CGR - Concepto IE0103117 de 2015

ContraloriaGeneraldelaRepública: :SGD03-11-201510:05

AlContestarCiteEsteNo.: 2015IEQ1Q3117Fol;6Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO

CONTRALORIAJ <™ DESTINO 80051-DESPACHOGERENTEDEPARTAMENTALANTIOQUIA/DANIELCAMILOGOMEZ

GENERALDELAREPÚBLICAIJURÍDICA ARISTIZABAL

ASUNTO RESPONSABILIDADFISCAL.ACUMULACIÓNDEPROCESOS.

OBS 801122015IE0103117 Bogotá, D.C., Doctor

DANIELCAMILO GÓMEZARISTIZÁBAL

Contralor Provincial Gerencia DepartamentalColegiadadeAntioquia ContraloríaGeneralde la República Carrera46 No.52-36 P.8 Medellín - Antioquia

Asunto: Responsabilidad Fiscal.Acumulación de procesos.

Respetadodoctor GómezAristizábal: LaOficinaJurídicade laContraloría General de la República recibió su escrito defecha 8 de septiembre 2015 con SIGEDOG 2015IE0084279, remitido a esta dependencia por el Contralor Delegado para Investigaciones,Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de laCGR, medianteel cual requiere: "(...) una directriz u orientación sobre el curso a seguir con el antecedente de la referencia, pues esta Gerencia Colegiada hapropendidoporguardar un equilibrio entre losprincipiosque rigenlagestión fiscaly lacapacidadoperativa instalada, perose hace necesario un pronunciamiento del Nivel Central sobre cualquiera de las opciones

planteadas." Lo anterior con ocasión a la existencia de un proceso de responsabilidad fiscal por presuntodetrimento patrimonial en 65 municipiosdel DepartamentodeAntioquia, con el programa Familias en Acción donde se evidenció el desembolso de subsidios para beneficiarios menoresde edadfallecidos. Transcribe unaanálisis en el que manifiesta: "Que el 18de diciembre de 2008, se firmó el contrato de Empréstito No. 7619/CO entre la República de Colombia y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento por US$636.5 millones para ayudar la expansión del Programa de Familias en Acción, que busca promover la formación de capitalhumano con fecha de cierre 31de diciembre de 2010, luegoprorrogado hastael 31dediciembre de 2011. Queen virtudde dicho contrato, laAgencia PresidencialparaACCIÓN SOCIAL-FIP Yla Cooperación Internacional, suscribió con los diferentes municipios, entre ellos 65 de Antioquia que arriba se detallaron, un convenio interadministrativo de participación y cooperación para la atención a la población beneficiaría del programa familias en Carrera9No.12C-10Piso8 cgr@contraloria.qov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia ((Si CONTRALORÍAI MGENERAL DELAREPÚBLICA1o JU, R, Í™ DIC A DoctorDanielCamiloGómezAristizabai, ContralorProvincial-Gerencia ColegiadaAntiq. Página2de 6 acción, cuyo objeto fue aunar esfuerzos entre ACCIÓN SOCIAL - FIP y cada

MUNICIPIO(...) Teniendo en cuenta que estamos al frente de 65 convenios diferentes, es necesario aclararque cada unode ellos debe sertenido como ununiversojurídico diferente de los demás, autónomoygeneradorde obligaciones, específicamente enlo que tiene que ver con el ente territorial, completamente independientes de los demás entes territoriales beneficiados, que no danpaso a ningún tipo de conexidad, esto implica que haytantos hechosgeneradoresde daño, como tantos conveniossuscritos. No se niegaque cada contratoporsímismo genera una serie de obligaciones similares para cada ente territorial, no obstante, las omisiones o acciones erradas solo son exigióles a los servidores públicos en quienes se descargó cada deber y no pueden hacerse extensibles, per se, a otro servidor público con idénticas funciones de otro municipio. (...)" Atendiendo a lo anterior, considera que la cantidad de presuntos responsables, y el número de convenios, imposibilita la capacidad operativa de la Gerencia y es en virtud a ello que requiere una directriz u orientación a seguir sobre lo dispendioso del proceso y las menoressumas paraalgunos casos en eleventode disgregarlos por convenio. 1.ALCANCE DELCONCEPTO Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directade problemasespecíficos, nielanálisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados parafacilitar la interpretación y aplicación de las normasjurídicas vigentes, en materia de controlfiscal.

