CGR - Concepto IE0090692 de 2015

CONTRALORIAL™».

GENERALDELAREPÚBLICA!JURÍDICA ContralonaGeneraldelaRepública::SGD25-09-201516:37

AlContestarCiteEsteNo.: 2015IE0090692Foi:3Anex:0FA.O ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA¡MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINO80011-UNIDADDEINVESTIGACIONESESPECIALESCONTRALACORRUPCION/JULIA

ISABELBAQUEROALVAREZ

80112 ASUNTO CONTROLFIACAL-INMUNIDADORGANISMOSMULTILATERALES

2015IE0090692 IIIllllllllllll!¡¡¡ llllIÜIIRIIIillllülllili Bogotá, D.C. Doctora

JULIA BAQUERO ALVAREZ

Contralora Delegada IntersectorialNo. 14 Grupo parael Conocimiento y Trámite del Procesode Responsabilidad Fiscal Unidadde Investigaciones EspecialesContra la Corrupción Contraloría Generalde la República Carrera63 No. 14-97 Piso5o Ciudad

Asunto: Control Fiscal-InmunidadOrganismos Multilaterales

1.Antecedentes. Esta.Oficina ha recibido su comunicación radicada bajo el número 2015IE0069702, en la que solicita se indique si un organismo internacional, como la Organización Mundialde laSalud-OMSpuede ser declarado responsablefiscal.

2. Alcance del conceptoy competencia de la OficinaJurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directade problemasespecíficos, nielanálisisde actuaciones particulares.

Encuantoa sualcance, nosonde obligatorio cumplimiento o ejecución1, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Porloanterior,lacompetenciade laOficinaJurídica paraabsolver consultasse limita aaquellasqueformulen lasdependencias internasde laCGR, losempleadosde las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacióny aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar2, así como las 1RepúblicadeColombia,Ley1755de2015,artículo28. 2Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.ÿ Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALORÍA

OFICINA

GENERALDELAREPÚBLICAS JURÍDICA DoctoraJuliaBaqueroÁlvarez Página2de5 formuladas por las contraloríasterritoriales "respectode lavigilancia de lagestiónfiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía conla Contraloría General y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que le sean formuladas ala Contraloría GeneraldelaRepública"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría Generalde ¡aRepúblicaenlacorrectaaplicación de lasnormasque rigenpara la vigilancia de la gestión físcar5 y "asesorarjurídicamente a las entidades que ejercen el

control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que notodos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167del Decreto Ley267 de 2000, ésta calidad solo latienen lasposiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). 3.ConsideracionesJurídicas La Ley 1150 de2007 en el artículo 20° dispone: "Artículo 20. Dela contrataciónconorganismosinternacionales. Loscontratos o convenios financiados en sutotalidado en sumas iguales o superiores alcincuentaporciento (50%) confondos de losorganismos de cooperación, asistencia o ayudasinternacionales, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades. En caso contrarío, se someterán a los procedimientosestablecidosenlaLey80de 1993.Losrecursosdecontrapartidavinculados a estasoperacionespodrántenerelmismotratamiento. Los contratos o convenios celebrados con personas extranjeras de derecho público u organismos de derecho internacional cuyo objeto sea el desarrollo de programas de promoción, prevención y atención en salud; contratos y convenios necesarios para la operación de la OIT; contratos y convenios que se ejecuten en desarrollo del sistema integrado de monitoreo de cultivos ilícitos; contratos y convenios para la operación del programamundialde alimentos; contratosy conveniosparaeldesarrollo de programas de apoyo educativo apoblacióndesplazada y vulnerable adelantadosporla Unescoyla OIM;

¡oscontratosoconveniosfinanciadosconfondosdelosorganismosmultilateralesdecrédito y entes gubernamentales extranjeros, podrán someterse a los reglamentos de tales entidades. 3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 4Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 6Art.43,numeral14de!DecretoLey267de2000. 7Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasque porsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.«Colombia«www.contraloria.gov.co

