CIDH - Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso

ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

OEA/Ser.L/V/II.132

Doc. 14 19 julio 2008

Original: Español

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IINNDDIICCAADDOORREESS DDEE PPRROOGGRREESSOO EENN MMAATTEERRIIAA DDEE

DDEERREECCHHOOSS EECCOONNÓÓMMIICCOOSS,, SSOOCCIIAALLEESS YY CCUULLTTUURRAALLEESS1 1 La elaboración del presente fue encomendado por la CIDH al Comisionado Víctor Abramovich, quien contó con la colaboración de Oscar Parra y Marisol Blanchard, abogados de la Secretaría Ejecutiva de la CIDH. En la elaboración de este documento participó como consultora experta, Laura C. Pautassi, Doctora en Derecho, especialista en Planificación y Gestión de Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires, Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Para la elaboración de este documento se contó además con insumos y comentarios específicos de algunos de los gobiernos de la región, de numerosas organizaciones no gubernamentales, centros académicos y expertas/os que enviaron sus aportes durante el período de consulta pública abierto por la CIDH durante dos meses de noviembre a enero de 2008. La CIDH agradece muy especialmente los aportes y sugerencias recibidos y que fueron incorporados en su gran mayoría en el documento. OAS Cataloging-in-Publication Data Inter-American Commission on Human Rights.

Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales = Guidelines for preparation of progress indicators in the area of economic, social and cultural rights / [por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos]. p. ; cm. (OEA Documentos Oficiales. OEA/Ser.L/V/II) (OAS Official Records Series. OEA/Ser.L/V/II)

ISBN 978-0-8270-5225-3

1. Justice, Administration of--America. 2. Human rights--America. 3. Civil

rights--America. I. Abramovich, Victor. II. Title. III. Series. OEA/Ser.L/V/II.132 Doc. 14 Documento publicado gracias al apoyo financiero de la organización Derechos & Democracia Las opiniones aquí expresadas pertenecen exclusivamente a la CIDH y no reflejan la postura de la organización Derechos & Democracia.

CCOOMMIISSIIÓÓNN IINNTTEERRAAMMEERRIICCAANNAA DDEE DDEERREECCHHOOSS HHUUMMAANNOOSS

MIEMBROS

Paolo G. Carozza, Presidente Luz Patricia Mejía Guerrero, Primera Vicepresidenta Felipe González, Segundo Vicepresidente Sir Clare Kamau Roberts Paulo Sérgio Pinheiro Florentín Meléndez Víctor E. Abramovich

Secretario Ejecutivo: Santiago A. Canton Secretaria Ejecutiva Adjunta: Elizabeth Abi-Mershed Aprobado por la Comisión en su 132º período ordinario de sesiones LLIINNEEAAMMIIEENNTTOOSS PPAARRAA LLAA EELLAABBOORRAACCIIÓÓNN DDEE IINNDDIICCAADDOORREESS DDEE PPRROOGGRREESSOO EENN MMAATTEERRIIAA DDEE

DDEERREECCHHOOSS EECCOONNÓÓMMIICCOOSS,, SSOOCCIIAALLEESS YY CCUULLTTUURRAALLEESS ÍNDICE INTRODUCCIÓN....................................................................................................................1

I. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL SISTEMA DE INFORMES DEL ARTÍCULO 19 DEL PROTOCOLO DE SAN SALVADOR....................................................5

II. LA ESPECIFICIDAD DE LOS INDICADORES DE DERECHOS HUMANOS.............................9

III. UNA PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL SISTEMA DE MONITOREO.......................12

IV. INDICADORES SOBRE TEMAS TRANSVERSALES: IGUALDAD, ACCESO A LA JUSTICIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN........................................17

A. Igualdad.......................................................................................................17

B. Acceso a la justicia........................................................................................26

C. Acceso a la información y participación............................................................34

V. DERECHO PROTEGIDOS. LINEAMIENTOS PARA SU MONITOREO..................................39

A. Derecho a la Seguridad Social.........................................................................39

B. Derecho a la salud.........................................................................................45

VI. APORTES PARA LA ELABORACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS INFORMES DE LOS ESTADOS....................................................................................................50

A. Reflexiones a tener en cuenta de la experiencia del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del Sistema de Naciones Unidas.....................50

B. Sobre el procedimiento participativo en la elaboración de los informes.................51

C. Fases de monitoreo .......................................................................................52

D. Definición de los indicadores en función de problemas locales, determinación de prioridades y necesidades regionales.......................................53

