CGR - Concepto IE0096517 de 2014

OS (cid:9) Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 1 de 22 80112 Bogotá, D.C. Contratad. General de la Republte. SOD 01-07-2014 17:00 Al =enastar Cite Eate No.: 20141E0096517 Fe1:111 Anex:0 FA:D

ORIGEN 00112-0FICINAJURIDICA / LINA MARIA TAMAYO BERRIO

DESTINO 03111-CONTRALORIA DELEGADA PARA EL SECTOR AGROPECUARIO / LUIS ALBERTO

HIGUERA MALAVER

ASUNTO CONCEPTO BALDIOS

OBS 20141E0096517(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111111 Doctor

LUIS ALBERTO HIGUERA MALAVER

Contralor Delegado Sector Agropecuario Bogotá D.C.

ASUNTO: CONCEPTO DAÑO FISCAL BALDIOS

Respetado Doctor Higuera Malaver:

1. ANTECEDENTES Conoce esta Oficina del oficio 20141E0019086 del 4 de febrero de 2014, el cual comporta una consulta, razón por la cual se atenderá en los términos del artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El Contralor Delegado del Sector Agropecuario solicita de esta Oficina el análisis del documento denominado "Marco Institucional para la administración de baldíos en Colombia" que acompaña con el concepto del doctor Eduardo Cifuentes Muñoz de 31 de octubre de 2013, con el fin de que la Oficina Jurídica se pronuncie, en orden a establecer si la presunta acumulación de baldíos en la altillanura colombiana referido en el documento objeto de estudio constituye un hallazgo fiscal que amerite

iniciar un proceso de responsabilidad fiscal. Estudiado por este Despacho el concepto "Opinión jurídica sobre documento de política de control fiscal frente a la adquisición y concentración por parte de particulares de baldíos adjudicados en desarrollo de la reforma agraria" del Doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, de fecha 31 de octubre de 2013, el cual, unza ve‘ .4 Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 2 de 22 analizado, esta Oficina comparte en su integridad y lo acoge como línea jurídica en esta materia.

2. NORMATIVIDAD APLICABLE Constitución Política, artículos 29, 60 a 66, 209, 267, 268 y 334

CPACA Artículos 29 y 209 Ley 160 de 1994 Ley 610 de 2000 Ley 1474 de 2011 artículo 125 Decreto 1465 de 2013

Sentencia C-340 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil Sentencia C-840 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Resolución Orgánica 6680 de 2012

Resolución Orgánica 7130 de 2012

3. ALCANCE DEL CONCEPTO Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se

limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que I Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 2 3 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 (cid:9) Doctor Luis Alberto Higuera Ma layer Página 3 de 22 rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución7, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se

limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar., así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar9y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"10. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"1 1 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"12. Finalmente se aclara que, no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Art.43, Numeral. 1613 del D.L.267/00, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 7 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000.

9 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 79 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 11 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 12 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 13 Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 4 de 22

4. DESARROLLO DEL TEMA 4.1. ANÁLISIS GENERAL 4.1.1. La solicitud de concepto del Contralor Delegado del Sector Agropecuario se refiere a la diferencia o polémica conceptual surgida en el seno de la Contraloría Delegada entre el Grupo Auditor y el Grupo de Responsabilidad Fiscal respecto de la existencia o no de detrimento patrimonial como resultado de la actuación especial relacionada con la denominada "presunta acumulación irregular de baldíos" como la califica la solicitud.

Para dirimir la controversia, solicita pronunciamiento de esta Oficina "que permita unificar la posición jurídica frente a este tema." Bajo el entendido que la calificación de "hallazgo fiscal" corresponde exclusivamente determinarla a la dependencia o equipo de trabajo que adelanta la auditoría en cada caso concreto, para este evento llevada a cabo según la modalidad de "actuación especial de fiscalización," esta Oficina se limita a precisar

los mecanismos legales para adelantar el procedimiento, destacando que las mesas de trabajo que el equipo auditor debe conformar en cada caso para planificar la auditoría así como para evaluar la misma y validar los posibles hallazgos, es el escenario adecuado para dirimir las controversias conceptuales respecto de la calificación o no de "hallazgo fiscal," elemento generador del correspondiente proceso de responsabilidad fiscal.14

