CJI - doc. 744 25 rev. 1

106o PERÍODO ORDINARIO DE SESIONES OEA/Ser. Q 10 - 14 de marzo, 2025 CJI/doc.744/25 rev. 1 Rio de Janeiro, Brasil 13 marzo 2025

Original: español

COMITÉ JURÍDICO INTERAMERICANO.

CUARTO INFORME:

LA EXCEPCIONALIDAD DEL USO DE LA

FUERZA EN EL CONTEXTO INTERAMERICANO

1. Introducción Una de las características del derecho internacional americano, o del desarrollo del derecho internacional en América, según se prefiera, ha sido y es la preferencia por las soluciones pacíficas de controversias, lo cual, si bien no ha impedido que se den episodios bélicos, si ha mantenido al continente alejado de conflagraciones regionales significativas o generalizadas.

En el inicio de la vida independiente , si bien la preocupación inicial de los nacientes Estados fue asegurar sus jurisdicciones territoriales, pronto comprendieron que debían evitar el pernicioso hábito de recurrir constantemente a la fuerza, que en Europa había generado con frecuencia conflicto s de alcance continental prácticamente sin solución de continuidad. De ahí las iniciativas de conferencias continentales, muchas de ellas escasamente atendidas, para enmarcar las relaciones internacionales dentro de los cauces pacíficos, promoviendo fundamentalmente el arbitraje como medio de solución de controversias, por un lado, y por otro lado buscando asegurarse la asistencia recíproca en caso de agresiones extracontinentales, como una forma de disuadir a eventuales antagonistas. Veremos de manera sucinta, en el desarrollo del presente informe, la consideración del recurso a la fuerza en las relaciones interestatales en el contexto regional y mundial, la evolución hacia una limitación

como una forma de disuadir a eventuales antagonistas. Veremos de manera sucinta, en el desarrollo del presente informe, la consideración del recurso a la fuerza en las relaciones interestatales en el contexto regional y mundial, la evolución hacia una limitación cada vez mayor, cercana a su proscripción, y la relación entre las normas universales y regionales respecto de la excepcionalidad del uso de la fuerza. No es la intención de este documento analizar casos particulares o recientes, que por su propia naturaleza pueden resultar polémicos o discutibles. Simplemente nos vamos a limitar a constatar si existen o no excepciones al uso de la fuerza en el contexto de las relaciones entre los Estados americanos, cuales serían estas excepciones y en qué condiciones o situaciones se podría hacer uso de la fuerza con la autorización de los tratados sobre la materia y de las organizaciones internacionales que pudieran res ultar involucradas.

2. Estado de la cuestión en el siglo XIX Desde prácticamente los inicios del siglo XIX y la vida independiente de gran parte de los actuales Estados americanos, e l preclaro Bello, siguiendo a Vattel, recomendaba el uso de soluciones pacíficas, siempre que la situación lo permitiera,1 dejando el recurso a la fuerza como opción final (ultima ratio) para la solución de una desavenencia.2

1 BELLO, A. Principios de Derecho Internacional, 2 ed . París: Librería de Garnier Hermanos, 1864, p. 128: “Una nación injuriada se halla, pues, muy pocas veces en el caso de ceder de su derecho, y todo lo que puede y debe en obsequio de la paz, es recurrir primeramente a los medios suaves y conciliatorios par a que se le haga justicia.”

nación injuriada se halla, pues, muy pocas veces en el caso de ceder de su derecho, y todo lo que puede y debe en obsequio de la paz, es recurrir primeramente a los medios suaves y conciliatorios par a que se le haga justicia.” 2 Op. cit., p. 133: “El último medio que tenemos de hacernos justicia es apelar a las armas, rompiendo todas las relaciones de paz y amistad con la nación ofensora.”2

A partir de la independencia de los Estados iberoamericanos hubo varios intentos de asociación política continental. El primero de ellos fue el Congreso Anfictiónico de Panamá (1826), convocado por el propio Simón Bolívar. Resultado de dicho congreso fue el “Tratado de Unión, Liga y Confederación Perpetua” cuya finalidad era darse mutuo apoyo en la defensa de su sobera nía e integridad territorial, que entonces se suponía amenazada por la intención de reconquista de las potencias europeas. Los congresos panamericanos continuaron en Tacubaya (1832) y Lima (1838), con escaso éxito. El Congreso de Lima de 1847 , siempre a la sombra de una amenaza externa a la independencia de los Estados americanos, propuso soluciones confederales que remotamente se emparentan con la seguridad colectiva concebida casi un siglo después en la Carta de la ONU. Igualmente tuvo básicamente una finalidad defensiva el Congreso Americano que acordó un tratado en Lima en 1864. Los conflictos entre E stados americanos o con potencias europeas supusieron un paréntesis en la dinámica de los congresos y tratados de vocación continental destinados a regular las relaciones pacíficas y hacer frente a las amenazas externas.