E. Sobre la presentación de los Informes ante el Grupo de Trabajo y la evaluación de los informes. Necesidad de un Grupo de Trabajo tripartito.............54

INTRODUCCIÓN

1. El 16 de noviembre de 1999, entró en vigencia el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante referido como “Protocolo de San Salvador”(PSS) o “el Protocolo”. El artículo 19 del Protocolo dispone que los Estados Partes se comprometen a presentar, de conformidad con lo dispuesto en ese artículo y por las correspondientes normas que al efecto deberá elaborar la Asamblea General de la OEA, informes periódicos respecto de medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos consagrados en el mismo Protocolo. Los informes deben ser dirigidos al Secretario General de la Organización, quien deberá transmitirlos al Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI)2 y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH o Comisión) para que estos los examinen.

2. El 7 de junio de 2005 la Asamblea General de la OEA, a través de la Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05) aprobó las “Normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador” (en adelante las Normas)3. Esta resolución encomendó al Consejo Permanente que propusiera la posible composición y funcionamiento de un Grupo de Trabajo que se encargue de analizar los informes nacionales y también solicitó a la CIDH que “proponga al Consejo Permanente para su eventual aprobación, los indicadores de progreso a ser empleados para cada agrupamiento de derechos protegidos sobre los que deba presentarse el informe, teniendo en cuenta, entre otros, los aportes del Instituto Interamericano de Derechos

Humanos”.

3. Las normas no señalan en detalle los criterios en los que se debe basar la CIDH para proponer el modelo de indicadores de progreso. Al respecto, las normas sólo señalan que el sistema de indicadores de progreso debe permitir “establecer, con un grado razonable de objetividad, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada”4.

4. En orden a impulsar el cumplimiento de este mandato, la CIDH convocó a una reunión de expertos que tuvo lugar el 25 de octubre de 2005, durante su 123º período ordinario de sesiones. Entre sus objetivos, la “Reunión de expertos para el fortalecimiento de las actividades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el área de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” permitió (i) contar con aportes respecto de la mejor manera en que el trabajo de la CIDH puede contribuir al avance de los derechos económicos, sociales culturales de la región sin duplicar los esfuerzos que efectúan regularmente otros organismos intergubernamentales y (ii) hacer 2 Originalmente el Protocolo establecía que los informes deberán ser presentados ante el Consejo Interamericano Económico y Social y al Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Dichos Consejos fueron unificados en el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, en 1996, a través de una enmienda a la Carta de la OEA. 3 El proceso para la presentación y evaluación de informes es el siguiente: los Estados deben presentar sus informes de progreso cada tres años. Dentro de los sesenta días de la recepción de cada uno de los informes, se iniciará el proceso de

análisis de los mismos con la participación de los órganos a que hace referencia el artículo 19 del Protocolo de San Salvador. Los informes escritos del CIDI, de la CIDH y restantes órganos serán remitidos al Grupo de Trabajo encargado de analizar los informes con la suficiente antelación a efectos de que los considere en su tarea. El Grupo de Trabajo presentará sus conclusiones preliminares a cada Estado Parte. Cada Estado podrá efectuar comentarios adicionales a dichas conclusiones preliminares dentro del término de 60 días. El Grupo de Trabajo adoptará por consenso las conclusiones finales respecto de los informes objeto de análisis. Ellas se notificarán al Estado Parte a través de una comunicación escrita y en una reunión con el Representante Permanente acreditado ante la Organización de los Estados Americanos. 4 Ibidem, Norma 5.2. 2 sugerencias a la Comisión sobre las mejores formas de dar cumplimiento al mandato que la Asamblea General le asignó a la CIDH mediante la Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05)5.

5. En el presente documento se exponen una serie de lineamientos desarrollados por la Comisión para la evaluación y monitoreo de derechos económicos, sociales y culturales (en adelante DESC o derechos sociales) previstos en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – Protocolo de San Salvador (en adelante el Protocolo). Se busca de esta forma, proveer a los Estados Partes, a las demás organizaciones del Sistema Interamericano, y a la sociedad civil, de una herramienta que sirva de base para la presentación de los informes del Protocolo, pero también para el diseño de un

mecanismo interno de evaluación permanente para cada Estado Parte. Consisten en lineamientos metodológicos que no pretenden ser acabados, sino lo suficientemente amplios y abiertos para permitir la incorporación de ajustes y variaciones que den cuenta de los diversos contextos locales y regionales, buscando adecuar metas, indicadores y señales de progreso cualitativas a las distintas realidades y en un contexto participativo amplio y de rigurosa transparencia metodológica.

