CGR-OJ-209-2025

RAFAEL ENRIQUE MONTES COSTA /GOBERNACION DE BOLÍVAR

.PRO ELECTRIFICACION RURAL-ESTAMPILLA PRO BOMBEROS

GENORI

DESSTINO

ASUNTO ESTAMPILLA

OBS - ESTAMPILLA CONTRALORÍA 2025EE0261594General de la República

CGR-OJ- -2025

80112Bogotá D.C., Doctor

RAFAEL ENRIQUE MONTES COSTA

Secretario Jurídico Gobernación de Bolivar rmontes@bolivar.qov.co Turbaco, Bolivar Referencia: Respuesta radicado interno SIPAR 2025-356959-82111-GO y SIGEDOC 2025ER0248950 de fecha 24 de octubre de 2025

ESTAMPILLA PRO ELECTRIFICACIÓN RURALTema: ESTAMPILLA PRO

BOMBEROS - ESTAMPILLA PRO DESAROLLO - GOBERNACIÓN DE

BOLÍVAR Respetado doctor Montes: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes Mediante el oficio citado en la referencia el peticionario le solicitó a la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República lo siguiente: “Considerando que ¡a vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento disposiciones al uso, la ejecución y el impacto de los recursos públicos y que conforme a las prevalente legales corresponde a la Contraloría General de la República la competencia para ejercer el control sobre la gestión de la entidad territorial, solicito de manera atenta destino y al respetuosa Fondo de concepto jurídico sobre el uso de algunas rentas departamentales con Gestión de Riesgos del

Departamento de Bolívar. (...) Motivo de Consulta

territorial, solicito de manera atenta destino y al respetuosa Fondo de concepto jurídico sobre el uso de algunas rentas departamentales con Gestión de Riesgos del Departamento de Bolívar. (...) Motivo de Consulta Teniendo en consideración el propósito de atenderlas necesidades que se originen en de desastre o de calamidad púbica y que en los términos de la mencionada Ordenanza 125 de 2025 podrán ser parte de los recursos del Fondo de Gestión de Riesgo, los recursos del presupuesto general del Departamento, por lo cual se solicita el concepto: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2o, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.aov.co • www.contraloria.qov.co •• Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 8 209CONTRALORÍA General de la República 1. ¿Resultajurídicamente viable efectuarla reorientación de ios recursos recaudados por concepto de estampilla Pro-Electrificación Rural, estampilla Pro-Bomberos y ProDesarrollo con destino al Fondo de Gestión de Riesgos?, 2. ¿Es jurídicamente viable ejecutar presupuestalmente ¡as rentas derivadas de las estampillas Pro-Electrificación Rural, estampilla Pro-Bomberos y Pro-Desarrollo para llevar a cabo medidas de conocimiento del riesgo de desastres, reducción del riesgo,

estampillas Pro-Electrificación Rural, estampilla Pro-Bomberos y Pro-Desarrollo para llevar a cabo medidas de conocimiento del riesgo de desastres, reducción del riesgo, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción en el marco de una declaratoria de emergencia o calamidad pública? 3. ¿Resulta viable cambiarla destinación de las estampillas Pro-Electrificación Rural, estampilla Pro-Bomberos y Pro-Desarrollo con el fin de financiar acciones de prevención, mitigación, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción y en general para atender las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad pública?”.

2. Alcance del Concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el carácter de fuente normativo y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes en materia de control fiscal. Por la anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de ias disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloria General’3’, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que se deban actuar en armonía con la Contraloría General”4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de las "consultas

como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que se deban actuar en armonía con la Contraloría General”4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de las "consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República”5. En este orden, mediante la expedición del concepto se busca "orientar a las dependencias de la CGR en la correcta aplicación de las normas que rigen para la 2 Art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art 43, numeral 12o del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 CQr@contraloria.QOv.co • www.contraloria.Qov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 8i) CONTRALORÍA General dé la República vigilancia de la gestión fiscal”6 y ‘’asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten”7. Se aclara que no. todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Esta Oficina se ha pronunciado sobre algunos aspectos relacionados con el tema objeto de estudio, en lo referente a las Estampillas véase el concepto CGR-OJ-1012023 con radicado interno 2023EE0117304, cuyo fundamento se retoman en lo pertinente a la presente respuesta, el cual puede ser consultado en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), a través de la página web institucional: www.contraloria.qov.co en el micrositio “Normatividad”.