Guía de Auditoría de la CGR: "E q uipo auditor. Sus principales actividades, entre otras, son las siguientes: 14 • Comprender la asignación del trabajo AT, entender los objetivos específicos y la matriz de riesgo. • Conocer el ente objeto de control fiscal o asunto a auditar. • Elaborar cronograma de las fases de planeación, ejecución e informe. • Realizar pruebas de recorrido para identificar los controles existentes en cada proceso significativo o línea de auditoría. • Definir el riesgo combinado y la estrategia de auditoría • Elaborar el plan de trabajo y sustentarlo. • Elaborar programas de auditoría • Determinar la muestra de auditoría. • Evaluar diseño y efectividad de controles • Ejecutar procedimientos de auditoría • Actualizar matriz de riesgos en el SICA y justificar cambios • Estructurar observaciones y hallazgos con la respectiva evidencia que soporta el no cumplimiento del "deber ser" criterio de auditoría. • Presentar y validar los hallazgos en mesa de trabajo. • Analizar respuestas del auditado y dejar evidencia en papeles de trabajo de su estudio y conclusiones. Diligenciar la matriz de gestión y resultados

(cid:9) Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 5 de 22 4.1.2. La Resolución Orgánica 6680 de 2012 "Por la cual se adoptan

herramientas y actuaciones especiales de control fiscal con miras a maximizar su eficiencia, oportunidad y efectividad, así como la evaluación de la información estratégica resultante del ejercicio de la vigilancia fiscal," define la actuación especial de fiscalización y el procedimiento que debe seguirse para desarrollarla. .5 Este procedimiento debe adelantarse de conformidad con lo establecido por el artículo 2 de la Resolución Orgánica 7130 de 2013, que modificó el artículo 27 del acto administrativo general referido.i6 4.2. HALLAZGO FISCAL • Conceptuar sobre la Gestión y resultados del auditado. • Elaborar el memorando de preparación de resultados de auditoría MPRA • Elaborar y sustentar el proyecto de reporte y realizar los ajustes requeridos. • Elaborar los IMAS • Participar en las mesas de trabajo • Realizar los registros en el SIGA Cuando se hace referencia al equipo auditor, se incluye en éste al Responsable de Auditoría y/o al Líder de Auditoría, quienes lideran y orientan el desarrollo del proceso auditor." (resaltado fuera de texto) 15 Resolución Orgánica 6680 de 2012. ARTICULO 25. ACTUACIÓN ESPECIAL DE FISCALIZACIÓN. Artículo modificado por el artículo 1 del Resolución 7130 de 2013. "La actuación especial de fiscalización es una acción de control fiscal breve y sumaria, en la que el funcionario o los funcionarios designados abordan una investigación sobre hechos relativos a entidades sujetos de control o los recursos públicos respecto de los cuales tenga competencia la Contraloría General de la República y que lleguen a su conocimiento por cualquier medio de información o denuncia ciudadana, la cual podrá adquirir connotación

fiscal por su afectación al interés general, la moralidad administrativa y el patrimonio público." 16 Resolución Orgánica 6680 de 2012. ARTICULO 27. PROCEDIMIENTO INTERNO APLICABLE. Artículo modificado por el artículo 2 del Resolución 7130 de 2013. "Decidida la procedencia de tramitar una actuación especial de fiscalización, el Directivo responsable expedirá un memorando de habilitación dirigido al funcionario o los funcionarios encargados de adelantar la actuación que tendrá adjunto el insumo informativo, si lo hubiere. Inmediatamente, presentarán el programa de fiscalización a que hubiere lugar indicando los aspectos de la gestión fiscal a examinar, los recursos necesarios para su desarrollo y un cronograma de ejecución que podrá ser ajustado si se requiere, contemplando la oportunidad para que la Entidad se pronuncie sobre los hechos. Concluidas'las labores de campo o de recolección de información, se rendirá el informe de resultados, el cual como mínimo tendrá los siguientes componentes: i) Objeto de la actuación especial ii) Hechos relevantes encontrados; iii) Concepto sobre el análisis efectuado; iv) Conclusiones y resultados. Durante la fase investigativa, el o los funcionario (s) encargado (s) de la actuación podrá (n) solicitar la información que estime necesaria para el esclarecimiento de los hechos, para lo cual tendrá (n) las facultades previstas en los capítulos I y II del Título I, de la Resolución Orgánica número 6680 de 2012." 4 Doctor Luis Alberto Higüera Malaver Página 6 de 22 4.2.1. Al tenor del Artículo de la Ley 610 de 2000, "Se entiende por daño patrimonial

al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna, que en términos generales no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías." 4.2.2. Cuando se prueba la lesión del patrimonio público, en cualquiera de sus posibles modalidades, la CGR adelanta el proceso fiscal, que como lo ha definido la Sentencia C-840/01, tiene como finalidad declarar la responsabilidad fiscal, la cual "es eminentemente administrativa, dado que recae sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa; es patrimonial y no sancionatoria, por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y finalmente, en su trámite, deben acatarse las garantías del debido proceso según voces del artículo 29 Superior." Las disposiciones legales sobre la materia exigen de la entidad investigadora tener claridad sobre el detrimento patrimonial de bienes o recursos del Estado. Esta lesión patrimonial, por sus características e implicaciones debe estar probada en cada caso concreto. 4.2.3. El auto de apertura es específico para cada proceso en particular; en él deben