6. El documento se estructura en seis partes. En la primera se ilustra sobre posibles estrategias para dotar de la mayor operatividad a los estándares sobre derechos económicos, sociales y culturales del Protocolo y se realizan algunos comentarios y observaciones generales sobre el sistema de informes. En la segunda parte se realiza una diferenciación conceptual entre indicadores socioeconómicos e indicadores sobre derechos a efectos de esclarecer en qué términos esta propuesta no busca duplicar el trabajo de otros organismos especializados que ya producen indicadores en la región.

7. En la tercera parte de desarrolla una propuesta metodológica de indicadores cuantitativos y señales de progreso cualitativas. Se definen y describen tres tipos de indicadores y señales: i) estructurales; ii) de procesos y iii) de resultados. También se enuncian tres niveles o categorías analíticas para ordenar la información relevante: i) recepción del derecho; ii) capacidades estatales; iii) contexto financiero y compromiso presupuestario.

8. En la cuarta parte siguiendo la orientación de las Normas se sugieren temas transversales que permiten medir si existen condiciones favorables para el acceso de la población a los derechos sociales del Protocolo, así como la efectividad de las garantías institucionales y de los

mecanismos de protección doméstica de los derechos consagrados en ese instrumento. En particular, se desarrollan tres temas transversales para ser medidos por indicadores y señales de progreso: i) igualdad; ii) acceso a la justicia, y iii) acceso a la información y a la participación.

9. En la quinta parte, la Comisión expone un conjunto de indicadores cuantitativos y de señales de progreso cualitativas, relacionados con algunos derechos consagrados en el Protocolo, tomando como referencia diversas fuentes, entre ellas, las guías para la elaboración de informes ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas y ante otros Comités del Sistema Universal de Protección; el trabajo de relatores especiales y expertos independientes.

Los lineamientos propuestos se aplican, en esta primera etapa, en relación con el derecho a la seguridad social y el derecho a la salud (art. 9 y 10 del Protocolo). El objetivo es ejemplificar a partir 5 La temática en la que se concentró el seminario resulta de gran interés para los usuarios y actores del Sistema Interamericano, ya que se presentaron algunas ideas sobre medición, a nivel internacional, del cumplimiento progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales. Estas ideas pueden ser aprovechadas por la Comisión, los Estados y otros organismos nacionales e internacionales, así como por la sociedad civil, para la creación de un sistema de monitoreo y evaluación, que incluye diversos indicadores, entre ellos los de progreso, en materia de cumplimiento de derechos sociales. En particular, se insistió en la necesidad de impulsar un procedimiento que responda a las necesidades específicas de la región. 3 de estos derechos, como funciona la presente metodología, la cual es claramente aplicable al

conjunto de derechos establecidos en el Protocolo.

10. En la sexta parte del documento, la Comisión desarrolla algunas sugerencias sobre el procedimiento a aplicar en la elaboración, presentación y evaluación de los Informes del Protocolo en cuyo marco deberían aplicarse los indicadores propuestos.

11. La CIDH considera que los presentes lineamientos metodológicos para la evaluación y monitoreo de derechos económicos, sociales y culturales, resultan tan sólo un primer paso de un proceso gradual que debe abarcar la totalidad de los derechos protegidos en el Protocolo. La CIDH considera necesario comenzar una instancia de discusión y de búsqueda de consenso, que impulse la presentación de los informes, y la participación de los Estados y de la sociedad civil, al mismo tiempo que estimule la definición de mecanismos de monitoreo interno permanentes en cada uno de los Estados Parte y los motive a formular sus propias estrategias nacionales para la realización de los derechos sociales consagrados en el Protocolo.

LLIINNEEAAMMIIEENNTTOOSS PPAARRAA LLAA EELLAABBOORRAACCIIÓÓNN DDEE IINNDDIICCAADDOORREESS DDEE PPRROOGGRREESSOO EENN MMAATTEERRIIAA DDEE DDEERREECCHHOOSS EECCOONNÓÓMMIICCOOSS,, SSOOCCIIAALLEESS YY CCUULLTTUURRAALLEESS

I. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL SISTEMA DE INFORMES DEL ARTÍCULO

19 DEL PROTOCOLO DE SAN SALVADOR

1. El artículo 19 del Protocolo de San Salvador establece que los Estados parte deberán presentar informes periódicos respecto de las medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos en él establecidos.

