CJI - doc. 692 23

102o PERÍODO ORDINARIO DE SESIONES OEA/Ser. Q 6 al 10 de marzo 2023 CJI/doc. 692/23 Rio de Janeiro, Brasil 4 marzo 2023

Original: español

PRIMER INFORME : LA EXCEPCIONALIDAD DEL USO

DE LA FUERZA EN EL CONTEXTO INTERAMERICANO

(Presentado por el doctor Luis García Corrochano Moyano)

1. Introducción Una de las características del derecho internacional americano, o del desarrollo o del derecho internacional en América, según se prefiera, ha sido y es la preferencia por las soluciones pacíficas de controversias, lo cual, si bien no ha impedido que se den episodios bélicos, si ha mantenido al continente alejado de conflagraciones regionales significativas o generalizadas.

Si bien la preocupación inicial de los nacientes Estados fue asegurar sus jurisdicciones territoriales, pronto comprendieron que debían evitar el pernicioso hábito de recurrir constantemente a la fuerza, que en Europa había generado con frecuencia conflictos de alcance continental prácticamente sin solución de continuidad. De ahí las iniciativas de conferencias continentales, muchas de ellas escasamente atendidas, para enmarcar las relaciones internacionales dentro de los cauces pacíficos, promoviendo fundamentalmente el arbitraje como medio de solución de controversias, por un lado, y por otro lado buscando asegurarse la asistencia recíproca en caso de agresiones extra continentales, como una forma de disuadir a eventuales antagonistas. Vemos en el desarrollo del presente informe la consideración del recurso a la fuerza en las relaciones interestatales en el contexto regional y mundial, la evolución hacia una limitación cada vez mayor, cercana a su proscripción, y la relación entre las normas universales y regionales respecto de la

Vemos en el desarrollo del presente informe la consideración del recurso a la fuerza en las relaciones interestatales en el contexto regional y mundial, la evolución hacia una limitación cada vez mayor, cercana a su proscripción, y la relación entre las normas universales y regionales respecto de la excepcionalidad del uso de la fuerza.

2. Estado de la cuestión en el siglo XIX Desde prácticamente los inicios del siglo XIX y la vida independiente de gran parte de los actuales Estados americanos, e l preclaro Bello, siguiendo a Vattel, recomendaba el uso de soluciones pacíficas, siempre que la situación lo permitiera, 1 dejando el recurso a la fuerza como opción final (u ltima ratio) para la solución de una desavenencia.2

A partir de la independencia de los Estados iberoamericanos hubo varios intentos de asociación política continental. El primero de ellos fue el Congreso Anfictiónico de Panamá (1826), convocado por el propio Simón Bolívar. Resultado de dicho congreso fue el “Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua” cuya finalidad era darse mutuo apoyo en la defensa de su soberanía e integridad territorial, que entonces se suponía amenazada por la intención de reconquista de las potencias europeas. Los congresos panamericanos continuaron en Tacubaya (1832) y Lima (1838), con escaso éxito.

1 BELLO, A. Principios de Derecho Internacional, 2ª edición. París: Librería de Garnier Hermanos, 1864, p. 128: “Una nación injuriada se halla, pues, muy pocas veces en el caso de ceder de su derecho, y todo lo que puede y debe en obsequio de la paz, es recurrir primeramente a los medios suaves y conciliatorios para que se le haga justicia.”

“Una nación injuriada se halla, pues, muy pocas veces en el caso de ceder de su derecho, y todo lo que puede y debe en obsequio de la paz, es recurrir primeramente a los medios suaves y conciliatorios para que se le haga justicia.” 2 Ob. Cit., p, 133: “El último medio que tenemos de hacernos justicia es apelar a las armas, rompiendo todas las relaciones de paz y amistad con la nación ofensora.”2

