CGR - Concepto IE0121513 de 2015

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ASUNTO REVISORIASFISCALESStiCl'ORUEI-CN.'IA

2015IE0121513 III!l8lli]||l9ll!l!!l!!illllIllil!eil!IIINIII Va - Doctora

D;; ' IVONNEDELPILAR JIMENEZ GARCIA

Contralora DelegadaSector Defensa, Justicia y Seguridad Contraloría General de la República Carrera 8 No. 15 -46 Piso 6 Bogotá.

TEMA: REVISORIAS FISCALES-ENIDADESADSCRITAS AL SECTOR DEFENSA.-

GRUPO SOCIALY EMPRESARIALSECTOR DEFENSA.

Esta Oficina recibió su comunicación mediante la cual, con base en las auditorías adelantadas a sujetos de controlde esa Delegadaen lasvigencias 2012-2013, se planteó como observación común la "suscripción de contratos con empresas

privadas nacionales, para implementación y ejecución de revisorías fiscales, en entidades que por su naturaleza jurídica (establecimientos públicos), no se encuentran obligadas por la normatividad comercial a contar con esta figura." Con fundamento en lo anterior se concluyó que existe un eventual doble pago por la realizaciónde unamismafinalidad,alcoincidir con lasfunciones quecumple laCGR y por lo que ésta cobraa sus entidades vigiladas una cuota de auditaje anual. . i, / Indicaque si bien las observaciones no se configuraron como hallazgo con alcance fiscal, el tema retoma vigencia en la medida en que el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, adoptado por Ley 1753de 2015, reiteralo ¡mplementadopor el anterior Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), respecto al objetivo sectorial de modernización de las entidades del sector, a través de varias acciones, entre las que se destaca la adopción de revisorías fiscales por parte del Grupo Social y Empresarial Sector Defensa, con lo que se replicaría el contexto que rodeo la observación expuesta. El Ministerio de Defensa Nacional sometió a esa Delegadael documento mediante el cual sometió a consideración laposiciónjurídica con laque el Gobierno Nacional sustentó su posición sobre el particular. Debidoaqueelmarconormativocontinúavigenteyque loexpuestoporel Ministerio do Defensapuedeafectarvarias entidades, solicita ilustrar unaposicióninstitucional parael ejercicio de las auditorías parael PVCF2016. Se anexa documento del Ministerio de Defensa, como ilustración, en el cual se plantea: Carrera9aNo. 12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALORÍA5 oficia

CONTRALORÍA5 oficia

üCMtHAl. DH LARL'HlJflI.1CA ' JUHÍD¡OA

DoctoraIvonnedelPilarJiménezGarcía Página2de7 Enprimer lugarsedaalcancea lasreunionessostenidascon esa Delegadalosdías 22 de abril de 2014 y 20 de mayo de 2015. Se reíierea lasobservaciones realizadaspor laCGR aalgunasentidadesdel sector defensacomo:Club Militar,DefensaCivil Colombiana, HospitalMilitar Central,entre otras, dado que evidentemente cometieron errores al momento de establecer y definir las obligaciones y actividades que debían adelantar las revisorías fiscales contratadas, es decir, el alcance del objeto contractual originando untraslapo entre las funciones propias de la CGR, con las de las oficinas de Control Interno y las Revisorías Fiscalescontratadas, cuando según el Plan Nacional de Desarrollo y la Ley 1753de 2015 estas últimasdebían propender por laconsecución de unobjetivo diferente al que cumplen la CGR y el Control Interno y que va dirigido a "ser una herramienta de soporte a la labor de sus Juntas Directivas, Consejos Directivos o Consejo Superior" en términos genéricos. Considera que esos 3 controles (CGR, CI y RF) tienen un impacto conjunto tanto para las entidades como para el Estado dado que en un momento dado se traslapan, repiten y contradicen, generando un mayor grado de control de las Entidadesdescentralizadas por servicios (delorden nacional) caracterizadas por su autonomía administrativa, financiera y jurídica (artículos 71 y 78; 85,86 y 92; 97

entre otros de la Ley 489 de 1998) por parte del Estado mismo (Ley 1450de 2011 y Ley 1753 de 2015). El señor Viceministro de Defensa para el GSED y Bienestar en representación del Ministerio de Defensa Nacional con el fin de "garantizar y facilitar la implementación y ejecución de la política del Sector Defensa de forma coherente, sincronizada y con unidadde criterio estratégico", que hace parte del Control de Tutela - Control Administrativo, señala las normas que le dan su competencia para presidir tanto los consejos como las juntas Directivas de todas las entidades adscritas al sector defensa. (Decreto 4890 de 2011, artículos 209 y 2010 de la Constitución Política, Ley 489 de 1998). Indica que el propósito superior del GSED para el cual fue creado fue el de "contribuir de manera eficaz y medible a consolidar la seguridady lapaz en Colombia a través delsuministro oportuno de bienesyservicios que apoyan la Defensa Nacional" y con el Plan Nacional de Desarrollo. Ley 1753 de 2015 "Grupo Socialy Empresarialde laDefensa(GSED) más competitivo De igualforma el Estatuto anticorrupción, Ley 1474 de 2011 hace referencia a las revisorías fiscales e igualmente al control interno en los artículos titulados "Responsabilidad de los Revisores Fiscales" "Designación del responsable del Control Interno" "Reportes del Responsable de Control Interno" en el capítulo "Medidas Administrativas para la lucha contra la corrupción" que propenden por un fin superior "Lucha contra la Corrupción" y por lo tanto se complementan y no se oponen. Carrera9aNo.12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gov.co ((Oj)

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DoctoraIvonnedelPilarJiménezGarcía Página3de7 Finalmente, relaciona el marco jurídico, características, competencias, funciones, actividades, obligaciones de las RevisoríasFiscales,concluyendo quetrabajan con normas de interventoría y no con normas de auditoría (en principio) dado que el control que ejercen esde carácter permanente bajo losprincipiosde: Permanencia, Integralidad, Oportunidad, Función Preventiva, Independencia, Objetividad, Fe Pública,Actuación Racional, Cobertura General, Cumplimiento de las normasde la Profesión Contable. Concluye que los entes encargados de ejercer lainspeccióny vigilancia (CGR, OCI y RF) puedan ejercer susfunciones sin que se traslapen las unas con las otras, en el contexto de hecho y de derecho antes descrito, teniendo en cuenta que sus características son diferentes, cumplen funciones, actividades y obligaciones diversas y reportan a organismos e instancias diferentes, y analiza cada una de ellas. Manifiestaestar de acuerdo con el fortalecimiento del control parafinalmente en el punto4. Limitarse a las observaciones hechas por la CGR, indicando:

1. Que evidentemente cometieron errores al momento de establecer y definir las obligaciones y actividades que debían adelantar las revisorías fiscales contratadas,esdecir, elalcancedelobjeto contractualoriginando untraslapo entre las funciones propias de la CGR, con las de las oficinas de Control

Internoy las Revisorías Fiscales contratadas.

2. Que si existe una obligación legal de contratar revisorías fiscales por parte

de las entidades adscritas y vinculadas al sector defensa así como por parte de las institucionesque seadhieran al Grupo Socialy Empresarialdel Sector Defensa "GSED" en cumplimiento de la Ley 1450de 2011. -capítulo V del Anexo - Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 Prosperidad Para Todos"; Ley 1753 de 2015 - Capítulo VIII Anexo Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018/ Todos por un Nuevo País - PazEquidad-Educación.

3. Que es a las propias entidades a las que les corresponde contestar las observaciones y que en consecuencia el análisis realizado y comentarios se hacen bajo los márgenesdel control de tutela-administrativo.

En virtud de lo anterior considera: " (...) apresurada la afirmación de parte de la CGR que establece: "De esta manerase concluye que para lavigencia fiscal del año 2012 el Club Militarla Defensa Civil Colombiana realizó un doble pago "por una misma finalidad u objetivo" cuál es la de dictaminar sus estadosfinancieros y realizar auditoriasde gestión , Legalidady Control Interno" e igualmente con respecto a que: "Sobre éste hallazgo, por los hechos enunciados se hará una función de advertencia, con el fin de evitar que las entidades del Grupo GSEP incurran en gastos inapropiados e indebidamente fundamentados". (Hospital Militar Central), por los motivos que se establecen a Carrera9aNo. 12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALORIA (cid:127) : L(cid:127)í p ;;

ini.icA O juF rI íC dI iN cA a .:y DoctoraIvonnede!PiiarJiménezGarcía Página4cié7 continuación y que no son sino una simple recopilación a modo de resumen de lo expuesto a lo largo de los puntos 1 a 3 del presente documento. Indica que el tema requiere una mayor definición por parte del Estado Colombiano y particularmente de la Ley, inclusive por parte de la Doctrina y la Jurisprudencia. Realizanuncuadroparalelode lastresfiguras iniciandoconsuorigen normativo, tipo de organismo, tipo de control, objetivo, intereses protegidos, informes, funciones , ejercicio y principios

ALCANCE DEL CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellas queformulen lasdependencias internasde laCGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"', así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la

Contraloría General"3y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que le seanformuladas a laContraloría General de la República"3. Eneste orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigenpara lavigilanciade lagestiónfiscally "asesorarjurídicamente a lasentidades que ejercen el controlfiscal en el nivelterritorial y a lossujetos pasivos devigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el 1Artículo28delaLey1437de2011. A l.43,numeral4delDecreloI,ey267de2000. 3A [.43,numeral3delDecreloLey267de2000. JA I.43,numeral 12delDecrelo Ley267de2000. 1A I.43,numeral I1del DecreloLey267de2000. "AiI.43,numeral 14del DecreloLey267de2000. Carrera9aNo. 12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co CONTRALORIA i.íIIIII.A| ill IA U DocloraIvonnedel('¡larJimenezGarcía Página5de7 artículo 43, numeral 16'de! Decreto Ley 267 de 2000, estacalidad solo latienen las

posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). . :,

i CONSIDERACIONES JURIDICAS.

En el anexo aportado como ilustración el señor Viceministro de la Defensa para el GSD y Bienestar acepta que "evidentemente cometieron errores al momento de establecer y definir las obligaciones y actividades que debían adelantar las revisoríasfiscales contratadas, esdecir, elalcance delobjetocontractualoriginando un traslapo entre lasfunciones propiasde la CGR, conlasdelasoficinasde Control Internoy las RevisoríasFiscalescontratadas" A lo largo del documento establece las diferencias de los tres controles (CGR, Cl y RF) reiterando en dichaforma el error contractualquese cometió en el momentode redactar el objeto de las revisorías fiscales, aclarando que éstas últimas son "una herramienta de soporte a la labor de sus Juntas Directivas, Consejos Directivos o Consejo Superior"en términos genéricos". Finalmente, indica que el tema requiere una mayor definición por parte del Estado Colombiano y particularmente de la Ley, inclusive por parte de la Doctrina y la Jurisprudencia. Lo expuesto, indica que se trató de un error contractual que no puede conllevar a . i cuestionar el control y vigilancia de la CGR cuyo fundamento legal es de orden constitucional de conformidad con el artículo 267 de la carta políticas. En otras palabras, no amerita un análisis de constitucionalidad del Control Fiscal de la CGR fundamentado como ya se indicó en la Constitución Política, la Ley 42 de 1993, la

Ley 610 de 2000, la Resolución Reglamentaria Ejecutiva 0009 de 2014 y demás actos administrativos que en esta materialareglamentan. Igualmente, tampoco amerita un análisis constitucional del Control Interno cuyo fundamento es la Ley 87 de 1993, Reglamentada por el Decreto Nacional 1826de 1994y demás normas concordantes.9 : 'Arl.'13.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopcióndeunadoctrinae interpretaciónjurídicaquecomprometalaposicióninstitucionaldelaContrataríaGeneraldelaRepúblicaentodasaquellasmateriasque | (cid:127) porsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanuevaposturadenaturalezajurídicadecualquierorden. (cid:127) La Constitución Política, en el artículo 267, establece que el control fiscal es ejercido por laContrataríaGenera!de la República;se circunscribe,enprincipio,yporreglageneral,alavigilanciadelagestióndelosrecursospúblicosdelaNaciónoquetenganorigenenésta, , seaquelamismase encuentre encabezadeentidadespúblicasdelsectornacional,territorialode particulares,controlque esejercidode ntaneiaposterioryselectivacontarmealosprocedimientos,sistemasyprincipiosqueestablezcalaLey. t ' LaLey07del2.9ríenoviembrede 1993,ensuartículoprimerodefineelcontrolinternocomo;"... elsistemaintegradoporelesquemade

í organizaciónyelconjuntodelosplanes,métodos,principios,normas,procedimientosymecanismosdeverificaciónyevaluaciónadoptados ,7 'I L porunaoniklad,conolfindoprocurarquotodaslasactividades,operacionesyactuaciones,asícomolaadministracióndelainformaciónylos ;j ,y. ; ÿ recursos,se realicende acuerdo con lasnormasconstitucionales y legalesvigentes dentro de las políticas trazadas por ladirección y en ÿ ÿ nloncióna las molas u objetivos previstos.El ejercicio del control Internodobe consultar los principios de Igualdad,moralidad,eficiencia, ' r' economía,celeridad,imparcialidad,publicidadyvaloracióndeloscostosambientales.Enconsecuenciadeberáconcebirseyorganizarsede . ÿ lalmanoiaquesu ejerciciosea intrínsecoaldesarrollo delasfunciones detodos loscargosexistentes enlaentidad,yenparticularriolas ; Carrera9aNo. 12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C. (cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gov.co ÿ m ICONTRALORIA one (jf'NIRAI. Of: LAf'<trpuf.it 1CA JURÍDICA DoctoraIvonnedelPilarJiménezGarcía Página6de7 A ó La CGR carece de toda atribución para modificar o derogar las leyes, así ellas se relacionendirectamente con el ejercicio de lafunción fiscalizadora, por el contrario, su competencia se limita a la ejecución de los preceptos reguladores de dicha función y es por ello que la CGR no puede sustraerse a su mandato constitucional,

cual es lavigilancia y control fiscal de losdineros públicos de la Nación. El control fiscal no puede extenderse a la norma reguladora como es el Plan Nacional de Desarrolloque es ladisposición que gobierna dicha actividad. Corresponde a la Corte Constitucional determinar si el Plan Nacional de Desarrollo en su anexo que adopta las revisorías fiscales es abiertamente violatorio de la constitución y traslapa lasfunciones de la CGR. Es así como si el Ministerio de Defensa considera que la norma que adopta las revisoríasfiscales es contraria a laConstitución Nacional, es ilegal, debe hacer uso de los recursosjudiciales, pero la CGR no puede arrogarse lafacultad para decidir sobre la presunta ilegalidad de la norma, porque ello excede la órbita de sus funciones que le han sido asignadas como organismo de control y fiscalización de ÿ>' losfondos de la Nación. A ÿ ÿ De otro lado, la contratación estatal exige el cumplimiento de los demás deberes que la Constitución y la ley le imponen en esa materia y que aseguran la eficacia de todos los principios que la rigen y por ende la efectiva satisfacción del interés general que es lo que persigue la prestación de los servicios públicos mediante la actividad contractual del Estado, por lo que en su etapa de planeación ha debido estudiarse lanecesidad a satisfacer con dichos contratos, precisamente para evitar laconfusión referida. En dicha etapa se han debido estudiar las normas, entidades, procedimientos y demás circunstancias de la revisión fiscal para no duplicar

