CGR - GUÍA AUDITORIA DE DESEMPEÑO

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

GUÍA

AUDITORÍA DE DESEMPEÑO -GAD

1 Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República Gloria Amparo Alonso Másmela Vicecontralora General de la República Coordinación General GAD Andres Bernal Morales Contralor Delegado para la Sector Agropecuario

Equipo de trabajo: Carolina Cortes Millán

Dora Isabel Bernal Mora Gloria Azucena Carrillo Urrego Karol Julieth Martínez Teresa Bonilla De La Torre Luis Edgar Michaels Rodríguez Edison Romero Ochoa Liliana Patricia Terán Rodríguez Ximena Ordonez Barbosa Edgar Vicente Gutiérrez Romero Josué Bermeo Vélez Bibiana Catalina Montoya Giraldo Yolanda Amira Vanegas Vanegas José Miguel Zambrano Guerrero Leonardo Payán Potes Octavio Augusto Reyes Vargas Redactores Edison Romero Ochoa Liliana Patricia Terán Rodríguez Apoyo Técnico Carmiña Barbosa Díaz Fernando Rojas José Oyola Aportes Liliana Rodríguez Sánchez Jesús Antonio Mena Rodriguez

Revisores de la guía: Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía

Contralorías Delegadas Sectoriales Oficina de Planeación CGR Bogotá D.C., Colombia Junio de 2017 2 Presentación ......................................................................................................................... 10

1. Generalidades de la Auditoría de Desempeño ................................................................. 15 1.1 Definición de la auditoría de desempeño ........................................................... 15 1.2 Propósitos de la Auditoría de Desempeño ......................................................... 15

1.3 Principios evaluados en la Auditoría de Desempeño ......................................... 17 1.4 Enfoque ............................................................................................................. 20 1.5 Características de la Auditoría Desempeño ....................................................... 23 1.6 Habilidades de los miembros del equipo de Auditoría De Desempeño .............. 24 1.7 Auditorías articuladas ........................................................................................ 25 2 Fases de la Auditoría de Desempeño .............................................................................. 26 2.1 Fase de planeación de la Auditoría de Desempeño ........................................... 27 2.1.1 Planeación estratégica de la Auditoría de Desempeño. .............................. 27 2.1.1.1 Identificación de temas. .............................................................................. 29 2.1.1.2 Selección de temas. ................................................................................... 30 2.1.1.3 Priorización y aprobación del Ranking de Auditorías de Desempeño. ........ 31 2.1.1.4 Asignación de recursos de auditorías. ........................................................ 32 2.1.1.5 Modificaciones. ........................................................................................... 32 2.1.1.6 Asignación de trabajo. ................................................................................ 34 2.1.1.7 Declaración de independencia. ................................................................... 34 2.1.2 Planeación operativa de la Auditoría de Desempeño .................................. 34 2.1.2.1 Estudio previo. ............................................................................................ 38 2.1.2.2 Conocimiento en detalle. ............................................................................ 42 2.1.2.2.1 Consulta y análisis de información .......................................................... 45 2.1.2.2.2 Técnicas de diagnóstico .......................................................................... 46 2.1.2.2.3 Evaluación de riesgos y controles. .......................................................... 47 2.1.2.2.4 Vinculación de expertos en el asunto a auditar ....................................... 52

2.1.2.2.5 Identificar aspectos claves ...................................................................... 54 2.1.2.3 Diseño de la auditoría ................................................................................. 54 2.1.2.3.1 Definir el tema específico y los objetivos ................................................. 55 2.1.2.3.2 Definir el enfoque .................................................................................... 57 2.1.2.3.3 Definir preguntas o hipótesis de auditoría ............................................... 57 3 2.1.2.3.4 Definir el alcance..................................................................................... 60 2.1.2.3.5 Definir los criterios de auditoría. .............................................................. 62 2.1.2.3.6 Construir y validar la matriz de planeación de la auditoría. ...................... 68 2.1.2.4 Elaborar y aprobar el plan de trabajo. ......................................................... 75 2.1.2.5 Programas de auditoría. ............................................................................. 77 2.2 Ejecución de Auditoría de Desempeño. ............................................................. 77 2.2.1 Evidencia de auditoría. ............................................................................... 78 2.2.2 Técnicas de recolección y análisis de datos. .............................................. 80 2.2.2.1 Análisis Cualitativo...................................................................................... 82 2.2.2.2 Análisis Cuantitativo. .................................................................................. 82 2.2.3 Los hallazgos. ............................................................................................. 83 2.2.3.1 Presuntas deficiencias. ............................................................................... 86 2.2.3.2 Formulación y aprobación de observaciones. ............................................. 87 2.2.3.2.1 Análisis de las causas, efectos y recurrencia. ......................................... 87 2.2.3.2.2 Evaluar la suficiencia, pertinencia y utilidad de la evidencia. ................... 90

2.2.3.2.3 Identificar responsables y líneas de autoridad. ........................................ 90 2.2.3.3 Comunicar al auditado las observaciones. .................................................. 91 2.2.3.4 Evaluar y validar la respuesta del auditado. ................................................ 91 2.2.3.5 Opiniones de los expertos en la fase de ejecución. .................................... 92 2.2.3.6 Matriz de hallazgos. .................................................................................... 92 2.2.4 Conclusiones. ............................................................................................. 94 2.2.5 Administración documental y papeles de trabajo. ....................................... 95 2.3 Fase de informe ................................................................................................. 96 2.3.1 Atributos de los informes de Auditoría de Desempeño. .............................. 97 2.3.1.1 Completo. ................................................................................................... 97 2.3.1.2 Convincente................................................................................................ 97 2.3.1.3 Oportuno. ................................................................................................... 97 2.3.1.4 Ser amigable al lector. ................................................................................ 98 2.3.1.5 Equilibrado. ................................................................................................ 98 2.3.1.6 Preciso. ...................................................................................................... 99 2.3.1.7 Constructivo................................................................................................ 99 2.3.1.8 Conciso. ..................................................................................................... 99 2.3.1.9 Soportado. ................................................................................................ 100 4 2.3.2 Características de la presentación del informe. ........................................ 100 2.3.3 Estructura y contenido del informe. ........................................................... 101 2.3.3.1 Carátula. ................................................................................................... 102 2.3.3.2 Hoja de Presentación. .............................................................................. 102 2.3.3.3 Tabla de Contenido. ................................................................................. 102 2.3.3.4 Antecedentes. ........................................................................................... 102

2.3.3.5 Carta de presentación de resultados. ....................................................... 102 2.3.3.6 Resultados de auditoría. ........................................................................... 103 2.3.3.6.1 Objetivos específicos y Preguntas de auditoría. .................................... 103 2.3.3.6.2 Hallazgos. ............................................................................................. 104 2.3.3.7 Conclusiones. ........................................................................................... 104 2.3.3.8 Beneficios del proceso auditor. ................................................................. 104 2.3.3.9 Apéndices y anexos. ................................................................................. 105 2.3.3.10 Tablas, diagramas, mapas y otras ilustraciones. ...................................... 105 2.3.4 Avances de informe. ................................................................................. 105 2.3.5 Aprobación, firma, liberación y comunicación del informe. ........................ 106 2.3.6 Reunión de cierre. .................................................................................... 106 2.3.7 Otras formas de publicación de resultados. .............................................. 107 2.3.8 Plan de mejoramiento. .............................................................................. 107 2.3.9 Generación de informes. .......................................................................... 107 2.3.10 Usuarios de informes de auditoría. ........................................................... 110 2.4 Fase de seguimiento ....................................................................................... 110 3 Aseguramiento y Control de la Calidad .......................................................................... 112 3.1 Plan de calidad ................................................................................................ 112 3.2 Calidad en el informe ....................................................................................... 112 3.3 Mesa de trabajo ............................................................................................... 113 3.4 Acciones post auditoría y evaluación del proceso auditor ................................ 113 4 Bibliografía ..................................................................................................................... 114 5 TABLA DE CONTENIDO DE FIGURA Figura 1. Insumo producto .................................................................... 18 Figura 2. Etapas de la planeación de la Auditoría de Desempeño .................... 27