El Congreso de Lima de 1847 , siempre a la sombra de una amenaza externa a la independencia de los Estados americanos, propuso soluciones confederales que remotamente se emparentan con la seguridad colectiva concebida casi un siglo después en la Carta d e la ONU. Igualmente tuvo básicamente una finalidad defensiva el Congreso Americano que acordó un tratado en Lima en 1864. Los conflictos entre Estados americanos supusieron un paréntesis en la dinámica de los congresos y tratados de vocación continental destinados a regular las relaciones pacíficas y hacer frente a las amenazas externas. Los Estados americanos buscaron también, a través del mecanismo de las conferencias, alcanzar una pluralidad de acuerdos, principiando por el mutuo reconocimiento de su soberanía territorial y de sus fronteras, hasta aspectos comerciales, y el recurso a mecanismos de solución pacífica de controversias antes de recurrir a la fuerza. Pero sin duda el aspecto más relevante, visto en perspectiva, es aquel primer intento de garantizarse mutuamente la seguridad e integridad frente a las agresiones de terceros Estados. Es con la Conferencia de Washington de 1889, que se inicia el panamericanismo de alcance realmente continental, aunque su obra jurídica no fue más allá de aprobar recomendaciones. Ya entrado el

Es con la Conferencia de Washington de 1889, que se inicia el panamericanismo de alcance realmente continental, aunque su obra jurídica no fue más allá de aprobar recomendaciones. Ya entrado el siglo XX, las posteriores conferencias de México (1901), Río de Janeiro (1906) y Buenos Aires (1910) tuvieron una obra más prolífica en diversas materias.

3. El siglo XX y los esfuerzos por limitar el uso de la fuerza en las relaciones internacionales El derecho internacional clásico permitía el recurso a la guerra. Esta estuvo considerada como un medio legítimo al que se podía recurrir para zanjar una controversia. Alrededor de la licitud de la guerra se desarrolló toda una compleja argumentación destinada a resolver el problema moral del recurso a la guerra, que desembocó en el concepto de "guerra justa". Sin embargo, desde principios del siglo XX se buscó limitar el empleo de la fuerza en las relaciones entre Estados, incentivando el desarrollo de los medios pacíficos de solución de controversias. Ya fuese como recurso o como amenaza, la guerra se vio sucesivamente limitada como instrumento de las relaciones internacionales. A la vez, una fuerte corriente en pro del desarme o la limitación de armamentos se ha ido desarrollando, en busca de limitar o prohibir el uso de armas convencionales, atómicas, químicas y bacteriológicas, en un difícil intento de evitar que los conflictos armados extiendan en sus efectos destructivos más allá de su propia duración.

En la Segunda Conferencia de Paz de La Haya, en 1907, se firmó el Convenio para la limitación del uso de la fuerza en el cobro de deudas internacionales, conocido como "Convenio Drago – Porter", en

En la Segunda Conferencia de Paz de La Haya, en 1907, se firmó el Convenio para la limitación del uso de la fuerza en el cobro de deudas internacionales, conocido como "Convenio Drago – Porter", en honor de sus promotores. Por medio de este instrumento los E stados renunciaban al uso de la fuerza para el cobro de deudas y acreencias, lo que hasta entonces era un a práctica comúnmente aceptada, que con frecuencia había dado lugar a intervenciones armadas contra Estados americanos en el siglo XIX y principios del siglo XX. La Conferencia americana de Santiago de Chile de 1923 dio origen al Pacto Gondra, cuya finalidad fue evitar y prevenir los conflictos entre Estados americanos. En esa línea, y la del pacto Briand – Kellogg, se encuentra el Pacto Saavedra Lamas de 1933, Tratado de no agresión y de conciliación, suscrito por varios Estados americanos el 10 de octubre de 1933 en Río de Janeiro. Terminada la Primera Guerra Mundial, los países occidentales buscan un sistema de coordinación política permanente que pudier a evitar nuevos enfrentamientos. De esa manera , crean la Sociedad de Naciones, que en su tratado constitutivo limita el recurso a la guerra para los casos en que esta sea defensiva o se realice con el fin de lograr la ejecución de un derecho. La Sociedad de Naciones estuvo sujeta a los vaivenes de las políticas internas de los Estados miembros, que alternaron entre el acercamiento y el alejamiento de la organización, dependiendo de sus intereses de coyuntura. Las políticas de expansión territorial de algunos Estados miembros y no miembros pusieron en evidencia la poca efectividad de la Sociedad de Naciones para asegurar la paz mundial. El resto es historia conocida.