Por lo anterior, lacompetencia de la OficinaJurídica paraabsolver consultas se limitaa aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacióny aplicación de lasdisposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría GeneraP'2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de lagestión fiscal 1Art. 25Ley1755de2015 2Art. 43,numeral4odelDecretoLey267de2000 Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.aov.co(cid:127) www.contraloria.aov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia CONTRALORÍA|<™ GENERALDELAREPÚBLICAIJURÍDICA DoctorDanielCamiloGómezAristizabal, ContralorProvincial-Gerencia ColegiadaAntiq. Página3de 6 y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contralor!a Generar3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de ordenjurídico que le seanformuladas ala Contraloría GeneraldelaRepública"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría Generalde la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorarjurídicamente a las entidades que ejercen elcontrolfiscalen elnivelterritorialy a lossujetospasivos de vigilancia cuando éstoslosoliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267/00, esta calidad sólo latienen las posicionesjurídicas que hayan sido previamente coordinadasy con la(s) dependencia(s) implicada(s).

2. ANÁLISIS JURÍDICO 2.1 Procesode responsabilidadfiscal-Acumulación de procesos.

La acumulación de procesos en materia de responsabilidad fiscal, se encuentra contemplada en la Ley 610 de 2000, que en su artículo 15 señala lo siguiente: "Habrá lugara la acumulación de procesos apartirde lanotificación delauto de imputaciónde responsabilidad fiscal y siempre que no se haya proferido fallo de primera o única instancia, de oficio o a solicituddelsujeto procesal, cuando contra una mismapersona se estuvieren adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros implicadosy siempre que se trate de la misma entidadafectada, o cuando se trate de dos o más procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado conjuntamente. Contra la decisión de negar la acumulación procede el recurso de reposición." Y sobre unidad procesal y conexidad la Ley 610 de 2000 consagra que: "Por cada hecho generador de responsabilidadfiscal se adelantará una sola actuación procesal, 3Art. 43,numeral5°delDecretoLey267de2000 4Art. 43,numeral12delDecretoLey267de2000 5Art. 43,numeral11delDecretoLey267de2000 6Art. 43,numeral14delDecretoLey267de2000

1Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopciónde unadoctrinaeinterpretaciónjurídica quecomprometalaposicióninstitucionaldela ContraloríaGeneral de la República en todas aquellasmaterias queporsuimportancia ameritendichopronunciamiento oporimplicar unanuevaposturadenaturalezajurídica decualquierorden. Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.aov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia CONTRALOR!Al™ GENERAL DELAREPÚBLICAíJURÍDICA DoctorDanielCamiloGómezAristizabal, ContralorProvincial-Gerencia ColegiadaAntiq. Página4 de 6 cualquiera que sea elnúmero de implicados;sise estuviere adelantando una actuación por el mismo asunto, se dispondrán mediante auto de trámite la agregación de las diligencias a aquellas que se encuentren más adelantadas. Los hechos conexos se investigarány decidirán conjuntamente." De lo anterior se tiene que la norma se refiere a dos situaciones específicas para proceder a la acumulación de procesos de responsabilidad fiscal a saber: i) cuanto contra una misma persona se estuvieren adelantando dos o más procesos, aun cuando existan más implicados y siempre que se trate de la misma entidad afectada y ii) cuando se trate de dos o más procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado conjuntamente. La Oficina Jurídica ya se ha pronunciado respecto a la acumulación de procesos

considerando que ésta, "pretende que no se produzcan fallos contradictorios, frente a aquellos con identidadde causa o conexos."8, y cita en el mismo Sentencia de la Corte Constitucional T-1017/99 en la cual se expuso lo siguiente: "Una interpretación de las normas procesales que facilite la acumulación promueve el principio de economía procesalsegún elcualtodos los agentes involucrados en elproceso de administración de justicia, deben intentar obtener el mejor resultado, tanto para las partes como en términos globales, conelmenorcosto en tiempoy recursos. Ciertamente, siunnúmero plural de procesos puede ser resuelto por un mismo funcionario judicial, a partir de la solución de un idéntico problemajurídico, nadajustifica el hecho de que los procesos no puedan acumularse. Adicionalmente, la acumulación de pretensiones de distintos demandados tiende a asegurar la coherencia entre los distintos fallos y a evitar la existencia de sentencias contradictorias. Este comportamiento promueve, sin duda, la igualdadylaseguridadjurídica." Expone además la Oficina Jurídica de la CGR en el concepto en comento, que "El artículo 14 de la Ley 610 de 2000, establece que por cada hecho generador de responsabilidadfiscalse adelantará una sola actuaciónprocesal, cualquiera que sea el número de implicados;sise estuviere adelantando más de una actuaciónporelmismo asunto, se dispondrá mediante auto de trámite la agregación de las diligencias a aquellas que se encuentren más adelantadas, los hechos conexos se investigarán y

