CGR - Concepto IE0172164 de 2014

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OFICINA JI.JRIDICA gle."14‘

80112 1 Bogotá, D. Oenerma RegrublIG2 SO016-12-2014 16:20 O DER SIG TIE NN O 6 10 301 81 12 2 -< -1 G1 R1= UZ PO;Z DR E V V., 17. 15 -.: .7 1.. 15 0, .'Z FC IS, C,',- As Lt Dr Ez Az Ru AU',„ C7 A-1 ;H17U.M1—,BME,QRT,,P,OE 9E"NR IOUE CAICEDO PEREA

ASUNTO CONCEPTO VIGENCIAS FUTURAS

OBS 20141E0172164 111111111111111111111 111111111111111111111111111 Doctor

HUMBER O ENRIQUE CAICEDO PEREA

Profesiona Universitario Grado 01 Gerencia epartamental de Arauca Carrera 22 No. 19 27 Arauca - C lombia

ASUNTO: igencias Futuras Respetado doctor Caicedo Perea: La Oficina urídica ha recibido solicitud de concepto jurídico, con base en la Ley 819 de 2003 y n los siguientes hechos: "El Municip io de Arauquita suscribió el Contrato de Compraventa No. 216 el día 21 de noviem re de 2011, objeto: "Dotación De Ayudas Audiovisuales Implementos Didáctico y Mobiliario Escolar A los Establecimientos Educativos del Municipio De Arauquita" por un valor de $ 299.984.456.76, con una duración de Dos (2) me es, se recibieron los bienes el 27 de enero de 2012, tal como consta en

el acta de cibo final, lo cual significa que la ejecución del referido contrato superó la vigencia fiscal 2011.

Pregunta: eniendo en cuenta que los bienes contratados los recibió el Municipio de Arauqui a en la vigencia fiscal 2012, ¿requería el alcalde de vigencias futuras, por habers superado la anualidad en la recepción de dichos bienes?" • ÁLCANCE DEL CONCEPTO Los conce tos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de roblemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución', ni tienen el carácte de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la 'Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

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GENERAL IDE LA REPUEILICA JURICICA Doctor Humberto Enrique Caicedo Perea(cid:9) Página 2 de 10 interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2; así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas

de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República%. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia e cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43, numeral 16, d el Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). CONSIDERACIONES JURÍDICAS En primer lugar, es preciso aclarar que los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general 2 Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. • Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 'Art. 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina

e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. . Avenida La Esperanza (Calle 24) No. 60 — 50 pisos 4° a 10°

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O RF LIC DI iN CA

A Doctor Humbert Enrique Caicedo Perea Página 3 de 10 que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ní el análisis de actuacion s particulares. La Constit ación Política establece en el artículo 352: "Además de lo señalado en esta Cons "tución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programa° on, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, d las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel admi istrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". El Decret e 111 de 19968, en su artículo 23 indica: "La dirección general del presupues o nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunció de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecuci • n se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromi o se lleve a cabo en cada una de ellas.

Cuando strate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y fa orable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministe io de Hacienda y Crédito Público, dirección general del presupuesto nacional, i cluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cuma limiento a lo dispuesto en este artículo. Las entid des territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del concejo municipal, asamblea departamental y los consejos territoriales indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento...". A su vez el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 819 de 2003, numera los requisitos para autorizarlas así: "Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa '3 Decreto 111 de 1396, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto". Avenida La Esperanza (Calle 24) No. 60 — 50 pisos 4° a 10° PBX: 5477000 •Código Postal 111321. Bogotá, D. O. Colombia • www.contraloriagen.gov.co Página 3110 O

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GENERAL DE LA REPt:lesucA x JURiOICA

Página 4 de 10 Doctor Humberto Enrique Caicedo Perea(cid:9) del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1° de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización sí los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrolló respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento. La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la

celebración de operaciones conexas de crédito público. Parágrafo transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea Avenida La Esperanza (Calle 24) No. 60 — 50 pisos 4° a 10°