políticas de expansión territorial de algunos Estados miembros y no miembros pusieron en evidencia la poca efectividad de la Sociedad de Naciones para asegurar la paz mundial. El resto es historia conocida. Posteriormente, los representantes de los gobiernos de Francia y los Estados Unidos de Norteamérica, firman en París en agosto de 1928, junto con otros 15 Estados, el Tratado de renuncia a la guerra, o Pacto Briand – Kellogg, en el cual estipulan la renuncia a la guerra como forma de solu cionar3

controversias entre sus E stados. Este tratado quedo abierto a la adhesión de otros estados, y rápidamente convocó buen número de ellos, entró en vigor el 24 de julio de 1929 , en 1938 ya contaba con 63 altas partes contratantes. El Pacto Briand – Kellogg es un avance significativo en la proscripción del uso de la fuerza en las relaciones internacionales, o si se prefiere, en el paso del antiguo al moderno derecho internacional público, siendo que el derecho internacional de los padres fundadores de la disciplina (Vitoria, Suárez, Grocio, Gentili) admitía la licitud del uso de la fuerza, y por lo tanto la legitimidad de la guerra como instrumento de política internacional apto para solucionar controversias entre Estados. El Pacto, por el contrario, anatematiza el recurso a la guerra en su primer artículo: “La Altas Partes Contratantes declaran solemnemente, en nombre de sus pueblos respectivos, que condenan el recurso a la guerra como medio para el arreglo de los diferendos internacionales y renuncian a esta en tanto que instrumento de política internacional en sus relaciones mutuas.” No significó, ciertamente, la proscripción absoluta de la guerra, pe ro fue un paso muy importante,

guerra como medio para el arreglo de los diferendos internacionales y renuncian a esta en tanto que instrumento de política internacional en sus relaciones mutuas.” No significó, ciertamente, la proscripción absoluta de la guerra, pe ro fue un paso muy importante, por su vocación global, en restringir el uso de la fuerza y promover el uso de medios pacíficos de solución de controversias. El Pacto, como gran parte de los instrumentos internacionales hasta esa fecha, estableció una limitación (más precisamente que una prohibición), pero no acertó a encontrar un mecanismo disuasorio para abandonar el empleo de la fuerza, al punto que muchos de sus firmantes, al cabo de poc os años, harían uso de la fuerza entre ellos mismo y contra terceros Estados. Aun con esas limitaciones, el Pacto significó el primer intento general de limitar el recurso a la guerra, restringiendo su legitimidad únicamente al empleo defensivo de la fuerza. Pese a no haber evitado un conflicto de gran escala como la Segunda Guerra Mundial, el Pacto ha sido uno de los documentos de mayor influencia en la posterior arquitectura del orden mundial nacido en 1945. En la línea del Pacto Briand – Kellogg, como consecuencia lógica del mismo, se formuló la denominada Doctrina Stimson (1936), por parte del Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, Harry Stimson, consistente en el no reconocimiento de las adquisiciones territoriales operadas por la fuerza. Decimos que es consecuencia lógica pues, de la ilicitud del recurso a la fuerza no se podían deducir consecuencias jurídicamente válidas, y dado que por lo general el uso de la fuerza en las relaciones internacionales tenía como consecuencia modificaciones territoriales, desconocer la validez de

deducir consecuencias jurídicamente válidas, y dado que por lo general el uso de la fuerza en las relaciones internacionales tenía como consecuencia modificaciones territoriales, desconocer la validez de dichas modificaciones parecía ser la forma más efectiva de desalentar el empleo de la fuerza. La Doctrina Stimson también alcanzó posteridad en la definición del nuevo orden jurídico internacional. Al término de la Segunda G uerra Mundial, se buscó establecer un mecanismo más seguro para la prevención de conflictos armados en gran escala, así llegamos a lo que significa prácticamente la proscripción de la guerra, a través de la Carta de las Naciones Unidas, la cual condena toda amenaza o empleo de la fuerza, y únicamente reconoce el derecho de legítima defensa frente a una agresión. Sin embargo, el mismo documento crea el concepto de "seguridad colectiva" y prevé determinados mecanismos como las operaciones de restablecimiento de la paz, que constituyen verdaderas acciones bélicas bajo el comando de las Naciones Unidas. Estas son las únicas excepciones que admite la Carta de la ONU a la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales. La invocación de la legítima defensa debe, en toda circunstancia, responder a una agresión previa e injustificada, y al ser ejercida debe notificarse al Consejo de Seguridad, para que tome conocimiento y decida lo que resulte pertinente. Las acciones de seguridad colectiva seguirán principios análogos, es decir, serán la respuesta a una agresión o acciones que pongan en peligro la paz y la seguridad internacionales y vulneren los principios de la Carta. No existe ni puede aplicarse una excepción en el sentido de actuar, empleando la fuerza, de manera preventiva frente a una posible o hipotética agresión, la