CONTRALORIAL™ GENERALDELASEPÚBLiCAIJURÍDICA

DoctoraJuliaBaqueroAlvarez Página3de5 Lasentidades estatales nopodráncelebrar contratos o conveniosparala administracióno gerencia de susrecursospropioso de aquellos que lesasignenlospresupuestospúblicos, conorganismosde cooperación, asistencia oayuda internacional. Parágrafo V. Los contratos o acuerdos celebrados conpersonas extranjeras de derecho público,podránsometerse a fas reglasde talesorganismos. Parágrafo2o. Lasentidades estatales tendránlaobligaciónde reportarla informacióna los

organismosde controlyalSecoprelativaalaejecucióndeloscontratosalosque serefiere elpresenteartículo. Parágrafo 3o. En todo Proyecto de cooperación que involucre recursos estatales se deberán cuantificar en moneda nacional, los aportes en especie de la entidad, organización o persona cooperante, asícomo los delentenacionalcolombiano. Las contraloríasejerceránelcontrolfiscalsobrelosproyectosycontratoscelebradoscon organismosmultilaterales. (Negrillanuestra). De la norma anterior, se observa que el legislador no determinó de manera imperativalaexistenciadeunrégimenespecialparaestoscontratos,porelcontrario, lo plasmóde formafacultativa alfijar que se "podrán" someter a las reglasde tales organismos; y de otra, se hace notar la importancia del parágrafo 3o, al sujetar al controlyvigilanciafiscal, todos losproyectosycontratoscelebradosconorganismos multilaterales; en ese orden, el ejercicio del control fiscal comprende todo un andamiaje normativo que se debe desarrollar conforme a los procedimientos, sistemas y principios que implante la ley; así mismo, deberán las contralorías, establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniariasqueseandelcaso, recaudarsu montoy ejercer lajurisdicción coactiva sobre los alcancesdeducidos de lamisma, en loseventosque el operador jurídico así lodetermine. No obstante lo anterior, atendiendo el objeto de consulta formulado por la peticionaria, se estima conveniente precisar el concepto de inmunidad y sus

tipologías afin de determinar si unorganismo internacionalpuedeo noser sujeto de controlfiscal por partede laContraloríaGeneral de la República. Ental sentido, es preciso señalar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Myriam Guerrero de Escobar, radicación número;25000-23-26-000-2006-02062-01(34460), puntualizó losiguiente: Por inmunidad de manera general, debe entenderse el conjunto de privilegios, , prerrogativasyexencionesdelcualgozanalgunosórganosdederechointernacional, bienseapersonaleso enconjunto,porconsiguiente, lasinmunidadesdelosórganos nacionales se denominan inmunidades o privilegios diplomáticos y, porsu parte, la inmunidadde la cualgozan los agentes, funcionarios internacionales o losórganos internacionales propiamente dichos, se ha denominado inmunidad internacional o Carrera9oNo.12C10 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co

CONTRALOR!AJ

<« GENERAL DELAREPÚBLICA5 JURÍDICA DoctoraJuliaBaqueroÁlvarez Página4de5 derecho de inmunidad internacional, el cual está regentado por el derecho internacionalorganizacional. Conbaseen losanterioreslineamientospuede decirse que existen distintos tipos de inmunidad:inmunidaddiplomática (queincluyea losEstados), inmunidadconsulare inmunidad internacional, no obstante, los principios, estructura y funcionamiento siguenloslineamientosdélainmunidaddiplomática,pueseslaquemayordesarrollo

prácticohatenido enlahistoria. Uno de los principios, quizá el más importante de las inmunidades, es el de la inmunidadde jurisdicción , que consiste en la sustracción del órgano o delsujeto de la relación internacional de lajurisdicción del Estado donde se encuentra ubicado físicamente o donde ejerce funciones. Algunos tratadistas afirman que se trata un principio de carácter procesad que particularmente se bifurca en dos nociones: la inmunidad de juzgamiento (o dejurisdicción propiamente dicha) y la inmunidad de ejecuciónque, como sunombreloindica, impideejecutarla decisiónen caso de que se hubierejuzgado lacontroversia. Comoconsecuenciadelainaplicabilidaddelateoría delainmunidadabsoluta, surgió . la teoría de la inmunidad relativa de manera que para delimitar el ámbito de inmunidad se optó por diferenciar la condición con la cual actúa el órgano de las relaciones internacionales, distinguiendo entre los actos que realiza revestidos deimperiumo funcionalmente es decir, losque realizaen función delpoderpúblico- , jure imperiio ceñido alafunciónparalacualfue creado (enelcaso delainmunidad internacional),9delosactosde gestiónjure gestionis quesonlosdesarrolladospor elórgano confines quenoseacompasanconeldesarrollo desufunciónpropiaenel ámbito internacional. sino queson desarrollados enelmismoplano que losactos de losparticulares.demaneraQuelaprerrogativanosurte efectosenesteúltimoevento,