2. Las Normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del protocolo de San Salvador, aprobadas por la Asamblea General de la OEA (Resolución AG/RES. 2074 XXXV-O/05); tienen como objetivo la elaboración de “pautas y criterios” para el diseño de los informes de acuerdo con un sistema de indicadores de progreso. Señalan que “se ha considerado especialmente el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, entendiendo por ello la adopción de una política pública que considere a los derechos económicos, sociales y culturales como derechos humanos cuya realización completa, en general, no puede darse rápidamente y que por ello requieren de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de la meta. Este principio invalida las medidas regresivas, salvo casos extremos justificables, y descalifica la inacción”6.

3. La inclusión específica de indicadores de progreso en las Normas implica una evolución en relación con el Protocolo, que no lo contemplaba específicamente. De acuerdo con el espíritu del propio Protocolo, los indicadores de progreso tienen que incorporar los avances en la realización de los derechos y no considerar los adelantos o retrocesos en términos de desarrollo

(económico y social). Se debe entonces diferenciar entre progreso económico y social y cumplimiento del Protocolo de San Salvador7.

4. Conviene recordar como punto de partida que el procedimiento de supervisión del Protocolo no apunta a examinar la calidad de las políticas públicas de los Estados, sino a fiscalizar el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones jurídicas que fija el Protocolo. Este establece una amplia gama de obligaciones, tanto positivas como negativas, tanto inmediatas como progresivas. A fin de supervisar el cumplimiento de esas obligaciones, frecuentemente deberán observarse cuales son las estrategias, acciones y políticas públicas implementadas por los Estados para hacer efectivos los derechos. Es evidente que los Estados pueden cumplir con sus obligaciones escogiendo entre un amplio espectro de cursos de acción y de políticas. No corresponde a la supervisión internacional juzgar entre las opciones que cada Estado, de manera soberana, haya elegido para realizar los derechos del Tratado. Si corresponderá examinar si esas políticas públicas violan derechos del Protocolo. También corresponderá examinar si esas políticas consiguen o no garantizar el cumplimiento de las obligaciones positivas, inmediatas o progresivas, fijadas en el Protocolo. El examen de las políticas no será entonces el objetivo final del sistema de indicadores y señales de

progreso. Sólo se examinarán las políticas, o aspectos de las políticas, o el impacto de determinadas 6 Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-O/05) del 7 de junio de 2005. Anexo, Contexto de la Propuesta. 7 Cabe señalar que en los últimos años los esfuerzos en términos de definición de indicadores sociales y señales de progreso cualitativas se han concentrado en superar los índices y promedios, buscando avanzar en incorporar la perspectiva de derechos humanos conjuntamente con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), permitiendo analizar la situación de grupos sociales específicos y utilizar instrumentos de medición y seguimiento más adecuados a las distintas realidades nacionales. Al respecto véase Simone Cecchini (2007) “Indicadores ODM y derechos humanos en América Latina: ¿Tan lejos, tan cerca?” CEPAL; Santiago de Chile, disponible en: http://www.eclac.cl/dds/noticias/paginas/6/28106/IndODMDDDHH.pdf 6 políticas, como una vía para llegar a ciertas conclusiones sobre el grado de cumplimiento e implementación del Protocolo8.

5. Los indicadores de progreso mencionados por las Normas no sólo servirán para llegar a conclusiones de índole general sobre progresos o retrocesos en el cumplimiento del Protocolo por los Estados. El principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales permite su aplicación tanto en el examen de situaciones generales, como respecto de situaciones particulares de eventual retroceso en relación con el ejercicio de ciertos derechos. De allí que el esquema de indicadores y señales de progreso debería contribuir no sólo a exponer los cambios del cuadro de

situación general de un país en un período determinado, sino también, en la medida de lo posible, a identificar ciertas situaciones particulares graves de afectación de derechos del Protocolo, en especial problemas de alcance colectivo o que obedezcan a prácticas o patrones reiterados, o a factores de índole estructural que puedan afectar a ciertos sectores de la población, por ejemplo la negación del acceso a derechos sociales básicos de una comunidad étnica o de un grupo social determinado.