Figura 3. Etapas de la Planeación Estrategica Auditoría de Desempeño ............ 28 Figura 4. Actividades de la Planeación Operativa Auditoría de Desempeño ........ 36 Figura 5. Diseño de Auditoría de Desempeño ............................................. 55 Figura 6. Fase de Ejecución de Auditoría de Desempeño .............................. 78 Figura 7. Análisis de Datos .................................................................... 82 Figura 8. Características y Requisitos de los Hallazgos ................................. 84 Figura 9. Flujograma de Hallazgos .......................................................... 86 Figura 10. Fase Informe Nivel Central Auditoría de Desempeño ................... 108 Figura 11. Fase Informe Nivel Desconcentrado Auditoría de Desempeño ........ 109 6 TABLA DE CONTENIDO DE TABLAS Tabla 1. Alcance Estudio previo y Conocimiento en Detalle ....................................... 42 Tabla 2. Técnicas más utilizadas en la planificación operativa .................................. 46 Tabla 3. Formato de la Matriz de Planeación Auditoría de Desempeño ................... 68 Tabla 4 Métodos de Recolección de Datos..................................................................... 69 Tabla 5 Técnicas de muestreo ......................................................................................... 73 Tabla 6. Estructura del Plan de Trabajo ......................................................................... 75 Tabla 7. Clasificación de Obtención de Evidencia ......................................................... 79 Tabla 8. Planilla de la matriz de hallazgos. ................................................................... 93 Tabla 9. Características de Presentación del Informe de Auditoría de Desempeño ...................................................................................................................................... 100 Tabla 10. Estructura y Contenido del Informe Auditoría de Desempeño ............... 101 7 TABLA DE CONTENIDO DE ANEXOS Anexo 1 Propuesta de Tema de Auditoría de Desempeño. ............................. 29

Anexo 2. Formato de criterios de selección de temas de Auditoría de Desempeño .................................................................................................. 30 Anexo 3 Comunicación de Presentación de Tema Auditados, Visitas Exploratorias y Requerimiento de Información para Estudio Previo. ................................ 39 Anexo 4 Formato de Estudio Previo y Conocimiento en Detalle ...................... 40 Anexo 5 Cronograma Fase de Planeación Operativa .................................... 40 Anexo 6 Metodología de evaluación de riesgos y controles. ........................... 48 Anexo 7. Modelo Pruebas de Recorrido..................................................... 49 Anexo 8. Modelo Comunicación Vinculación de Expertos ............................... 53 Anexo 9. Matriz de Planeación ............................................................... 69 Anexo 10 Instructivo de análisis de datos Auditoría de Desempeño ............... 741 Anexo 11 Formato Plan de trabajo .......................................................... 75 Anexo 12. Cronograma Fase ejecución e informe........................................ 75 Anexo 13. Modelo de Programas............................................................. 77 Anexo 14. Formato Matriz de hallazgo ..................................................... 93 Anexo 15. Modelo Base Papel de Trabajo .................................................. 96 Anexo 16. Modelo de Informe Auditoría de Desempeño .............................. 101 Anexo 17 Plan de Calidad del Proceso de Auditoría de Desempeño. ............... 112 Anexo 18. Formato Base ayuda de memoria. ........................................... 113 8

ABREVIATURAS

CGR Contraloría General de la República EFS Entidades de Fiscalizadoras Superiores IDI Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI INTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores ISSAI Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (por su siglas en Inglés)

NAO National Audit Office OLACEFS Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores ONG Organización no Gubernamental OSC Organizaciones de la Sociedad Civil PVCF Plan de Vigilancia y Control Fiscal RA Riesgo de Auditoría RC Riesgo de Control RD Riesgo de Detección RI Riesgo inherente TI Tecnología de Información 9 Presentación Esta Guía contiene los lineamientos generales y la metodología que orienta la realización de Auditorías de Desempeño en la Contraloría General de la República – CGR, fundamentada en las disposiciones constitucionales y legales aplicables, así como en la adaptación y armonización con las Normas Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores -ISSAI (por sus siglas en Inglés) desarrolladas por Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores –INTOSAI (por sus siglas en Inglés). Está estructurada en tres Capítulos, en el primero, se desarrollan las generalidades, en el segundo, se establece lo relacionado con las fases del proceso de Auditoría de Desempeño: Planeación, Ejecución, Informe y Seguimiento, y en el tercero se incluye aspectos de Aseguramiento y Control de Calidad. En el marco jurídico, el artículo 119 de la Constitución Política establece que "La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración". El artículo 267 de la Constitución Política, incisos 1 al 4, definen que "El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la

administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación”. “Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley...” “La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial”. “La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización...". 10 El artículo 268 de la Constitución Política, numerales 1 y 2, señalan que el Contralor General de la República tiene la atribución de "Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse" y "Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado"; y en el numeral 12 de esa misma disposición, precisa que el Contralor General de la República tiene la atribución de "Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial". En relación con las disposiciones legales, el artículo 1 de la Ley 42 de 1993 establece que "La presente Ley comprende el conjunto de

preceptos que regulan los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero; de los organismos que lo ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de los procedimientos jurídicos aplicables". El artículo 5 de la Ley 42 de 1993 define el control posterior como "la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos" y el control selectivo como "la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal". El artículo 6 de la Ley 42 de 1993 prescribe que "Las disposiciones de la presente Ley y las que sean dictadas por el Contralor General de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el articulo 268 numeral 12 de la Constitución Nacional, primarán en materia de control fiscal sobre las que puedan dictar otras autoridades". El artículo 8 de la Ley 42 de 1993 determina que "La vigilancia de la gestión fiscal del Estado se fundamenta en la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad y la valoración de los costos ambientales, de tal manera que permita determinar en la administración, en un período determinado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus 11 resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas”. “Así mismo, que permita identificar los receptores de la acción económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales y

cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos”. “La vigilancia de la gestión fiscal de los particulares se adelanta sobre el manejo de los recursos del Estado para verificar que estos cumplan con los objetivos previstos por la administración". El parágrafo del artículo 3 de la Ley 489 de 1998 determina que "Los principios de la función administrativa deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de control y el Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 343 de la Constitución Política, al evaluar el desempeño de las entidades y organismos administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o reglamentarios, garantizando en todo momento que prime el interés colectivo sobre el particular". El artículo 5, numerales 1 y 2 del Decreto Ley 267 de 2000, señalan que la Contraloría General de la República ejerce la vigilancia de la gestión fiscal "… a través, entre otros, de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales", de conformidad con los sistemas de control, procedimientos y principios "que establezcan la ley y el Contralor General de la República". El artículo 34 del Decreto Ley 267 de 2000 establece que "Los sistemas de planeación, ejecución y control de la vigilancia fiscal, los instrumentos de organización del sistemas de trabajo para el cumplimiento de la misión institucional de la Contraloría General, así

como las herramientas de gestión de la vigilancia fiscal, serán definidos por el Contralor General de la República". El artículo 35, numeral 1 del Decreto Ley 267 de 2000, establece como función del Contralor General de la República "fijar las políticas, 12 planes, programas y estrategias para el desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal, del control fiscal del Estado y las demás funciones asignadas a la Contraloría General de la República de conformidad con la Constitución y la ley" y el numeral 4 de esa misma disposición le atribuye la función de "dirigir como autoridad superior las labores administrativas y de vigilancia fiscal de las diferentes dependencias de la Contraloría General de la República, de acuerdo con la ley". El artículo 51 del Decreto Ley 267 de 2000 hace referencia a las Contralorías Delegadas para la Vigilancia Fiscal de los "sectores Agropecuario; Minas y Energía; Social; Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional; Gestión Pública e Instituciones Financieras; Defensa, Justicia y Seguridad; y Medio Ambiente", dependencias que de conformidad con lo dispuesto en la ley realizan los procesos auditores. El Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias, expidió el Decreto 1539 del 17 julio de 2012, mediante el cual se señaló con fundamento en el artículo 152 de la Ley 1530 de 2012, que en “desarrollo de sus funciones constitucionales, la Contraloría General de la República ejercerá la vigilancia y el control fiscales sobre los recursos del Sistema General de Regalías". El artículo 124 de la Ley 1474 de 2011 señala que la "La regulación de