decidirán conjuntamente. Ahora bien, de haber varios procesos y si hay identidad en los hechos, es decir si existe el factor de conexidad, lo propio es que las mismas se acumulen con aquella que estuviere más adelantada. Es decir los hechos conexos se investigarány fallarán en una sola actuación"9 8ConceptoIE0114090OficinaJurídicaCGR PROCESODERESPONSABILIDADFISCAL/Trámiteordinarioy verbal.Acumulación.Viabilidad.Momentoprocesal. 9Ibidem8 Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraioria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia CONTRALORÍAI OFfCtMA GENERALDELAREPÚBLICAIJURÍDICA DoctorDanielCamiloGómezAristizabal, ContralorProvincial-Gerencia ColegiadaAntiq. Página5de 6 Sobreponiendo lo expuesto a la situación consultada, tenemos que si los hechos generadores del daño corresponden al mismo asunto, es decir, según su escrito que el daño se hubiere producido con ocasión al "desembolso de subsidiospara beneficiarios menores de edad fallecidos", a pesar de tratarse de tantos procesos, se estaría en presencia del mismo asunto, no obstante esto no es posible verificarlo de lo expuesto en el escrito de consulta,todavez que éste loque planteaes, ungran convenio del cual devienen varios que ejecutan el mismofin pero en diferente espacio territorial, en otras palabras, no se puede precisar de lo consultado, que todos los convenios hayan tenido durante su ejecución el mismo hecho generador ya mencionado, pues de ser así,

existiría una razón por lacual laacumulación de procesosdebe cumplir sufin, cual esel de noencontrar fallos contradictorios sobre el mismotema. El análisis jurídico que se plantea sobre el asunto en el escrito del peticionario, considera que cada convenio "debe ser tenido como un universojurídico diferente de losdemás, autónomoygeneradorde obligaciones, específicamente en loque tiene que ver con elente territorial, completamente independiente de losdemás entes territoriales beneficiados, que no dan paso a ningún tipo de conexidad, esto indica que hay tantos hechos generadores de daño como tanto (sic) convenios suscritos.", esto induce a pensar que los eventos que se presentan en cada convenio si bien se relacionan con el Programa FamiliasenAcción, notienen identidad en su causa. Ahora bien, señala igualmente el escrito que las cuantías de los presuntos daños patrimoniales en cada municipio son "montos de dinero que pondrían considerarse como exiguos, por lo que, el inicio de un PRF por los mismos desbalancearía la ecuación desde una perspectiva delcosto -beneficio para la entidady las arcas de la Nación", tal situación que no es aplicable frente al concepto de daño patrimonial, pues, el concepto costo-beneficio se encuentra enmarcado por el principio de eficiencia que rige la gestión públicay el control fiscal según el cual "sirvepara determinarsienigualdad de condicionesde calidad, losbienesyserviciosse obtienenalmenorcosto. Sus conclusiones permiten establecer si los costos en que Incurren las entidades públicas encargadas de la producción de bienes y la prestación de servicios son los más adecuados para lograr sus

objetivos y resultados."10, es decir, que se debe lograr el máximo rendimiento con los menores costos, significando con ello una adecuada gestión de los bienes y recursos públicos. Plantea finalmente en su escrito que existe una posición en la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva "donde las actuaciones PRF con presuntos detrimentos menores a ÚN MILLON DE PESOS ($1.000.000) estaba siendo objeto de archivo.", al efecto es preciso señalar que la Ley 610 de 2000 10NuevoControlFiscalenColombiaNormasConstitucionalesyLegales-Febrerode1994ContraloríaGeneralde laRepública,Pág.17 Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraloria.aov.co(cid:127) www.contraloria.aov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia

C0NTRAL0RIA1

OFICINA GENERALOELAREPÚBLICAIJURÍDICA DoctorDanielCamilo GómezAristizabal, ContralorProvincial-Gerencia ColegiadaAntiq. Página6de 6 señala que "Habrá lugar a proferirauto de archivo cuando se pruebe que elhecho no existió, que no es constitutivo de detrimento patrimonial o no comporta el ejercicio de gestión fiscal, se acredite el resarcimiento pleno del perjuicio o la operancia de una causalexcluyente de responsabilidado se demuestre que la acción nopodría iniciarse oproseguirseporhaberoperado lacaducidadolaprescripciónde lamisma."u En atención a lo expuesto, se considera que deberán tomarse medidas de tipo administrativo más pertinentes a fin de lograr la ejecutividad de resarcimiento del daño

al patrimonio público. Cordialsaludo, J O DirectoraOficinaJurídica

Proyectó: JohanaMilenaValenzuelaPardo

Revisó: JoséDíazPeñaloza-O f Radicado: 2nr0\-1i5P1tEicn0n0Q8f6íQ9Q8O2

11Artículo47 Carrera9No.12C-10Piso8 car@contraioria.aov.co(cid:127) www.contraioria.aov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia