CGR - Concepto IE0144090 de 2014

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ORIGEN 80112-ORCWAJUROCA'MARTHAJULIANAMARTIFEZ8ERME0 80112 DESTINO80861-DESPACHOGERENTEDEPARTAMENTALCOLEGIADADEPUTUMAYO/OMAR

MORENOJARAMLLO

ASUNTO CONSULTA

Bogotá, D.C. OBS 20141E0144090 lllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllll Doctor

OMAR GlOVANNY MORENOJARAMILLO

Gerente Departamental GerenciaDepartamentalColegiadade Putumayo ContraloríaGeneral de laRepública Carrera8 No. 13-56BarrioOlímpico Mocoa, Putumayo

ASUNTO. PROCESO DERESPONSABILIDAD FISCAL.- TRAMITE

ORDINARIOYVERBAL.- ACUMULACIÓN.- VIABILIDAD.

MOMENTO PROCESAL.- Respetadodoctor MorenoJaramillo: Esta Oficina procede a dar respuesta a su requerimiento relacionado con la viabilidadjurídica paraacumular dos o más procesos ordinarios, en los cuales se hayaproferido auto de imputación. De igual manera, se pretende determinar si es viable jurídicamente acumular dos procesos que se adelantan por distinto trámite como unoordinarioy otro verbal.

ALCANCE CONCEPTO.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directadeproblemasespecíficos, nielanálisisdeactuacionesparticulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, nitienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la 1Artículo 28delaLey1437de2011. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000 Bogota (cid:127) _ D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co ['TnítmfKir«r)d>i ÿ cojieficiencia OWTRALORI DoctorOMARGIOVANNYMORENOJARAMILLO,GerenteDepartamental.GerenciaDepartamentalColegiadade Putumayo. Página2de7 interpretación y aplicación de las normasjurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellasqueformulen lasdependenciasinternasdelaGGR,losempleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposicioneslegalesrelativasalcampodeactuacióndelaContraloríaGeneral"2,asícomo lasformuladas porlascontraloríasterritoriales"respecto de lavigilancia de lagestiónfiscal y las demás materiasenque deban actuar enarmonía con laContraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de"la consultas de ordenjurídico que lesean

formuladas alaContraloríaGeneraldelaRepública"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la ContraloríaGeneraldela Repúblicaenlacorrectaaplicaciónde lasnormasque rigenpara lavigilancia de lagestiónfiscal"5 y "asesorar jurídicamente a lasentidadesque ejercenel control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmentese aclaraque notodos losconceptos de estaOficinaJurídica implican laadopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucionalde laContraloríaGeneral de laRepública, porque de conformidadcon elArt.43, numeral 167del Decreto Ley267 de 2000, esta calidad solo latienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

CONSIDERACIONESJURÍDICAS.

En primer término, se considera que es procedente recordar laviabilidad jurídica paraadecuarunprocesoderesponsabilidadfiscalquesetramitaporlavíaordinaria averbal, de conformidadcon lodispuestoenelartículo97de laLey 1474 de2011. Deacuerdo con lapreceptivaantes señalada, el proceso de responsabilidadfiscal se tramitará por el procedimiento verbal, cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de unadenuncia o de laaplicación de cualquierade lossistemas 2Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 11Art43,numeral12delDecretoLey267de2000.

5Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 6Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 7Art.43.OFICINAJURIDICA.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinarconlasdependenciaslaadopciónde unadoctrinaeinterpretaciónjurídicaq_uecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloríaGeneraldelaRepúblicaen todas aquellas materias que por su importanciaameriten dicho pronunciamiento o por implicar u_na nueva postu_ra de naturalezajurídicadecualquierorden. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _D.C.»Colombia«www.contraloria.gov.co inn¿»jfíÿc"il'uent'íctrteíii _ ONTRALORI \ pTrovrr " hUfwSu/tr m€<a(t.r. anos DoctorOMARGIOVANNYMORENOJARAMILLO,GerenteDepartamental.GerenciaDepartamentalColegiadade Putumayo. Página3de7 de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de aperturaeimputación.Entodoslosdemáscasos,secontinuaráaplicandoeltrámite previstoen laLey610de2000. Se extrae de lanormaseñaladaque es viable abrir unprocesode responsabilidad fiscal y tramitarlo por el procedimiento verbal, cuando estén dados los requisitos para proferir auto de apertura e imputación.A su vez, el parágrafo 3o del mismo ordenamiento, determinados situaciones asaber: Laprimera,en elcasode las indagacionespreliminaresquese esténtramitando a