relacionarse a los presuntos responsables e identificarse a la entidad afectada, entre otros asuntos. Por ello, no puede ser un acto de carácter general que cubra a presuntos responsables indeterminados o que no precise la naturaleza del bien o recurso objeto del detrimento y la cuantía estimada. De otra manera no podría ser vinculante para las partes. Cuando no se ha comprobado la lesión al patrimonio púbricoi7, o no se ha determinado la entidad afectada o los posibles responsables, la CGR puede adelantar una indagación preliminar por el término de seis meses concluyendo con el archivo de las diligencias o con el acto administrativo de la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Esta indagación, no es parte del proceso sino el antecedente investigativo cuando la entidad de control no tiene claro el menoscabo patrimonial o los demás elementos que individualicen la responsabilidad. 17 Sentencia C-340/07, M.P. Rodrigo Escobar Gil: "De acuerdo con la norma que se estudia, para que exista responsabilidad fiscal debe haber una "lesión del patrimonio público", sin la cual no existe daño patrimonial al Estado. El legislador utiliza el concepto jurídico de "lesión" para precisar el concepto general de "daño" lo cual implica que debe tratarse de un daño antijurídico." (negrilla fuera de texto). (cid:9) Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 7 de 22 4.2.4. Es natural que se encuentre probado, para la expedición del acto de apertura, que el Estado es el titular de los derechos patrimoniales menoscabados,. y que los presuntos responsables ejercen actividades de gestión fiscal, bien como servidores

públicos o como personas de derecho privado (que manejen o administren recursos o fondos públicos) y que la conducta tiene nexo o causa directa en dicha gestión fiscal.

La sentencia citada aclara: "de allí que, según se vio en párrafos anteriores, el ente fiscal deberá precisar rigurosamente el grado de competencia o capacidad que asiste al servidor público o al particular en torno a una específica expresión de la gestión fiscal, descartándose de plano cualquier relación tácita, implícita o analógica que por su misma fuerza rompa con el principio de la tipicidad de la infracción. (...)" (negrilla fuera de texto).

Bien lo expresó la sentencia C-840/01, cuando al analizar el artículo 1° demandado sobre la necesidad imperiosa de relacionar el daño con la gestión fiscal, como lo exige la norma, estableció que "el sentido unitario de la expresión o con ocasión de ésta solo se justifica en la medida en que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal." 4.2.5. Si la conducta que se predica del sujeto investigado guarda relación con la gestión fiscal encomendada habrá finalmente de establecerse si el sujeto es administrativamente responsable de la conducta a título de dolo o culpa. Como lo establece la Sentencia C-340/07 "De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 267 y 268, numeral 5° de la Constitución Política, corresponde a la Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales, municipales y distritales establecer la responsabilidad que se derive de la gestión

fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. Ha dicho esta Corporación que el fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado no es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual debe ser objeto de protección integral con el propósito de lograr y asegurar la realización efectiva de los fines y propósitos del 18 Cuando no se tiene claridad sobre la propiedad del bien inmueble relacionado con el régimen de baldíos, al tenor del Decreto 1465 de 2013, se debe adelantar acción de clarificación de propiedad, prevista en el artículo 39. ""Objeto. El objeto de este procedimiento es clarificar la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para identificar si han salido o no del dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada." Según prescripción del Parágrafo 2 de dicho artículo, "Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales legítimos conforme a la ley civil." Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 8 de 22 Estado Social de Derecho, en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y 209 de la Constitución Política" 4.2.6. Es viable en Colombia, que ante un mismo hecho, se puedan determinar responsabilidades fiscales, disciplinarias y penales, por medio de diferentes procesos seguidos por distintos organismos de control. Para dilucidar la competencia de la CGR y de las contralorías territoriales habrá que atenderse a la

misión constitucional encomendada de garantizar el patrimonio económico estatal. La sentencia C-340/07 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) agrega: "Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-661 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), al referirse a la distinta naturaleza del daño en la responsabilidad disciplinaria y en la fiscal puntualizó que mientras que el daño en la responsabilidad disciplinaria es extrapatrimonial y no susceptible de valoración económica, el daño en la responsabilidad fiscal, es patrimonial. En consecuencia, señaló la Corte, "... el proceso disciplinario tiene un carácter sancionatorio, pues busca garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el comportamiento de los servidores públicos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública," (sentencia C244/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz), al paso que "...el proceso fiscal tiene una finalidad resarcitoria, toda vez que el órgano fiscal vigila la administración y el manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede iniciar procesos fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento patrimonial que una conducta o una omisión del servidor público o de un particular haya ocasionado al Estado." 4.3. ALCANCES DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL 4.3.1. La acción de responsabilidad fiscal está enmarcada dentro de los principios constitucionales establecidos en los artículos 29 y 209 y los consagrados en la Ley