6. En virtud de la obligación de progresividad, en principio le está vedado al Estado adoptar políticas, medidas, y sancionar normas jurídicas, que sin una justificación adecuada, empeoren la situación de los derechos económicos, sociales y culturales de los que gozaba la población al momento de adoptado el Protocolo o bien con posterioridad a cada avance “progresivo”. Dado que el Estado se obliga a mejorar la situación de estos derechos, simultáneamente asume la prohibición de reducir los niveles de protección de los derechos vigentes, o, en su caso, de derogar los derechos ya existentes, sin una justificación suficiente. De esta forma, una primera instancia de evaluación de la progresividad en la implementación de los derechos sociales, consiste en comparar la extensión de la titularidad y del contenido de los derechos y de sus garantías concedidas a través de nuevas medidas normativas con la situación de reconocimiento, extensión y alcance previos. Tal como fue señalado, la precarización y empeoramiento de esos factores, sin debida justificación por parte del Estado, supondrá una regresión no autorizada por el Protocolo. La obligación de no regresividad se constituye, entonces, en uno de los parámetros de juicio de las medidas adoptadas por el Estado.

7. El sistema de indicadores de progreso y el procedimiento de informes periódicos del artículo 19 del Protocolo, debe servir no sólo para la supervisión internacional, sino también para la evaluación que los propios Estados y la sociedad civil realizan de la implementación doméstica del Protocolo. En este sentido, los lineamientos expuestos en este documento, buscan ser una herramienta que permita a los Estados mejorar la evaluación de sus propias acciones y estrategias para asegurar derechos. Las Normas incorporan el principio de devolución: “ya que el trabajo que supone el informe debe redituarle al Estado que lo presentó el beneficio de acotar la lista de las necesidades y definir con mayor precisión sus carencias”9. Para que esto ocurra, la CIDH considera relevante que los Estados definan a través de procesos abiertos y deliberativos con participación de la sociedad civil, estrategias nacionales para la realización de los derechos del Protocolo, y que esas estrategias incluyan metas de cumplimiento del Protocolo en un determinado período de tiempo.

Estas metas contribuirán a mejorar el examen de los informes a través de la utilización de los indicadores de progreso, permitiendo medir los avances no sólo en relación con una situación dada, 8 Los Estados pueden implementar una política eficiente en la realización sus propios objetivos, pero discriminatoria y por lo tanto incompatible con el Protocolo. También pueden implementar una política que satisfaga las obligaciones mínimas del Protocolo, y esto será suficiente para la supervisión internacional, aún cuando algún observador pueda afirmar que existen otras políticas más convenientes o que podrían producir mejores resultados que las implementadas. Ver al respecto nota 18. 9 Ibidem, Anexo, Contexto de la Propuesta. 7 sino de manera prospectiva, con relación al grado de cercanía con los objetivos fijados por el propio

Estado, en función de las obligaciones legales que ha asumido10.

8. La CIDH considera indispensable que los Estados, tanto en el desarrollo e implementación de sus estrategias nacionales, como en los procedimientos de elaboración de los informes del Protocolo y eventualmente en el seguimiento de las recomendaciones del órgano de aplicación, favorezcan una amplia participación de la sociedad civil, bajo una rigurosa transparencia metodológica.

9. Las Normas no señalan en detalle los criterios en los que se debe basar la CIDH para proponer el modelo de indicadores de progreso. Al respecto, las Normas sólo señalan que el sistema de indicadores de progreso debe permitir “establecer, con un grado razonable de objetividad, las distancias entre la situación en la realidad y el estándar o meta deseada”11. Para este fin, se puede considerar “que el Protocolo de San Salvador expresa un parámetro frente al cual se puede comparar, de una parte, la recepción constitucional, el desarrollo legal e institucional y las prácticas de gobierno de los Estados; y de otra parte, el nivel de satisfacción de las aspiraciones de los diversos sectores de la sociedad expresadas, entre otras, a través de los partidos políticos y de las organizaciones de la sociedad civil”12. En cuanto a la presentación de la información, las normas establecen que “con cada uno de los derechos protegidos debe considerar los siguientes enfoques: equidad de género, grupos especiales de personas -niños, adultos mayores, personas con discapacidades-, diversidad étnica y cultural -en particular pueblos indígenas y afrodescendientes, y la incidencia de la sociedad civil en la formulación de avances legislativos y políticas públicas”.