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GENERAL DE LA REPUDIADA JURIOIDA Doctor Humbert Enrique Caicedo Perea Página 5 de 10 necesario ara la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nací nal de Desarrollo. Artículo 1 . Responsabilidad fiscal en la contratación de personal por pre-stación de servici s. El servidor público responsable de la contratación de personal por prestación de servicios que desatienda lo dispuesto en las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 s rá responsable fiscalmente". La Circula Conjunta Externa No. 1 del 8 de septiembre de 2010, expedida por la Contralorí General de la República, la Auditoría General de la República, la Procuradu la General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, insta a los Concejos Municipales y Asambleas Departamentales a que revisen la financiació de las obras cubiertas con vigencias futuras, en especial sí no tienen un proyect o contrato que las justifique9. 9 El Ministro dell cienda, en uso de las facultades otorgadas en el artículo 2 del Decreto 1133 de 1999, la Contralora General de la República,

en uso de las facul ades establecidas en el numeral 4 del artículo 268 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación, en virtud de lo dispuesto p r los numerales 1,5 y 6 del artículo 277 de la Constitución Política y el Auditor General de la República, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 17, numeral 5 del Decreto Ley 272 de 2000, y teniendo en cuenta que bajo el nombre de vigencias futuras los departamentos y los municipios vienen incrementando la deuda pública y poniendo en riesgo la estabilidad financiera del país, imparten de manera conjunta y coordinada, las siguientes directrices y advierten sobre los riesgos de su desacato: Considerando que

1. Las autorizado es que los gobernadores y alcaldes han venido solicitando, a las respectivas asambleas departamentales'y concejos municipales, de lo que impropiamente han denominado vigencias futuras, no encuentran sustento jurídico ni el artículo 1 del Decreto 3629 de 2004 ni en la Circu ar 07 del 2007 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo alcance fue precisado en las Circulares 043 del 2008 y 05 del 2009.

2. Las mal llamada vigencias futuras tampoco pueden ser autorizadas en las normas y estatutos orgánicas de las entidades territoriales, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 345, 352, y 364 constitucionales en los artículos 10, 11 y 12 de la ley 819 del 2003.

3. Al constituir, dichas autorizaciones, operaciones de crédito, su trámite y aprobación ha de sujetarse a lo previsto de manera perentoria por

las leyes 358 de 1£97 y 819 de 2003, lo cual viene pretermitiendo de manera sistemática. En consecuencia, Las operaciones de crédito aprobadas bajo la forma de vigencias futuras, deberán ser derogadas por las respectivas asambleas departamentales o concejos municipales. Las contralorías departamentales y municipales vigilarán el estricto cumplimiento de esta directiva. Avenida La Esperanza (Calle 24) No. 60 — 50 pisos 4° a 10°

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Doctor Humberto Enrique Caicedo Perea(cid:9) Página 6 de 10 Exhorta pues la Circular a las entidades territoriales a que realicen una planeación presupuestal adecuada, sujetándose estrictamente a lo exigido por el orden jurídico. Posteriormente, el 16 de febrero de 2011 se dio la Circular Externa Conjunta No. 006, de la Contraloría General de la República y la Auditoría General de lá República, dirigida a los Ministros de Transporte, de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; de Educación, Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales, Secretarios de Hacienda(cid:9) de las Entidades Territoriales, Contralores Departamentales, Municipales y Distritales, se refirió a la autorización del gasto con cargo a apropiaciones de vigencias futuras excepcionales para los casos de planes departamentales de agua (PDA's) Sistemas integrados de transporte masivo (SITM)

Sistema Estratégico de Transporte Público (SETP) y Megacolegios. Estas circulares fueron perentorias en el sentido que las Vigencias Futuras excepcionales que se hubiesen constituido en las entidades territoriales no tenían sustento jurídico hasta la promulgación de la Ley 1483 de 2011 que las reguló. Ello se corroboró con la demanda al Plan Departamental de Aguas del Departamento del Casanare, (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP. María Claudia Rojas Lasso, 14 de julio de 011, Ref. 2009-00032-02 Actor Efrén Antonio Hernández Díaz). La Ley 1483 de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales, señala: "Artículo I°. Vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales. "En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a). Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se Avenida La Esperanza (Calle 24) No. 60 — 50 pisos 4° a 10°

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GENERAL DE LA REPÚBLICA t 40RIOICA

(cid:9) Doctor Humberto Enrique Caicedo Perea Página 7 de 10 éncuentreh debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b). El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003. c). Se cuetite con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d). Cuandq se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepOu previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corpor ción de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización. , si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de lnversione del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo ll de la Ley 819 de 2003. i Los monto por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales Como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la 4iflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las

vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada. La autorizÉción por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupues-o con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobiernq. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el onsejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico qu contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica. Parágrafo; 1°• En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o Avenida La Esperanza (Calle 24) No. 60 — 50 pisos 4° a 10°

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GENERAL OE LA REPÚBLICA 6 SURIOICA

(cid:9) Doctor Humberto Enrique Caicedo Perea Página 8 de 10 alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones. Parágrafo 2°. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma. Artículo 2°. Derogatoria y vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias".