4. Consideraciones Jurídicas La función pública de la Contraloría General de la República se encuentra consagrada en el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia de 1991: ‘Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público9”.

los términos que defina la ley El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público9”. 6 Art 43, numeral 110 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 20000 8 Art 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16.Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que la comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. 8 Artículo 267 de la Constitución Política de Colombia de 1991 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 . cgr@contraloria.QQv.co • www.contraloria.qov.co • Bogotá, D. C., Colombiaí' Página 3 de 8i) CONTRALORÍA General de la República El control preventivo y concomitante del que trata la norma, no implica la coadministración o determinación de asuntos internos y de competencia de otras entidades estatales, por lo que, emitir concepto sobre la conveniencia o legalidad del cambio de destinación de los recursos recaudados por las diferentes estampillas sometidas a consideración, extralimitaría las funciones constitucionales de la Contraloría General de la República consagradas en el artículo 268 de la Constitución Política de Colombia de 199110. Sin perjuicio de lo anterior, y ante la presencia de recursos públicos en las preguntas

Contraloría General de la República consagradas en el artículo 268 de la Constitución Política de Colombia de 199110. Sin perjuicio de lo anterior, y ante la presencia de recursos públicos en las preguntas elevadas al Órgano de Control, procederemos a presentar el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial del origen y naturaleza jurídica de las estampillas. 2.1 Origen y naturaleza jurídica de las Estampillas De conformidad con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, "en tiempo de paz, solamente ei Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de ios impuestos, f...)"11. Se evidencia como la norma constitucional faculta a los órganos de representación popular para establecer los elementos esenciales de los tributos públicos, según el ámbito de aplicación de estos. Resulta pertinente hacer remisión al pronunciamiento de la Corte Constitucional, que al respecto señaló: ‘’Basta recordarlo expuesto por esta Corte en sentencia C-390 del 22 de agosto de 1996, en torno al genuino alcance del artículo 338 de la Constitución, en lo concerniente a la obligatoria fijación de los elementos esenciales de la obligación tributaria por parte de ¡os órganos colegiados de carácter representativo: Muy exigente ha sido la jurisprudencia de esta Corte en lo relativo ai principio de representación como esencial para la imposición de tributos. Se trata -como lo indica el artículo 338 de la Constituciónde asegurar que sean los

Muy exigente ha sido la jurisprudencia de esta Corte en lo relativo ai principio de representación como esencial para la imposición de tributos. Se trata -como lo indica el artículo 338 de la Constituciónde asegurar que sean los órganos colegiados de elección popular -Congreso, asambleas y concejoslos que resuelvan en tiempo de paz si establecen, aumentan, modifican o suprimen impuestos, tasas o contribuciones, bajo el entendido de que, si bien tales gravámenes son indispensables para el sostenimiento del Estado y para el 10 Artículo 268, Constitución Política de Colombia de 1991 11 Artículo 338, Constitución Política de Colombia de 1991 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.aov.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 8CONTRALORÍA General de la República cumplimiento de sus fines, ios gobernados tienen derecho a que sus más auténticos representantes, en guarda del interés colectivo, impidan las exacciones injustas o desproporcionadas, reservándose la competencia para impartir aprobación a las medidas que en tal sentido se adopten. (...) En lo referente a impuestos, no cabe duda de que la opción de transferir competencia a las autoridades administrativas para fijar cualquiera de los elementos tributarios no existe. Ella únicamente ha sido contemplada para tasas y contribuciones. ”12 . Es así como, de acuerdo con lo establecido en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, el Congreso de la República tiene facultades en materia tributaria respetando la autonomía fiscal propia del orden territorial. De igual forma, según el