funciones ni costos. asignadasaaquellosquetenganresponsabilidaddemando."ConformealoestablecidoenlaLey87de 1993,larelevanciade unefectivo sistema decontrolinterno,radicaen garantizar elcumplimientode lamisiónde los entes públicos,en observanciade los principiosdela administraciónpública,talycomoseplanteaeniosobjetivosdelsistemadecontrolinternodefinidos,así:"Informesobreiacalidadyeficiencia delsistemadecontrolinterno:a.Protegerlosrecursosdelaorganización,buscandosuadecuadaadministraciónanteposiblesriesgosquelo afecten;b.Garantizariaeficacia,laeficienciay economía en todas lasoperaciones promoviendoyfacilitando iacorrecta ejecuciónde las funcionesyactividadesdefinidas paraellogrodelamisióninstitucional;c.Velarporquetodaslasactividadesyrecursosdolaorganización esténdirigidosalcumplimientodelosobjetivosdelaentidad;d.Garantizarlacorrectaevaluaciónyseguimientodelagestiónoryanizacional; e.Asegurarlaoportunidadycontabilidaddelainformaciónydesusregistros;f.Definiryaplicarmedidasparapreveniriosriesgos,delectary corregirlasdesviacionesquesepresentenenlaorganizaciónyquepuedanafectarellogrodesusobjetivos;g.GarantizarqueelSistemade Control Interno disponga de sus propios mecanismos de verificación y evaluación; h. Velar porque la entidad disponga de procesos de planeaciónymecanismosadecuadosparaeldiseñoydesarrolloorganizacional,deacuerdoconsunaturalezaycaracterísticas."

Lospreceptosde¡aLey87de1993,sondeaplicaciónenlosorganismosyentidadesdelasramasdelpoderpúblicoensusdiferentesórdenes yniveles,laorganizaciónelectoral,losorganismosdecontrol,losestablecimientospúblicos,e!BancodelaRepública,lasempresasindustriales ycomercialesdelEstado,lassociedadesdeeconomíamixtaenlascualeselEstadoposeael90%omásdecapitalsocial,yenlosfondosde origenpresupuesta!.Informesobrelacalidadyeficienciadelsistemadecontrolinterno.Posteriormente,elDecreto2539de2000,estableció elámbitodeaplicaciónde lasnormasdelSistemaNacionalde Control interno,paratodoslosorganismosy entidadesdel Estado,ensus diferentes órdenes y niveles, los particulares que administren recursos del Estado y las entidades autónomas y territoriales o sujetas a regímenesespecialesenvirtuddelmandatoconstitucional. ElDecreto2145del4denoviembrede 1999,pore!cualse dictannormassobreelSistemaNacionaldeControlInternodelasEntidadesy OrganismosdelaAdministración PúblicadelOrdenNacionalyTerritorialysedictanotrasdisposiciones,defineentreotraslasinstanciasde articulacióndelsistemaparalograrsufuncionamiento,yseñalalascompetenciaseinterreiacióndentrodelsistema,paralocual,establecelos Responsables,Reguladores.FacilitadoresyEvaluadoresdelmismo._ . Carrera9aNo.12C-10Piso8 PBX:6477000(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gov.co

JpjCONTRALOR!A doctoraIvonnede!PilarJimenezGarcía Página7de7 Elparalelo del controlejercido por lastres entidades (CGR, CI y RF) que se adjunta ha debido formar parte del ejercicio de planeación con el objeto de evitar la confusión referida. Si la administración se equivoca en la redacción de un objeto contractual, olvidándose de la necesidad y de los objetivos generales de la contratación corresponde a los jueces mirar la correcta aplicación de las normas y examinar detenidamente si se cumplió con los procesos de contratación, evaluar y dictar sentencia que corresponda y la CGR está en la obligación de conformidad con su control de legalidad y a la contratación indicar si existe un hallazgo fiscal, disciplinario o penal y caso dado dar lugar al proceso de responsabilidad fiscal respectivo. Finalmente, el Direccionamiento Estratégico de la CGR incluye la planificación y programación del Plan de Vigilancia y Control Fiscal (PVCF); así como, la asignación de actividades de auditoría que la alta dirección determina adelantar en cada vigencia, con elfin de realizar unavigilancia y control efectivo y oportuno a los recursos, en cumplimiento del mandato constitucional»1. La estructuración de dicho Plan es de competencia de cada Delegadacon la Oficina de Planeación por lo que sus líneasde orientación corresponden a esa dependencia. Cordialmente,

NESTOR IVAfTARlASAFÿNADCÍR

Director (E) OficinaJurídtéa Proyucló:CieloEslavaBoowdemÿ-i )

Ffevioó: AlvaroMonsalve N.R. 201ÜIE010G517y2015ER011031

___ :ÿ 10GuíaJeauditoríanumeral2. Carrera9aNo. 12C— 10Piso8 PBX:6477000 Bogotá,D.C. (cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gov.co '.i ¡Y'"