americanos o con potencias europeas supusieron un paréntesis en la dinámica de los congresos y tratados de vocación continental destinados a regular las relaciones pacíficas y hacer frente a las amenazas externas. Los Estados americanos buscaron también, a través del mecanismo de las conferencias, alcanzar una pluralidad de acuerdos, principiando por el mutuo reconocimiento de su soberanía territorial y de sus fronteras, hasta aspectos comerciales, y el recurso a mecanismos de solución pacífica de controversias antes de recurrir a la fuerza. Pero sin duda el aspecto más relevante, visto en perspectiva, es aquel primer intento de garantizarse mutuamente la seguridad e integridad frente a las agresiones de terceros Estados. Podemos afirmar que los principios de solidaridad continental y asistencia mutua quedaron bien establecidos en la tradición continental desde que en el siglo XIX fueron recogidos en un número importante de tratados. Estos principios encontrarán posteriormente un mayor desarrollo, no sólo a nivel americano, sino que se convertirán en fundamentales en la arquitectura de las relaciones internacionales a través de diversos instrumentos de alcance y vocación universal. Es con la Conferencia de Washington de 1889, que se inicia el panamericanismo de alcance realmente continental, aunque su obra jurídica no fue más allá de aprobar recomendaciones. Ya entrado el siglo XX, las posteriores conferencias de México (1901), Río de Janeiro (1906) y Buenos Aires (1910) tuvieron una obra más prolífica en diversas materias.

3. El siglo XX y los esfuerzos regionales y universales por limitar el uso de la fuerza en las relaciones internacionales El derecho internacional clásico, vigente hasta inicios del siglo XX, permitía el recurso a la guerra.

3. El siglo XX y los esfuerzos regionales y universales por limitar el uso de la fuerza en las relaciones internacionales El derecho internacional clásico, vigente hasta inicios del siglo XX, permitía el recurso a la guerra.

Esta estuvo considerada como un medio legítimo al que se podía recurrir para zanjar una controversia. Alrededor de la licitud de la guerra se desarrolló toda una compleja argumentación destinada a resolver el problema moral del recurso a la guerra, que desembocó en el concepto de "guerra justa". Sin embargo, desde principios del siglo XX se buscó limitar el empleo de la fuerza en las relaciones entre Estados, incentivando el desarrollo de los medios pacíficos de solución de controversias. Ya fuese como recurso o como amenaza, la guerra se vio sucesivamente limitada como instrumento de las relaciones internacionales. A la vez, se fue desarrollando una fuerte corriente en favor del desarme o la limitación de armamentos, primero en busca de limitar o prohibir el uso de armas convencionales, y luego , progresivamente a lo largo del siglo y al hilo de los diversos conflictos, ha buscado proscribir el u so de armas atómicas, químicas y bacteriológicas, en un difícil intento de evitar que los conflictos armados extiendan en sus efectos destructivos más allá de su propia duración. En la Segunda Conferencia de Paz de La Haya, en 1907, se firmó el Convenio para la limitación del uso de la fuerza en el cobro de deudas internacionales, conocido como "Convenio Drago – Porter", en honor de sus promotores. Por medio de este instrumento los Estados renunciaban al uso de la fuerza para el cobro de deudas y acreencias, lo que hasta entonces era un a práctica comúnmente aceptada, que con frecuencia

de sus promotores. Por medio de este instrumento los Estados renunciaban al uso de la fuerza para el cobro de deudas y acreencias, lo que hasta entonces era un a práctica comúnmente aceptada, que con frecuencia había dado lugar a intervenciones armadas contra Estados americanos en el siglo XIX y principios del siglo XX. Terminada la Primera Guerra Mundial, los países occidentales buscan un sistema de coordinación política permanente que pudier a evitar nuevos enfrentamientos. De esa manera , crean la Sociedad de3