610 de 2000 y en la Ley 14347 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.. En consecuencia, para mantener la validez del 3.9 C.P. ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. OS (cid:9) Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 9 de 22 proceso y los efectos que de él se derivan en cada caso, es necesario respetar el debido proceso y otorgar la plenitud de garantías previstas en las leyes. Aún, estando plenamente establecido en las normas que la acción de responsabilidad fiscal es resarcitoria y no sancionatoria, es indispensable que se compruebe que la conducta del sujeto fue dolosa o culposa30 Sin esa precisión no es posible jurídicamente determinar responsabilidad fiscal.

Además, siendo el fallo de responsabilidad fiscal de carácter subjetivo, es formal y materialmente necesario establecer y calificar la conducta según haya obrado el sujeto con dolo o culpa21. C.P. ARTÍCULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. 20 Ley 610 de 2000. Artículo 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores. 21 SENTENCIA C-619/02 Magistrados ponentes: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y RODRIGO ESCOBAR GIL. 8 de agosto de 2002. "5.4. En la Sentencia SU-620 de 1996, La Corte Constitucional hizo referencia a las principales características que identifican el proceso de re1ponsabilidad fiscal, en los siguientes términos: "a) Es un proceso de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades administrativas, como son: la

Contraloría General de la República y las contralorías, departamentales y municipales. b) La responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal. Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Adicionalmente, la declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos políticos etc.). c) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (parágrafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento

de ellos a través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/948". d) A lo anterior se agregó en dicho fallo que la responsabilidad fiscal "es de carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa". (cid:9) Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 10 de 22 En últimas, es la conducta dolosa o culposa la que genera el daño antijurídico o lesión al patrimonio del Estado y la fuente de las obligaciones que para el sujeto se establece con el fallo que lo obliga a la reparación o resarcimiento. 4.3.2. La aplicación de los principios referidos a la acción de responsabilidad fiscal tiene consecuencias prácticas que deben ser examinadas para cada caso en particular por el Operador Jurídico Fiscal competente; la plenitud de las formas propias del proceso; leyes preexistentes y favorabilidad de la norma. En general, el principio de legalidad. 4.3.3 Para precisar algunos términos, habrá de tenerse en cuenta las definiciones legales. El Código Fiscal23, artículo 44, establecía que "Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el Artículo 56." Esta última parte, que implicaba una condición resolutoria del acto de adjudicación fue derogada por la Ley 85 de 1920. En consecuencia, la definición quedó circunscrita a "los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional

que carecen de otro dueño." Este tipo de predios puede ser adjudicado a particulares o entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene sustento en los artículos 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución Política. Al respecto, el Doctor Eduardo Cifuentes en su concepto, página 6 indica: "La Constitución, de manera especial en los artículos 65 a 66, profundiza los derechos sociales, económicos y culturales de la población rural y da vida a una verdadera "Constitución Campesina". Allí se consagra el derecho de los campesinos o trabajadores agrarios de acceder progresivamente a la propiedad de la tierra, lo que comporta a voces del artículo 65 la satisfacción de intereses ligados a la permanencia y progreso en materia de ingresos y calidad de vida de tales propietarios, tales como el acceso a servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial. El texto constitucional opta en su artículo 65 por el valor superior de la seguridad alimentaria y señala que para el efecto se dará prioridad al desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, a la construcción de obras de infraestructura física, a la adecuación de tierras, lo mismo que a la promoción de la 22 CPACA 23 Ley 110 de 1912. r~^.V.~- (cid:9) Doctor Luis Alberto Higuera Malaver Página 11 de 22 investigación y transferencia tecnológica para la producción de alimentos y materias

primas de origen agropecuario que incrementen la productividad de la tierra". En particular, el artículo 65 de la Carta Fundamental, otorga especial protección del Estado a la producción de alimentos, dando prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. En Colombia, en los últimos diez años se han constituido, por iniciativa del Estado, más de veinte cadenas productivas del sector agropecuario. Involucra actividades que comprenden desde la adquisición de insumos hasta la pos cosecha. En tal virtud, agrupa bajo un mismo propósito actores sociales involucrados en los diferentes eslabones de una cadena productiva, tales como sistemas productivos agropecuarios y agroforestales, proveedores de servicios e insumos, industrias de procesamiento y transformación, distribución y comercialización, además de consumidores finales del producto y subproductos de la cadena. Al tenor del artículo 38 de