laentrada en vigenciade laLey 1474de 2011,almomentode calificar su mérito, ésviableabrir elprocesoderesponsabilidadfiscalpor eltrámiteordinariooverbal. La segunda, es en el caso de los procesos de responsabilidad fiscal que se encuentrentramitando y que al momento en que empezó aregir lanueva ley,aún no se les hubiera dictado auto de imputación, en este evento, los organismos de controlpodránadecuarsutrámitealprocedimientoordinario, paralocualexpedirán elactoadministrativocorrespondienteyasíloindicarán. Porelcontrario,sialentrar en vigencia la Ley 1474 de 2011,se hadictado auto de imputación, el proceso se seguiráadelantando porelprocedimientoordinario. Sobre eltema, haseñalado laCorteConstitucional8quealanalizar elparágrafodel incisotercero del artículo97de laLey 1474de2011,a luz de las reglasaplicables a los límites a la configuración legislativa del proceso, de la naturaleza y características del proceso de responsabilidad fiscal, de la posibilidad de aplicar procedimientos verbales en los procesos administrativos y de laaplicación de las leyes procesales en el tiempo, y al analizar el principio de legalidad conforme a dichas reglas, esetribunal encuentra que, se entendería que lamismacontempla un régimen de transición y que sólo es viable adecuar los procesos de responsabilidadfiscal, iniciadosantesde laentradaen vigencia de laLey 1474de 2011y a loscuales nose leshayaproferidoautodeimputación. Eneste ordenjurídico, tenemos quees viable abrir un procesode responsabilidad fiscalporeltrámiteverbal,como resultadodeunaindagaciónpreliminarsisereúnen

loselementos necesarios establecidos en laLey 1474de 2011y de igual manera, es factible laadecuacióndeunprocesoderesponsabilidadfiscaladelantado porla víaordinaria, cuando aún no sehaproferidoautode imputacióny el mismo se ha iniciadoantesde lavigenciade laLey1474de2011. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000ÿ _ D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraioria.gov.co _ TrMfynarancia toncflcicricíd Tproarrisxuitusrcctritechretcnos humanos DoctorOMARGIOVANNYMORENOJARAMILLO,GerenteDepartamental.GerenciaDepartamentalColegiadade Putumayo. Página4de7 Efectuadaslasanterioresconsideraciones,seprocedearealizarelanálisissobrela viabilidad legal para adelantar una acumulación de procesos, precisando que la adecuacióndel procesoesunafigura jurídicadiferentedelaacumulación,comose verá másadelante. Acumulación deprocesos. Paraefectos de determinar laviabilidadjurídica de laacumulación de procesos y el momento en que tal actuación debe surtirse, es factible analizar factores como la conexidad, competencia, caducidad y el procedimiento por el que se tramita el proceso.Paratales efectos,esviable considerar losartículos 14y 15delaley610de 2000, enarmoníaconelartículo99 delaLey 1474 de2011. Antes de realizar el respectivo análisis, es oportuno indicar que la acumulación de

procesos pretende que no se produzcanfallos contradictorios, frente a aquellos con identidadde causao conexos. Sobreesteaspecto, haseñalado laCorteConstitucional: "Unainterpretacióndelasnormasprocesalesquefacilitelaacumulación promueveel principio de economía procesal según el cual todos los agentes involucrados en el procesodeadministracióndejusticia, debenintentarobtener el mejorresultado,tanto paralaspartescomo entérminos globales, conel menor costo entiempo y recursos. Ciertamente, si un número plural de procesos puede ser resuelto por un mismo funcionario judicial, a partir de la solución de un idéntico problema jurídico, nada justifica el hecho de que los procesos no puedan acumularse. Adicionalmente, la acumulación de pretensiones de distintos demandantes tiende a asegurar la coherencia entre los distintos fallos y a evitar la existencia de sentencias contradictorias. Este comportamiento promueve, sin duda, laigualdady laseguridad jurídica."9 El artículo 14 de la Ley 610 de 2000, establece que por cada hecho generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal, cualquiera sea el númerodeimplicados;siseestuviereadelantandomásdeunaactuaciónporelmismo asunto, se dispondrá mediante auto de trámite la agregación de las diligencias a 9C.C.SentertáaT-1017/99 Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá. _ __ D.C-»Colombia»www.contraloria.gov.co _

.. t— (cid:127) ÿ' -í-;-. .. mx¿riy QNTRALORI huirwinos DoctorOMARGIOVANNYMORENOJARAMILLO,GerenteDepartamental.GerenciaDepartamentalColegiadade Putumayo. Página5de7 aquellas que se encuentren más adelantadas, los hechos conexos se investigarány decidirán conjuntamente. Ahora bien, de haber varios procesos y si hay identidad en los hechos, es decir si existe el factor de conexidad, lo propio es que las mismas se acumulen con aquella queestuvieramásadelantada. Esdecir loshechosconexosse investigarányfallarán en unasolaactuación. Por su parte, el artículo 15prescribeque habrálugaralaacumulación de procesosa partirdelanotificacióndelauto deimputaciónde responsabilidadfiscaly siempreque nosehayaproferidofallo deprimeraoúnicainstancia,deoficiooasolicituddelsujeto procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren adelantando dos o más procesos,aunqueenellosfiguren otrosimplicadosysiemprequesetratedelamisma entidad afectada, o cuando setrate dedos o más procesospor hechos conexosque nosehubiereninvestigadoconjuntamente. En este orden se tiene que, el momento procesal en que ha de producirse la acumulación es después de notificado el auto de imputacióny siempre que no se hayaproferidofallo de primerao únicainstancia. Recuérdese que el auto de imputación se profiere cuando está demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves,

documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la responsabilidadfiscaldelosimplicadosyasítambiénparaproferirdichoautodeben estar identificadosenforma plena,lospresuntosresponsables, laentidad afectada y lacompañía aseguradora, de igualmanera,se deben acreditar en este auto los elementosconstitutivosde laresponsabilidadfiscal yladeterminacióndelacuantía del daño al patrimoniodel Estado. Laacumulación procede en el procesode responsabilidadfiscal que setramita por lavíaordinaria, unavez sehaproferidoelautodeimputación,todavez que en esta etapa del mismo, se tiene definido el presunto responsable, el daño y su cuantía. Así las cosas, de adelantarse dos o más causas contra el mismo implicado y al presentarsehechosconexosotratarsedeunamismaentidadafectadalopropio,en aplicacióndel principiode economíaprocesal,es acumular dichasactuaciones. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX;6477000(cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co _ _ TRAL c2ÿr"w humanoí DoctorOMARGIOVANNYMORENOJARAMILLO,GerenteDepartamental.GerenciaDepartamentalColegiadade Putumayo. Página6de7 En el procesode responsabilidadfiscal tramitado por lavía verbal, laacumulación procedeenlaaudienciadedescargos,talcomoloseñalael numeral 13delartículo 99 delaLey 1474de2011.

Seprecisaqueelprocedimientoverbalenelprocesoderesponsabilidadfiscal, inicia con el auto de apertura e imputación, es decir, en el mismo, ya se tienen los elementos de juicio necesarios para proceder a una acumulación, si ello fuere procedente. Se indicó en el primer acápite de este escrito que uno de los elementos para que ia proceda laacumulación de procesos, es que los mismos setramiten por misma cuerda procesal, es decir por el mismo procedimiento, sobre este aspecto nada señalanlasnormasespecialesde laresponsabilidadfiscal, comoson laLey610de 2000yla1474de2011. Entalsentidoyteniendoen cuentaquelaúltimapreceptiva ordenaque en lonoprevistoen lamisma,sedebe recurriralodispuestoen laley 610 de 2000, en los aspectos generales, siempre que no resulten contrarios a la normadel proceso verbal, lacual asu vez, también hace unreenvío normativo en su ordenal CódigoContenciosoAdministrativo, elCódigoGeneraldel Procesoy el Código de Procedimiento Penal,en cuanto sean compatibles con lanaturalezadel procesode responsabilidadfiscal. Atendiendo alaremisiónnormativa, se advierteque, hade acudirsea lo regulado en tal aspecto en el Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual en el artículo 165, señala que en la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativasacontratosydereparacióndirecta,siemprequeseanconexasyconcurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se

acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer deellas eljuez delanulidad.Cuandoenlademandaseafirmequeeldaño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularsetales pretensionesy laJurisdicción ContenciosoAdministrativa serácompetente parasu conocimientoy resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principalesy subsidiarias.

3. Quenohayaoperado lacaducidad respectodealgunade ellas.

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _ D.C.»Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co_ -,147:4;WT •t% lONTRALORI, DoctorOMARGIOVANNYMORENOJARAMILLO,GerenteDepartamental.GerenciaDepartamentalColegiadade Putumayo. Página7de7

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento." (Resaltadofuera detexto).

Deacuerdo con loindicadoen ladisposición legaly lajurisprudencia, paraque sea viábleacumular losprocesos,unodelosrequisitosesque losmismosseadelanten por el mismoprocedimiento. Igualprevisión está establecida en el Código General del Proceso, el cual en su artículo 148, prescribe que para que sea viable la acumulación de procesos declarativos, los mismosdebentramitarse porigualprocedimiento. Con fundamento en todo lo anterior, resulta evidente que no es viable que se

acumulen procesos de responsabilidadfiscal, cuando los mismos se llevan a cabo pordistintavía procedimental. Dichoenotraspalabras,noesprocedenteacumular un procesoque se adelante por eltrámite ordinario con unoque se lleve enforma verbal, toda vez, que unode los requisitos para que sea viable laacumulación es queéstossetramitenpor el mismoprocedimiento. Diferente es que se pretendaadecuar unproceso deresponsabilidadfiscal que se tramita por la vía ordinaria a verbal, lo cual es procedente, como se dijo si se cumplen losrequisitosdelartículo97de laLey 1474de 2011. Cordialmente, JULIANA MARTINEZBERMEO DirectoraOficinaJurídjca PPrrooyyeeccttóó..LLuucceenniitthhMMuuññoozzAArreennaassXXX\ RReevviissóó.. DDooccttoorraaTTeerreessaaBBoonniillllaaddeéllpaTToorrrree..ProfesionalEspecializadoGrado03.

N.R. 2014IE0112994

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2.Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _ D.C.Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co_