Naciones, que en su tratado constitutivo limita el recurso a la guerra para los casos en que esta sea defensiva o se realice con el fin de lograr la ejecución de un derecho. La Sociedad de Naciones estuvo sujeta a los vaivenes de las políticas internas de los Estados miembros, que alternaron entre el acercamiento y el alejamiento de la organización, dependiendo de sus intereses de coyuntura. Las políticas de expansión territorial de algunos Estados miembros y no miembros pusieron en evidencia la poca efecti vidad de la Sociedad de Naciones para asegurar la paz mundial. El resto es historia conocida. Posteriormente, los representantes de los gobiernos de Francia y los Estados Unidos de Norteamérica, firman en París en agosto de 1928, junto con otros 15 Estados, el Tratado de renuncia a la guerra, o Pacto Briand – Kellogg, en el cual estipulan la renuncia a la guerra como forma de solucionar controversias entre sus Estados. Este tratado quedo abierto a la adhesión de otros Estados, y rápidamente convocó buen número de ellos, entró en vigor el 24 de julio de 1929, en 1938 llegó a contar con 63 altas partes contratantes. El Pacto Briand – Kellogg es un avance significativo en la proscripción del uso de la fuerza en las

de ellos, entró en vigor el 24 de julio de 1929, en 1938 llegó a contar con 63 altas partes contratantes. El Pacto Briand – Kellogg es un avance significativo en la proscripción del uso de la fuerza en las relaciones internacionales, o si se prefiere, en el paso del antiguo al moderno derecho internacional público, siendo que el derecho internacional de los padres fundadores de la disciplina (Vitoria, Suárez, Grocio, Gentili) admitía la licitud del uso de la fuerza, y por lo tanto la legitimidad de la guerra como instrumento de política internacional apto para solucionar controversias entre Estados. El Pacto, por el contrario, anatematiza el recurso a la guerra en su primer artículo: “La Altas Partes Contratantes declaran solemnemente, en nombre de sus pueblos respectivos, que condenan el recurso a la guerra como medio para el arreglo de los diferendos internacionales y renuncian a esta en tanto que instrumento de política internacional en sus relaciones mutuas.” No significó, ciertamente, la proscripción absoluta de la guerra, pe ro fue un paso muy importante, por su vocación global, en restringir el uso de la fuerza y promover el uso de medios pacíficos de solución de controversias. El Pacto, como gran parte de los instrumentos internacionales hasta esa fecha, estableció una limitación (más precisamente que una prohibición), pero no acertó a encontrar un mecanismo disuasorio para abandonar el empleo de la fuerza, al punto que muchos de sus firmantes, al cabo de pocos años, harían uso de la fuerza entre ellos mismo y contra terceros Estados. Aun con esas limitaciones, el Pacto significó el primer intento general de limitar el recurso a la guerra, restringiendo su legitimidad únicamente al empleo defensivo de la fuerza. Pese a no haber evitado un

Aun con esas limitaciones, el Pacto significó el primer intento general de limitar el recurso a la guerra, restringiendo su legitimidad únicamente al empleo defensivo de la fuerza. Pese a no haber evitado un conflicto de gran escala como la Segunda Guerra Mundial, el Pacto ha sido uno de los documentos de mayor influencia en la posterior arquitectura del orden mundial nacido en 1945. En la línea del Pacto Briand – Kellogg, como consecuencia lógica del mismo, se formuló la denominada Doctrina Stimson (1936), por parte del Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, Harry Stimson, consistente en el no reconocimiento de las adquisiciones territoriales operadas por la fuerza. Decimos que es consecuencia lógica pues, de la ilicitud del recurso a la fuerza no se podían deducir consecuencias jurídicamente válidas, y dado que por lo general el uso de la fuerza en las relaciones internacionales tenía como consecuencia producir modificaciones territoriales, desconocer la validez de dichas modificaciones parecía ser la forma más efectiva de desalentar el empleo de la fuerza. La Doctrina Stimson también alcanzó posteridad en la definición del nuevo orden jurídico internacional. En el ámbito regional, la Conferencia Americana de Santiago de Chile de 1923 dio origen al Pacto Gondra, cuya finalidad fue evitar y prevenir los conflictos entre Estados americanos. En esa línea, y la del pacto Briand – Kellogg (1928), se encuentra el Pacto Saavedra Lamas de 1933, Tratado de n o agresión y de conciliación, suscrito por varios Estados americanos el 10 de octubre de 1933 en Río de Janeiro , que condenaba las guerras de agresión y el uso de la violencia para resolver cuestiones territoriales, anticipando

de conciliación, suscrito por varios Estados americanos el 10 de octubre de 1933 en Río de Janeiro , que condenaba las guerras de agresión y el uso de la violencia para resolver cuestiones territoriales, anticipando el no reconocimiento de adquisiciones territoriales que no fueran obtenidas por medios pacíficos .3 La

