CGR - Concepto IE0086705 de 2015

CONTRALORÍAi o™™.

GENERAL DE LA REPÚBLICA ;JURÍDICA ContraloriaGeneraldelaRepública::SGD15-09-201512:21

AlContestarCiteEsteNo.: 2015IE0086705Fol:2Anex:0FA:0

80112ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINO84111-CONTRALORIADELEGADAPARAELSECTORSOCIAL/ADRIANAHERRERA

Bogotá, D.C., BELTRAN

ASUNTO CONCEPTO OBS nn

2015IE0086705 ii iiiiiiii i muí i inn Doctora

ADRIANA HERRERA BELTRÁN

Contralora Delegadaparael Sector Social ContraloriaGeneralde la República Bogotá, D.C.

ASUNTO. PLAN DE MEJORAMIENTO.- PROCESO ADMINISTRATIVO

SANCIONATORIO FISCAL.-VIABILIDAD.-.

1.ANTECEDENTE.

EstaOficinaconoce su oficio con el cualsolicita nuevamentese le indique, laviabilidad jurídica paraadelantar un procedimientoadministrativo sancionatorio fiscal, al nodar la administración cumplimiento a la obligación de subsanar y corregir las causas administrativasquedieronorigenaloshallazgosidentificadosporlaContraloriaGeneral de la República. Lo anterior habida cuenta lo señalado en la Guía de Auditoría, la Resolución 5554 de 2004 y laCircular emitida por la Presidenciade las República.

2. ALCANCE DELCONCEPTO.

Losconceptos emitidospor laOficinaJurídicade laContraloriaGeneraldelaRepública, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de

problemas específicos, ni elanálisisdeactuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter defuente normativay sólo pueden ser utilizadosparafacilitar la interpretación y aplicación de lasnormasjurídicas vigentes, en materiade controlfiscal. Por loanterior, lacompetenciade laOficinaJurídica paraabsolver consultas se limitaa aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legalesrelativasalcampo deactuación delaContraloriaGeneral"1,asícomo lasformuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias 1Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. Avenidacarrera60 No.24-09,Piso9(cid:127) PBX:6477000 EXT.1111 Bogotá,D.C.www.contraloriagen.qov.co #1

CONTRALORÍA

GENERAL DELAREPÚBLICA

DoctoraADRIANA HERRERABELTRÁN,ContraloraDelegadaparaelSectorSocial. Página2de6 en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"2, y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que le sean formuladas a laContraloría Generalde la República"3. Eneste orden de ideas, mediante su expedición se busca"orientar alasdependenciasde laContraloríaGeneralde la Repúblicaenlacorrectaaplicaciónde las normasque rigen parala vigilancia de lagestión fiscal"4 y "asesorarjurídicamente a las entidades que ejercen el control

fiscal enel nivelterritorialy a los sujetos pasivosdevigilancia cuando éstos lo soliciten"5. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la ContraloríaGeneral de la República, porquede conformidad con elArt.43, numeral 166 del Decreto Ley 267/00, esta calidad solo latienen las posicionesjurídicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. CONSIDERACIONESJURÍDICAS. 3.1. Elprocesoadministrativo sancionatorio fiscal.

Paraefectosdedilucidar eltema consultado, es necesariodeterminar lasfacultades del Contralor Generalde laRepública,conferidasenlaConstitucióny laleyenarmoníacon lareglamentaciónexpedida paratal fin. De igual manera, es procedente entrar a analizar el fin del proceso administrativo sancionatoriofiscal y ental virtud lascausalesque ledanorigen. Lafacultad sancionatoria fue atribuida al Contralor General de República en el artículo 268, numeral5o, de laConstitución Política. Endesarrollodel mandatoconstitucional, la Ley42 de 1993,en losartículos99,ys.s. leconfirióaloscontraloresprecisasfacultades para imponer sanciones en forma directa o para solicitar al nominador su aplicación. Esta atribución fue otorgada con el fin facilitar el ejercicio de la función fiscalizadora, constriñendo a los sujetos pasivos de control fiscal para que cumplan las obligaciones quetienen paracon el Órgano Fiscalizador.

En este orden, es importante destacar la teleología de la disposición, la cual busca garantizar el ejercicio del control fiscal, como lo señaló la Corte Constitucional: "su finalidad principalse dirige avencer losobstáculos parael éxito del controlfiscal."7 2Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 6 Art.43. OFICINAJURIDICA.Son funciones de la OficinaJurídica: (...) 16.Coordinar con lasdependencias la adopción de una doctrina e interpretaciónjurídica quecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasquepor suimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. 7CorteConstitucional,SentenciaC.484de2000. Carrera9No.12C-10,Piso8 Bogotá,D.C.www.contraloriagen.gov.co CONTRALORIA iOFICINA