contribuciones. ”12 . Es así como, de acuerdo con lo establecido en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, el Congreso de la República tiene facultades en materia tributaria respetando la autonomía fiscal propia del orden territorial. De igual forma, según el numeral 4 del artículo 300, y el numeral 4 del artículo 313, las Asambleas y Concejos, tienen facultades para imponer tributos, en armonía con la Constitución y la ley. En relación con la naturaleza jurídica de las estampillas, y de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado: l!Las estampillas, participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizarlos usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, caso en el cual se definen como tasas administrativas, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social, caso en el cual se definen como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter sociar13 2.2 Destinación Específica de las Estampillas

como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter sociar13 2.2 Destinación Específica de las Estampillas Frente al caso que nos ocupa, y respecto a la destinación de cada una de las estampillas consultadas, se tiene que: 12 Corte Constitucional. Sentencia C-413 de 1996. M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Bogotá D.C., 4 de septiembre de 1996. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 14527. Sentencia del 5 de octubre de

2006. CP: Ligia López Díaz

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 car@contraloria.gov,co •www.contraloria.qov.co • Bogotá, D. C., ColombiafT Página 5 de 8(i) CONTRALORÍA General de la República En lo relacionado a la Estampilla Pro - Electrificación Rural, la totalidad del producto de dicha estampilla se destinará a la financiación exclusiva de Electrificación Rural especialmente en zonas de difícil acceso y para proyectos que propendan el uso de energías renovables no convencionales al sistema energético Nacional en zonas rurales de los departamentos, distritos y municipios, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1845 de 2017. La estampilla Pro - Bomberos, al hacer parte de los recursos del fondo nacional de bomberos, tendrán destino a la implementación de planes y programas de educación de la población en materia de gestión integral del riesgo contra incendio y demás calamidades conexas, capacitación de la unidad de bómbenles, e

bomberos, tendrán destino a la implementación de planes y programas de educación de la población en materia de gestión integral del riesgo contra incendio y demás calamidades conexas, capacitación de la unidad de bómbenles, e infraestructura física y equipamiento, cuya distribución será a nivel de los cuerpos de bomberos de acuerdo a los proyectos aprobados por la Junta Nacional, atendiendo a su viabilidad técnica, a su pertinencia y a la disponibilidad financiera y operativa, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 1575 de 2012. La estampilla Pro - Desarrollo, creada por la Ley 1059 de 2006, será destinada en su totalidad a la financiación exclusiva de Electrificación Rural y Desarrollo Rural de los departamentos según consta en el artículo 5 de la misma ley. 2.3 Principio Presupuesta! de Unidad de Caja El artículo 16 del Decreto 111 de 1996 define el Principio de Unidad de Caja como: ‘’Artículo 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderé el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”14 Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido que este Principio de Unidad de Caja consiste en que la totalidad de los ingresos públicos deben recibirse sin previa destinación a un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público15. En materia de responsabilidad fiscal, el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre este principio señalando que: “Al considerar la formulación del principio de unidad de caja, que en ultimas conduce a decir que todos los recursos de la Nación van a una bolsa común para 14 Artículo 16, Decreto 111 de 1996

este principio señalando que: “Al considerar la formulación del principio de unidad de caja, que en ultimas conduce a decir que todos los recursos de la Nación van a una bolsa común para 14 Artículo 16, Decreto 111 de 1996 15 Sentencia C 337 de 1993, Corte Constitucional, M.P Jorge García Hurtado Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.Qov.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 8CONTRALORÍA General de la República responder con ella por los gastos decretados en el presupuesto, es necesario tener en cuenta los siguientes aspectos: a.- La autonomía constitucionalmente conferida a los entes territoriales y a las entidades descentralizadas por servicios, se traduce, entre otras, en la facultad para administrar los recursos y los bienes a ellos asignados dentro de los límites que fija la Constitución, la ley y en particular, los del Estatuto Orgánico del presupuesto. b.-El artículo 352 de la Constitución Política reconoce la existencia de presupuestos separados en los diferentes ordenes: el nacional, los territoriales y los de las entidades descentralizadas de cualquier nivel. c.-EI hecho cierto de que, por mandato de la ley orgánica, los entes territoriales deban regirse por el principio de unidad de caja y que las entidades descentralizadas territorialmente en su ejecución presupuesta! deban ajustarse a las políticas fiscales del Estado como un todo, no implica que los recursos de este tipo de entes deban hacer unidad de caja con los de la Nación, pues se trata de presupuestos y patrimonios independientes en razón de la autonomía constitucional y legal conferida a ellos”.