3 ARTICULO I. “Las Altas Partes Contratantes declaran solemnemente que condenan las guerras de agresión en sus relaciones mutuas o con otros Estados, y que el arreglo de los conflictos o divergencias de cualquier clase que se susciten entre ellas no deberá realizarse sino por los medios pacíficos que consagra el Derecho Internacional ”.4

Convención sobre derechos y deberes de los Estados, aprobada en Montevideo en diciembre de 1933 reafirmaba el principio americano de no intervención , y formulaba, en términos muy similares a los que posteriormente tuvo la Doctrina Stimson, el no reconocimiento de las adquisiciones territoriales operado por la fuerza.4 El desarrollo del derecho internacional americano sin duda encontró continuidad en el diseño del sistema internacional que se edificó al término de la Segunda Guerra Mundial. Desde la proscripción del uso de la fuerza en general, pasando por los mecanismos de solución pacífica de controversias, la no intervención en asuntos internos, el no reconocimiento de las adquisiciones territoriales, y la primera elaboración de la noción de seguridad colectiva (aunque pensada con un alcance continental ), los aportes americanos al diseño del nuevo orden internacional han sido importantes y de gran utilidad.

4. Las Naciones Unidas, la prohibición del uso de la fuerza y la seguridad colectiva Al término de la Segunda G uerra Mundial, se buscó establecer un mecanismo más seguro para la

americanos al diseño del nuevo orden internacional han sido importantes y de gran utilidad.

4. Las Naciones Unidas, la prohibición del uso de la fuerza y la seguridad colectiva Al término de la Segunda G uerra Mundial, se buscó establecer un mecanismo más seguro para la prevención de conflictos armados en gran escala, así llegamos a lo que significa prácticamente la proscripción de la guerra, a través de la Carta de las Naciones Unidas, que en su preámbulo define como uno de sus fines mantener “la paz y la seguridad internacionales”, y asegura que sólo se podrá emplear la fuerza “en servicio del interés común.” La Carta va más allá que cualquier tratado preexistente al condenar toda amenaza o empleo de la fuerza, y únicamente reconocer una excepción, el derecho de legítima defensa frente a un ataque armado En ese sentido, el mismo documento crea el concepto de "seguridad colectiva" con un alcance universal y prevé determinados mecanismos como las operaciones de restablecimiento de la paz (que constituyen verdaderas acciones bélicas bajo el comando de las Naciones Unidas ), con la finalidad de asegurar la eficacia de las acciones de la organización frente a “toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión”. Estas son las únicas excepciones que admite la Carta de la ONU a la prohibición del uso de la fuerza en las relaciones internacionales.

La invocación de la legítima defensa debe, en toda circunstancia, responder a un ataque armado previo e injustificad o, y al ser ejercida debe notificarse al Consejo de Seguridad, para que tome conocimiento y decida lo que resulte pertinente. Las acciones de seguridad colectiva seguirán principios

previo e injustificad o, y al ser ejercida debe notificarse al Consejo de Seguridad, para que tome conocimiento y decida lo que resulte pertinente. Las acciones de seguridad colectiva seguirán principios análogos, es decir, serán la respuesta a una agresión o acciones que pongan en peligro la paz y la seguridad internacionales y vulneren los principios de la Carta. No existe ni puede aplicarse una excepción en el sentido de actuar, empleando la fuerza, de manera preventiva frente a una posible o hipotética agresión o ataque armado; que deben ser reales y haberse consumado o encontrarse en curso. La excepcionalidad del uso de la fuerza se legitima únicamente en su carácter defensivo, tanto para su uso individual o colectivo, como para accionar los medios de seguridad colectiva que la Carta ha previsto en su Capítulo VII. Los sistemas y mecanismos regionales de cooperación, se entiende, deben alinear sus fines y propósitos a los de la organización universal, tanto en el desarrollo de mecanismos de cooperación e integración, como respecto de las interdicciones, de manera que exista una armonía entre los principios que les inspiran y la práctica que han de seguir tanto el sistema universal como los sistemas regionales. Esto se verifica en el caso del sistema interamericano.