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DoctoraADRIANA HERRERABELTRÁN,ContraloraDelegadaparaelSectorSocial. Página3de6 El marco constitucional y legal antes señalado, determina losfundamentos sustantivos para adelantar el proceso administrativo sancionatorio fiscal y en materia procesal, la Ley 1437de 2011,se constituye en elfundamento normativo paratal efecto. En este orden, el funcionario competente para tales efectos, debe remitirse al marco

jurídico señalado, es decir a las causales establecidas en los artículos 99 y s.s. de la Ley 42 de 1993, en concordancia con la Resolución Orgánica 5554 de 20048, asegurándose de que proceda la exiqibilidad de la conducta al implicado; pues es de recordar,quenotodoslossujetosdecontrolfiscal,tienen lasmismasobligacionesfrente a laContraloría Generalde la República,va que eso depende de su naturaleza jurídica v del carácter de losrecursosque manejan. Entalvirtud loscontraloressolo pueden imponer sanciones de acuerdo a lasconductas previamente tipificadas en las normas, en tal sentido el artículo 101 de la Ley 42 de 1993,determina lasconductassancionables. Estas causales, deben interpretarse en el contexto de lo establecido en la Resolución Orgánica No. 5554 de 2004 y es necesario también, armonizarla en el caso presente con loestablecido en nuestras normas internas, como lo es, laGuíadeAuditoría. Recuérdeseque envirtud de lodispuesto en elartículo 29 de laConstitución Política,el destinatariode lasancióndebeconocer lasconductasreprochablesy lasconsecuencias de lasactuaciones antijurídicas. Entalsentido, paraefectosdedarcursoaunprocesoadministrativosancionatoriofiscal, se requiere que el operador jurídico tenga claridad sobre la disposición legal que se infringe,de manera que desde laapertura del proceso hastaque se adopta ladecisión final y se produce la firmeza de la misma, se guarde una rigurosa identidad entre los

fundamentos de hecho que generan la sanción, y el sustento normativo en el cual se fundamenta. En este entendido, debe analizarse la conducta sancionable y procederse de conformidad con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo. 3.2. Elplan de mejoramiento. Para un mayor entendimiento del tema, se precisa hacer un recuento normativo sobre laelaboración y presentación del Plande Mejoramiento en laContraloría Generalde la República,veamos: 8 Parcialmentevigente Carrera9No.12C10,Piso8 Bogotá,D.C.www.contraloriagen.gov.co

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!OFICINA

GENERAL DELAREPÚBLICA}GURÍDiCA

DoctoraADRIANA HERRERABELTRAN,ContraloraDelegadaparaelSectorSocial. Página4de6 Enprimer lugar, laContraloríaGenera! de la República,expidió la ResoluciónOrgánica N°. 5872 de 2007 a través de la cual reglamentó la metodología de los Planes de Mejoramientoque presentaban los sujetos decontrolfiscal. PosteriormenteseprofierelaResoluciónOrgánica N°.6289del8demarzode2011que estableceelSistemade Rendición ElectrónicadelaCuentae InformesSIRECI,através del cual los sujetos de control fiscal de la Contraloría General de la República, presentaban laCuentae informes. El artículo 44 de esta normativa, derogó los arts. 7o. (Lugar de la presentación) y 8o. (Forma de Presentación de los planes de mejoramiento) con lo que los Planes de

Mejoramiento quedan sometidos a la forma y método de envío establecidos en la ResoluciónOrgánica N°.6289/11,es decir através del SIRECI. Posteriormente,el Entede Control Fiscal,emite laResoluciónOrgánicaN°.6368 del22 deagostode2011,queadoptó laGuíadeAuditoríadelaCGRyenelartículo 7o, derogó en su totalidad la Resolución Orgánica N°. 5872/07, que había reglamentado la metodología de los Planes de Mejoramientoque presentan los sujetos de control de la CGR. Luegose expide la ResoluciónOrgánica6445 de 6 deenerode 2012, define el Plande Mejoramientoaquiéncompete su presentaciónel periodoen el cualdebe ser suscritoy lapresentación de avances. Corolario de lo anterior, tenemos que la Resolución Orgánica 5872 de 2007, reglamentaba la metodología en torno a la presentación y evaluación de los Planes de Mejoramientoperocon laadopciónde laGuíadeAuditoría de laContraloríaGeneralde laRepúblicamediantelaResoluciónOrgánica6368de22deagostode2011,se derogó totalmente la mencionada Resolución No. 5872, y se determinó la obligación de suscripción de los Planes de Mejoramiento y sus avances en las Resoluciones Orgánicas No. 6289 del 8 de marzode 2011y 6445 de 6 de enero de 2012, donde se definíael Plande Mejoramiento,aquién competíasupresentación,el periodoenelcual debía ser suscrito y lapresentacióndeavances. Ahora bien, las Resoluciones Orgánicas No. 6289 del 8 de marzo de 2011y 6445 de 6

de enero de 2012, fueron derogadas por la Resolución Orgánica No. 7350 de 29 de noviembrede 2013. Eneste últimoactoadministrativo, (Resolución Orgánica No.7350 de 29 de noviembre de2013) sedefineelplandemejoramientocomolainformaciónquecontieneelconjunto delasaccionescorrectivasy/opreventivasquedebeadelantar unsujetodecontrolfiscal enunperíododeterminado,paradar cumplimientoalaobligacióndesubsanary corregir Carrera9No.12C-10,Piso8 Bogotá,D.C.www.contraloriagen.gov.co