la metodología del proceso auditor por parte de la Contraloría General de la República y de las demás contralorías, tendrá en cuenta la condición instrumental de las auditorías de regularidad respecto de las auditorías de desempeño, con miras a garantizar un ejercicio integral de la función auditora". Por otra parte, la Ley 872 de 2003 crea el Sistema de Gestión de la Calidad de las entidades del Estado, “…como una herramienta de gestión sistemática y transparente que permita dirigir y evaluar el desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual estará enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de tales entidades. El sistema de gestión de la calidad adoptará en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se surten al interior de ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios de sus funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente”. 13 Finalmente, las normas ISSAI, "Son normas profesionales emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras SuperioresINTOSAI, y contienen los requisitos básicos para el funcionamiento adecuado de los organismos auditores y los principios fundamentales de auditoría en la fiscalización de las entidades públicas. Además incluyen recomendaciones sobre los requisitos previos legales, de organización y de índole profesional, así como sobre la conducta de los auditores y descripción de buenas prácticas...” La INTOSAI, ha emitido la norma ISSAI 300 que especifica "Los Principios Fundamentales para la Auditoría de Desempeño", y define en su objetivo que se puede usar como base para desarrollar o adaptar normas

nacionales consistentes o para adoptar las directrices de Auditoría de Desempeño. La ISSAI 300 señala en su introducción, que: “Las normas profesionales y directrices son esenciales para la credibilidad, calidad y el profesionalismo de la auditoría del sector público. Las Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAIs) elaboradas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) tienen por objetivo promover la auditoría independiente y eficaz, así como apoyar a los miembros de la INTOSAI en el desarrollo de su propio enfoque profesional de conformidad con sus mandatos y las leyes y regulaciones nacionales.” En el año 2014, la Contraloría General de la República de Colombia suscribió con la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI) y con Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) la Declaración de Compromisos de la Iniciativa de Implementación de las ISSAI. En cumplimiento de dichos compromisos se elaboró esta Guía que contiene los lineamientos y metodología para la realización de auditorías de desempeño. La Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, en el marco de las normas de auditoría para Entidades Fiscalizadoras Superiores, basado en la Norma ISSAI 100, define el marco en que se rige cualquier tipo de auditoría que lleve a cabo la CGR; por tanto, se constituye en el principio rector para el desarrollo de las auditorías Financiera, de Desempeño y de Cumplimiento. 14

1. Generalidades de la Auditoría de Desempeño En este capítulo se establece la definición, enfoque, propósito y

características de la Auditoría de Desempeño en la CGR. 1.1 Definición de la auditoría de desempeño La Auditoría de Desempeño, como medio de vigilancia y control fiscal posterior y selectivo, es una revisión independiente, objetiva y confiable de la gestión fiscal y de los resultados e impactos de la Administración Pública, con el fin de determinar si las políticas institucionales, programas, planes, proyectos, acciones, sistemas, operaciones, actividades u organizaciones de los sujetos vigilados operan de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia; y si existen áreas de mejora. El término política abarca tanto la política del gobierno como la de la entidad fiscalizada (ISSAI 3000, 2004, pág. 18). La Auditoría de Desempeño también tiene en cuenta la equidad y la valoración de costos ambientales. Las Entidades de Fiscalizadoras Superiores – EFS, usan diversos términos para designar la Auditoría de Desempeño. Por ejemplo, la National Audit Office (NAO), EFS británica, usa el término auditoría value for money. Otras EFS emplean el término auditoría de gestión o auditoría de rendimiento. Sin embargo, la expresión Auditoría de Desempeño es la más usada. (Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil - Instituto Serzedello Correa, 2016, pág. 4). 1.2 Propósitos de la Auditoría de Desempeño Los propósitos de la Auditoría de Desempeño son: a) Incentivar en el marco constitucional y legal del control fiscal posterior y selectivo, la mejora de la gestión fiscal de los sujetos vigilados

b) Promover la rendición de cuentas, al contribuir a los administradores a mejorar el desempeño. 15 El documento Conpes 3654 de 2010 define que en su “acepción general la rendición de cuentas es la obligación de un actor de informar y explicar sus acciones a otro(s) que tiene el derecho de exigirla, debido a la presencia de una relación de poder, y la posibilidad de imponer algún tipo de sanción por un comportamiento inadecuado o de premiar un comportamiento destacado. En términos políticos y de la estructura del Estado, la rendición de cuentas es el conjunto de estructuras (conjunto de normas jurídicas y de instituciones responsables de informar, explicar y enfrentar premios o sanciones por sus actos), prácticas (acciones concretas adelantadas por las instituciones, los servidores públicos, la sociedad civil y la ciudadanía en general) y resultados (productos y consecuencias generados a partir de las prácticas) mediante los cuales, las organizaciones estatales y los servidores públicos informan, explican y enfr