Posteriormente el Decreto 2767 de 2012 que reglamenta parcialmente la Ley 1483 de 2011, indicó: Artículo 1°. Declaración de importancia estratégica. De conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, los proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias futuras, y excedan el período de gobierno, deberán ser declarados previamente de importancia estratégica, por parte de los Consejos de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir los siguientes. requisitos: a). Que dentro de la parte General Estratégica de! Plan de Desarrollo vigente de la entidad territorial se haga referencia expresa a la importancia y el impacto que tiene para la entidad territorial el desarrollo del proyecto que se inicia en ese período y trasciende la vigencia del periodo de gobierno; b). Que consecuente con el literal anterior, dentro del Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo vigente se encuentre incorporado el proyecto para el cual se solicita la vigencia futura que supera el período de Gobierno; c). Que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial se tenga incorpdrado el impacto, en términos de costos y efectos fiscales, del desarrollo del proyecto para los diez años de vigencia del Marco Fiscal. d). Que el proyecto se encuentre viabilizado dentro del Banco de Programas y Proyectos de la entidad territorial; Avenida La Esperanza (Calle 24) No. 60 — 50 pisos 4° a 10°

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DE LA REPÚBLICA JURICICA

1 Doctor Humbertb Enrique Caicedo Perea Página 9 de 10 e). Sin peduicio de los estudios técnicos que deben tener todos los proyectos, los proyectos de infraestructura, energía y comunicaciones el estudio técníco deben incluir la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, aprobado por la .oficina de planeación de la entidad territorial o quien haga sus veces. Para el caso de proyeclos de Asociación Público Privada, se cumplirá con los estudios requeridos en la Ley 508 de 2012 y sus decretos reglamentarios. Artículo(cid:9) Contenido de los estudios técnicos. En todos los casos los estudios técnicos que acompañen a los proyectos de inversión que superan el período de gobierno, deberán contener como mínimo, además de la definición del impacto territorial dei proyecto, que permita evidenciar la importancia estratégica def mismo lo siguiente: a). IdentifiCación del Proyecto; .1 b). Descripción detallada del proyecto; i c). Fases ycostos de ejecución de cada fase del proyecto; d). lmpact del proyecto en el desarrollo territorial; e). Valoración técnica, económica, financiera, jurídica ambiental y social del proyecto; t). Diagnójtico del problema o situación a resolver a través del proyecto; g). Identificación de la población afectada y necesidad de efectuar consultas previas; h). Análisis del impacto social, ambiental y económico; I). Identificación de posibles riesgos y amenazas que puedan afectar la ejecución del proyecto". Adicionalmente esta Oficina se pronunció ampliamente sobre el tema de vigencias futuras a través del concepto 2013EE0087575 del 21 de agosto de 2013, que se

.adjunta para su orientación e interpretación del caso particular y concreto referido. Avenida La Esperanza (Calle 24) No. 60 — 50 pisos 4° a 10°

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GENERAL DE LA REPÚBLICA JURIOICA

Doctor Humberto Enrique Caicedo Perea(cid:9) Página 10 de 10 Finalmente, debe tenerse en cuenta las normas de contratación y presupuestales bajo laá cuales se suscribió el contrato, atendiendo el principio de anualidad10 que en síntesis dispone que los contratos del Estado se deben celebrar, ejecutar y pagar dentro de la vigencia fiscal, es decir, del 1 de enero al 31 de diciembre de un año, no obstante, debe analizarse el caso concreto toda vez que este principio tiene excepciones y una de ellas es la relacionada con las vigencias futuras. Cordialmente,

J LIANA MARTINEZ BERMEO •

Directora Oficina Jurídica Proyectó. Cielo Eslava Boowdem 11011‘,1 Revisó Teresa Bonilla De La Torre eP N.R. 20141E0166649

Anexo: Concepto 2013EE0087575 del 21/08/2013.

Copia Circulares Externas Conjuntas Nos 1 de 2010 y 006 de 2011. Sentencia Consejo de Estado, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 2009-00032-02 10 El pri ncipio de Anualidad no se encuentra en las normas de contratación estatal sino en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

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