio Gran Estación 2. Pisos 4-10. PBX: 6477000

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Es necesario precisar que la acción que tiene carácter indemnizatorio es la de grupo, pues con ella lo que se busca es que se repare un daño causado a un

conjunto de personas, mientras que la acción popular es preventiva, su finalidad es evitar que se cause un daño cuando se está vulnerando o violando derechos o intereses colectivos.19 Ahora bien, cuando no se pueda efectuar el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, en caso de ya haberse causado el daño, la acción popular puede tornarse indemnizatoria y la cancelación de los perjuicios se hace al colectivo, distinto es, en la acción de grupo, en cuya acción la indemnización si se paga en forma individual. De manera, que si bien los derechos colectivos como la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público, dan lugar a adelantar una acción popular, debe analizarse en cada caso en particular, si la misma tiene como fin prevenir o evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de-derechos e intereses, restituir las cosas a su estado anterior o condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, es claro entonces, que el legislador quiso que tal indemnización fuese Ver los artículos 144 y 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 19 ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de

la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. (ver sentencia &44 de 2011. ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los térm