puesdebe recordarseque lasinmunidadesno debenserde ordenabsoluto. Sin embargo, la aplicación de uno uotro criterio ofrece cierto grado de dificultad, no sólo porque puede existir actos de gestión que verdaderamente reviertan en actos funcionales, sino porque deja en manos delpoderjurisdiccional delEstadoreceptor la calificación de la actuación para determinar el carácter de la misma, pudiendo desconocer desacertadamente laprerrogativa ante la inexistencia de excepcionesrationemateriae-, que ofrezcanseguridadairespecto10, demaneraque sólo cuando sea evidente la ausencia de relación del acto con la función, podrá restringirse la aplicación delaprerrogativadeinmunidadde jurisdicción", (sesubraya) Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-137 de 1996, consideró en relación con el tema de la inmunidad, lo siguiente: "El Estado colombiano no puede 8EnestesentidoverGonzálezCamposJulioD.SánchezRodríguezLuisI.yDeSantaMaríaPazAndrés.CursodeDerechoInternacionalPúblico. SextaEdición. EditorialCivitaspáginas424yss.DichaposiciónhasidoadoptadaporlaCorteConstitucional. 9Setratasindudaalgunadeuncriterioobjetivoofinalistaquepuedeofrecerdificultades. 10Ob.Cit.P.deP.6. Carrera9oNo.12C-10 PBX:6477000Bogotá,D.C.(cid:127) Colombiawww.contraloria.gov.co CONTRALORIA! uuiNi iOFICINA GENEftALDELAREPÚBLICAIJURÍDICA

DoctoraJuüaBaqueroAlvarez Página5de5 aceptarla inmunidadjudicial absoluta y, portanto, deberá señalar que en elevento de que surjaunadisputajurídica entreunhabitantedelterritorioyelCentro,cuandoesteactúecomo unparticularo sometidoa lasnormasde derecho internoo supranacional, podráapelarse a ¡osmecanismosjudiciales consagradosporelordenamientonacionale internacionalafinde queelconflicto seresuelvasegúnlasnormasvigentes enelterritorio nacional". De acuerdo con lo anterior, esta Oficina Asesora Jurídica concluye que si bien los organismos internacionales gozan de inmunidadfrente a lajurisdicción que ejercen las autoridades nacionales, esta indemnidad ni es total ni es absoluta, pues ningún Estado otorga plena inmunidad a todo representante de un organismo de derecho internacional, respectode cualquier actividad que adelante en suterritorio. Entodo caso habráque revisar siempre el respectivotratado internacional. Ental sentido, la responsabilidadfiscal puede predicarse, en principio, respecto de todos los sujetos que administren recursos públicos, sean servidores públicos o particulares o nacionalesde otros Estados, siempre que con su intervención dolosa ogravementeculposagenerendañoalpatrimoniopúblico. Conformecon loanterior, cobra vital importancia el análisis que efectúe el operador jurídico al analizar cada caso concreto a fin de determinar si para el caso objeto de examen, el organismo internacional cuenta o no con inmunidad de jurisdicción. Lo anterior sin perder de vista, que tal como se señaló en forma precedente, la inmunidad guarda estrecha relaciónconlafinalidadintrínsecadelorganismointernacionaly queantelaausencia

de relacióndelacto con lafunción, se puederestringir laaplicaciónde laprerrogativa de inmunidaddejurisdicción. Por tal motivo, corresponderá a cada dependencia competente al interior de la Contraloría, analizar enforma rigurosalos tratados internacionales paradeterminar si opera inmunidad para el organismo multilateral presuntamente comprometido en determinados hechos o si no hay lugar a dicha indemnidad, y en consecuenciadar pasoal posterior iniciode un procesode responsabilidadfiscal. En losanteriorestérminos, se absuelve su consulta. Cordialmente, yoooAmAA JUULLIIAANNAAMMAARRTTÍÍNNEEZZBBEERI MEO DirectoraOficinaJurídica Proyectó:<>ábhanaAsslenArévalo Revisó: 'JoséDiazPeñaioza\p\ ÿ

Radicado: 2015IE0069702

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