CONTRALOR!A

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GENERAL DELAREPÚBLICAí JURÍDICA

DoctoraADRIANA HERRERABELTRÁN,ContraloraDelegadaparaelSectorSocial. Página5de6 las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos identificados por la Contraloría Generalde laRepública,como resultadodel ejercicio del procesoauditor. Sobre losresponsablesdesu presentación,disponedichaResoluciónque corresponde alosjefes de entidad, losrepresentanteslegales,oquien hagasusveces en lossujetos de control y entidades territoriales, donde la Contraloría General de la República haya realizado procesos de vigilancia y control fiscal, en los que se establezca laobligación de suscribir y presentar un Plan de Mejoramiento consolidado por Entidad o recursos según el caso; deben presentarlocon base en los resultadosdel respectivo procesode vigilanciao controlfiscal y sus avances semestrales. Sobre laforma de presentación se determina que tal actuación debe surtirse a través del "Sistemade Rendición Electrónicade Cuenta e Informes"— SIRECI.

En cuanto los plazos, se determina que la rendición de lasuscripción de los planesde mejoramiento se debe realizar dentro deltérmino que se establezca en el informede la actuaciónde control, porpartede ladependenciacompetentede laContraloríaGeneral de la República, la cual validará que el sujeto de controlfiscal haya presentado el plan de mejoramientodentro deltérminoprevistoporlamisma,apartirdel recibodelinforme. Con respecto a la revisión del plan de mejoramiento, la misma Resolución Orgánica 7350 de 2013, señalaque se efectuarádentro de losprocesosde vigilanciay controly sobre los resultados, se establece que se incluirán dentro de los informes, lo que recaerásobre laevaluaciónde lasuscripciónyavancesde losplanesde mejoramiento. Por su parte, la Guía de Auditoría 2015, sobre el Plan de Mejoramiento señala en el numeral 3.3.7, que el auditado como resultado de la auditoría, elaborará un Plan de Mejoramiento el cual será reportado através del Sistema de Rendición de Cuentas e Informes (SIRECI). así como avances del mismo. Sobre dicho plan, la Contraloría General de la República no emitirá pronunciamiento, sino que dentro del siguiente proceso auditor se evaluará la efectividad de las acciones emprendidas por el ente objeto de controlfiscal, paraeliminar lascausade loshallazgosdetectados por laCGR en laauditoríaanterior En este orden jurídico, tenemos que las normas que regulan el Plan de Mejoramiento en la Contraloría General de la República, son: la Resolución Orgánica No. 7350 de 2013 y laGuíadeAuditoría adoptada mediante ResoluciónOrgánca6368 de 2011.

Ahora bien, paraefectos de nuestroanálisis es procedente recabaren ladefiniciónque trae la Resolución Orgánica No. 7350 de 2013, sobre el plan de mejoramiento, lacual indica que el mismo se suscribe por la administración para dar cumplimiento a la obligación de subsanar y corregir las causas administrativas que dieron origen a los Carrera9No.12C-10,Piso8 Bogotá,D.C.www.contraloriagen.gov.co

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GENERAL DELA REPÚBLICAsJURÍDICA

DoctoraADRIANA HERRERABELTRÁN,ContraloraDelegadaparaelSectorSocial. Página6de6 hallazgos identificados por la Contraloría General de la República, como resultado del ejercicio del procesoauditor. Loanterior debe armonizarse con lascausales establecidas en el artículo 101de la ley 42 de 1993, para adelantar el proceso administrativo sancionatorio fiscal, cuando determina como una de éstas, es no adelantar las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías. Pues no debe perderse de vista que la facultad sancionatoriafue conferida a loscontralores con el fin facilitar el ejercicio de la función fiscalizadora, constriñendo a los sujetos pasivos de control fiscal para que cumplan lasobligacionesquetienen paracon el Órgano Fiscalizador. Deacuerdo con loexpuesto,se reconsideraelconceptojurídico No.2015IE0062748 de 07-07-2015. Finalmente es procedente indicar que a efectos de determinar la viabilidad, o no, de iniciar el PAS, se debe realizar el respectivo estudio que conllevará a concluir si del

análisis del ordenamiento jurídico acerca de la situación de hecho o de derecho, se configuran lossupuestos de hechoprevistosen lasnormas.

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DirectoraOficinaJurídica Proyectó LucenithMuñozArenas/\ Revisó. JoséDíazPeñaioza,CoordVador deGestión!

Radicado: 20151E0070692

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