internacionales y vulneren los principios de la Carta. No existe ni puede aplicarse una excepción en el sentido de actuar, empleando la fuerza, de manera preventiva frente a una posible o hipotética agresión, la agresión debe ser real y haberse consumado o encontrarse en curso. La excepcionalidad del uso de la fuerza se legitima únicamente en su carácter defensivo, tanto para su uso individual o colectivo, como para accionar los medios de seguridad colectiva que la carta ha previsto en su Capítulo VII.4

Los sistemas y mecanismos regionales de cooperación, se entiende, deben alinear sus fines y propósitos a los de la organización universal, tanto en el desarrollo de mecanismos de cooperación e integración, como respecto de las interdicciones, de manera que exista una armonía entre los principios que les inspiran y la práctica que han de seguir tanto el sistema universal como los sistemas regionales. Esto se verifica en el caso del sistema interamericano.

4. La excepcionalidad del uso de la fuerza en el contexto regional La arquitectura del sistema americano reposa básicamente en tres instrumentos: la Carta de la Organización, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá). Estos instrumentos tienen la virtud de complementarse , bajo la rectoría de la Carta.

La Carta de la OEA, en concordancia con lo que establece la ONU, proscribe el uso de la fuerza y no reconoce efectos jurídicos a ninguna situación impuesta o derivada de actos de fuerza. Igualmente, promueve la solución pacífica de las controversias y garantiza la cooperación y la solidaridad entre Estados frente a cualquier agresión externa. Los Estados americanos están obligados por estos principios,

promueve la solución pacífica de las controversias y garantiza la cooperación y la solidaridad entre Estados frente a cualquier agresión externa. Los Estados americanos están obligados por estos principios, que son obligaciones convencionales. Si bien existen tratados específicos para la solución pacífica de controversias (Pacto de Bogotá), o la seguridad colectiva (TIAR), estos tienen un carácter complementario, pues las obligaciones principales se derivan de la propia Carta de la OEA. Debemos entender que la excepcionalidad del uso de la fuerza no sólo suspende la prohibición específica del empleo de la misma, sino que, adicionalmente, involucra una excepción de otros principios como el de la no intervención, y eventualmente el de la inviolabilidad del territorio del Estado. Dado que el equilibrio de las relaciones internacionales reposa, en gran medida, en la proscripción del uso de la fuerza, resulta razonable contar con los recaudos que tanto el sistema universal como el sistema regio nal establecen para su uso excepcional. Cabe señalar que, aunque se suelen invocar como excepción válida otras situaciones que se aproximan o limitan con la agresión, tales como la intervención humanitaria, la denominada legítima defensa “preventiva”, o la “responsabilidad de proteger”, pero que carecen de un reconocimiento normativo como situaciones que faculten al empleo unilateral de la fuerza por parte de un Estado o grupo de Estados. En tales situaciones, es necesario actuar bajos los principios del derecho internacional general, y más concretamente sobre la base de la propia Carta de la ONU, buscando un equilibrio entre la necesidad de asegurar no sólo la paz internacional, sino también el respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

5. Conclusión

necesidad de asegurar no sólo la paz internacional, sino también el respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

5. Conclusión En conclusión, el contexto regional, es evidente que las normas del sistema interamericano acerca de la excepcionalidad del uso de la fuerza, solo pueden ser entendidas dentro del marco de interpretación más amplio de las normas del sistema universal, y en estricta concordancia con ellas, sin que se pueda invocar particularidad o especificidad alguna que constituya una ampliación o distorsión de dichas normas de carácter general.