10. Asimismo la Comisión considera que los indicadores cuantitativos deben ser complementados con señales de progreso cualitativas, que contribuyan a poner en contexto la información estadística y brinden elementos de análisis al órgano de supervisión. Tanto los indicadores cuantitativos como las señales de progreso cualitativas deben ser elaborados considerando los diversos enfoques sugeridos por las Normas. El esquema de indicadores y señales de progreso que se utilice debería contemplar un margen de flexibilidad para abordar problemas y características particulares de la situación de un determinado país al momento de ser examinado, al mismo tiempo de permitir registrar sus cambios y comparabilidad en el tiempo.

11. Los indicadores pueden materializarse en formas diversas -datos estadísticos contabilizados en un censo o en encuestas de hogares, preguntas en un cuestionario o en una entrevista abierta, presupuestos, gasto público social, todos ellos desagregados por sexo, raza, etnia e incorporando indicadores específicos de géneroy de acuerdo a la técnica de obtención de 10 Toda evaluación debe realizarse sobre la base de evidencia empírica, diferenciando entre los objetivos, que son aquellos fines que se desean alcanzar y se expresan en términos cualitativos (“reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años”); las metas, que son los niveles cuantitativos que se desean alcanzar en un período determinado (“reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años”) y por último los indicadores que son variables usadas en las metas para medir el progreso hacia los objetivos (“tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años”) (Cecchini, 2007 op. cit).

Asimismo se incorporan específicamente las señales de progreso, que representan dimensiones cualitativas que reflejan la progresión en los cambios hasta el alcance deseado ideal (objetivo). Si éste ha sido establecido en consideración a posibilidades reales, las señales de progreso podrían interpretarse mejor en niveles de plazos o períodos secuenciales de tiempo: corto, medio y largo plazo, aunque este no es un requisito excluyente. Precisamente, el propósito de las señales de progreso consiste en hacer un seguimiento de los logros que contribuyen a obtener el objetivo deseado, Sarah Earl, Fred Carden, Terry Smutylo (2002) Mapeo de alcances. Incorporando aprendizaje y reflexión en programas de desarrollo, CIID_IDRC, Ottawa, Canadá 11 Ibidem, Norma 5.2. 12 Ibidem, Norma 5.2. 8 información que cada Estado seleccione, bajo una rigurosa transparencia metodológica y respetando los acuerdos y estándares internacionales, se podrá “operacionalizar” el indicador seleccionado.13 Debe quedar en claro que como todo proceso analítico se asumen márgenes de incertidumbre, esto es, la relación entre los indicadores y el concepto que tratan de medir, en este caso el grado de vigencia de un derecho social reconocido en el Protocolo, siempre será supuesta, nunca plenamente cierta, y por ello se consideran aproximaciones en términos de probabilidad14. Ello trae aparejado una limitación en la capacidad de cualquier órgano de supervisión de medir exclusivamente por la vía de indicadores la situación de los derechos en un determinado Estado. De allí que los indicadores no pueden ser la única herramienta de supervisión del cumplimiento del Protocolo15.

12. Sin duda para la efectividad de los indicadores cuantitativos y de las señales de progreso cualitativas, será fundamental la posibilidad de acceder a fuentes confiables y seguras de información. Los indicadores y unidades de medida a utilizar en cada caso, deberán considerar, de manera realista, el tipo y la calidad de la información disponible en cada Estado. Ello sin perjuicio del deber de los Estados parte de garantizar la producción de este tipo de información, su publicidad y su accesibilidad, su rigurosidad y transparencia, como condición para asegurar la efectividad del mecanismo de seguimiento del Protocolo, y la activa participación de la sociedad civil en el proceso.

13. La Comisión destaca que el sistema de informes en el ámbito interamericano debe funcionar en forma complementaria respecto al procedimiento de presentación de informes ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. El monitoreo del Protocolo de San Salvador no debe duplicar otros sistemas de seguimiento que se desarrollan en el sistema universal de protección. Ello solo es posible a través de una correcta selección de problemáticas específicas de cada región y de cada Estado, de tal forma que se alcance el mayor nivel de concreción en el principio de rendición de cuentas. Por eso los indicadores propuestos serán sólo indicativos y en modo alguno reemplazaran la necesidad de que los órganos de supervisión 13 En el proceso de operacionalización se deben diferenciar dos nociones fundamentales: la conceptualización y la medición. La conceptualización refiere al proceso teórico mediante el que se clarifica el contenido y los estándares de derechos sociales, tanto en términos de obliga