las políticas fiscales del Estado como un todo, no implica que los recursos de este tipo de entes deban hacer unidad de caja con los de la Nación, pues se trata de presupuestos y patrimonios independientes en razón de la autonomía constitucional y legal conferida a ellos”. De conformidad a lo expuesto anteriormente, se puede afirmar que, los recursos provenientes de las Estampillas Pro - Bomberos, Pro - Electrificación Rural y ProDesarrollo, no son aplicables al principio de unidad de caja, toda vez que tienen destinación específica, acorde con sus normas de creación. 2.4 Competencia de los órganos de control fiscal El artículo 272 en los incisos 3 y 6 de la Constitución Política, modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo número 4 de 2019, establece que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios en los que existan contralorías corresponderá a éstas, en forma concurrente con la Contraloría General de la República y que será la ley quien señalará cómo se adelanta él ejercicio concurrente de las competencias atribuidas a la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales, indicando que el control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente16. De conformidad con las normas dé creación de cada una de las estampillas, la vigilancia y control se ejercerá así: Para la Estampilla Pro-Electrificación Rural, las contralorías Departamentales, distritales y municipales serán las encargadas de fiscalizar la inversión de los recursos de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1845 de 2017. 16 Artículo 272, Constitución Política de Colombia de 1991.

distritales y municipales serán las encargadas de fiscalizar la inversión de los recursos de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1845 de 2017. 16 Artículo 272, Constitución Política de Colombia de 1991. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.aov.co • www.contraloria.aov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 8CONTRALORÍA Genera! de la República Para la Estampilla Pro-Bomberos, el control fiscal de los recursos que hagan parte del Fondo Nacional de Bomberos será de competencia de la Contraloría General de la República de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 35 de la Ley 1575 de 2012. Para la Estampilla Pro - Desarrollo, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1059 de 2006, serán competentes las Contralorías Departamentales y Distritales, según lo señalado en el artículo 6.

5. Conclusiones 5.1 De conformidad a las funciones constitucionales otorgadas a la Contraloría General de la República, esta oficina no puede pronunciarse sobre la conveniencia o legalidad de la reorientación de los recursos recaudados por concepto de las diferentes estampillas, con el fin de financiar acciones que atiendan las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad pública, en virtud a la prohibición constitucional de coadministrar. 5.2 A los recursos provenientes de las Estampillas Pro - Bomberos, Pro - Electrificación Rural y Pro - Desarrollo, no le esa aplicable el principio de unidad de caja, toda vez que tienen destinación específica, acorde con sus normas de creación.

5.2 A los recursos provenientes de las Estampillas Pro - Bomberos, Pro - Electrificación Rural y Pro - Desarrollo, no le esa aplicable el principio de unidad de caja, toda vez que tienen destinación específica, acorde con sus normas de creación. 5.3 Las normas de creación de las estampillas, además de disponer su destinación, asignan la responsabilidad del control fiscal a los recursos, tanto a la Contraloría General de la República como a las Contralorías Territoriales. 5.4 Corresponde a la administración departamental, acorde con el contexto legal y jurisprudencial/^xpuesto, adoptaras pecisiones sobre la legalidad o conveniencia en el empleo de ecursos públicosJbab su administración. Cordialmenia

CARLOS OSCAR VERGÁRA RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica \

Proyectó: Eymi Daniela Beltrán Ardila. Jkt«Y Revisó: Gabriel Andrés HilariórMmaya>S[iI N.R. SIPAR 2025-356959-82111-CO^IGEDOC 2025ER0248950 de fecha 24 de octubre de 2025

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 ♦ Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.qov.co • www.contraloria.oov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 8