5. El sistema regional de seguridad y la excepcionalidad del uso de la fuerza La arquitectura del sistema americano reposa básicamente en tres instrumentos: la Carta de la Organización, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el Tratado Americano de

ARTICULO II. “Declaran que entre las Altas Partes Contratantes las cuestiones territoriales no deben resolverse por la violencia, y que no reconocerán arreglo territorial alguno que no sea obtenido por medios pacíficos, ni la validez de

ARTICULO II. “Declaran que entre las Altas Partes Contratantes las cuestiones territoriales no deben resolverse por la violencia, y que no reconocerán arreglo territorial alguno que no sea obtenido por medios pacíficos, ni la validez de la ocupación o adquisición de territorios que sea lograda por la fuerza de las armas”. 4 ARTÍCULO 11. “Los Estados contratantes consagran en definitiva como norma de su conducta, la obligación precisa de no reconocer las adquisiciones territoriales o de ventajas especiales que se realicen por la fuerza, ya sea que ésta consista en el uso de armas, en repres entaciones diplomáticas conminatorias o en cualquier otro medio de coacción efectiva. El territorio de los Estados es inviolable y no puede ser objeto de ocupaciones militares ni de otras medidas de fuerza impuestas por otro Estado, ni directa ni indirectamente, ni por motivo alguno, ni aun de manera temporal”.5

Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá). Estos instrumentos tienen la virtud de complementarse , bajo la rectoría de la Carta. La Carta de la OEA, en concordancia con lo que establece la ONU, proscribe el uso de la fuerza y no reconoce efectos jurídicos a ninguna situación impuesta o derivada de actos de fuerza. Igualmente, promueve la solución pacífica de las controversias y garantiza la cooperación y la solidaridad entre Estados frente a cualquier agresión externa. Los Estados americanos están obligados por estos principios, que son obligaciones convencionales. Si bien existen tratados específicos para la solución pacífica de controversias (Pacto de Bogotá), o la seguridad colectiva (TIAR), estos tienen un carácter subsidiario pues las obligaciones principales se derivan de la propia Carta de la OEA.

(Pacto de Bogotá), o la seguridad colectiva (TIAR), estos tienen un carácter subsidiario pues las obligaciones principales se derivan de la propia Carta de la OEA. En el caso del TIAR, este acuerdo de alcance regional (aunque ha sido ratificado sólo por un grupo de Estados), afirma su carácter netamente defensivo concordante con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas,5 por lo que no es una coincidencia que muchas de sus disposiciones sean plenamente concordantes con las del Capítulo VII de la Carta. El TIAR se presenta sí como una herramienta para poner en práctica los compromisos de carácter continental y universal para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Debemos entender que la excepcionalidad del uso de la fuerza no sólo suspende la prohibición específica del empleo de la misma, sino que, adicionalmente, involucra una excepción de otros principios como el de la no intervención, y eventualmente el de la in violabilidad del territorio del Estado. Dado que el equilibrio de las relaciones internacionales reposa, en gran medida, en la proscripción del uso de la fuerza, resulta razonable contar con los recaudos que tanto el sistema universal como el sistema regional establecen para su uso excepcional. Cabe señalar que, aunque se suelen invocar como excepción válida otras situaciones que se aproximan o limitan con la agresión, tales como la intervención humanitaria, o la denominada legítima defensa “preventiva”, que carecen de un reconocimiento normativo como situaciones que faculten al empleo unilateral de la fuerza por parte de un Estado o grupo de Estados. En tales situaciones, como también en el caso de la “responsabilidad de proteger”, es necesario actuar bajos los principios del derecho internacional y más concretamente sobre la base de la propia Carta de la ONU, buscando un equilibrio entre

en el caso de la “responsabilidad de proteger”, es necesario actuar bajos los principios del derecho internacional y más concretamente sobre la base de la propia Carta de la ONU, buscando un equilibrio entre la necesidad de asegurar no sólo la paz internacional, sino también el respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

6. Conclusión Los pilares fundamentales del orden internacional actual, como la no intervención en los asuntos internos, la prohibición del uso de la fuerza, el no reconocimiento de las adquisiciones territoriales operadas por la fuerza, la obligación de resolver las controversias internacionales a través de medios pacíficos, y la noción de seguridad colectiva como acción conjunta contra un agresor, son indud ablemente aportes americanos, que han contribuido a cimentar las relaciones internacionales sobre las bases de la paz y el respeto al derecho internacional, aunque con las penosas excepciones que podemos ver en la actualidad, y otras producidas en el pasado reciente.

La prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza y sus excepciones tienen un alcance universal, y en ese sentido, las normas y el sistema regional no pueden sustraerse a esa prohibición, ni puede establecer excepciones distintas o nuevas a las que reconoce y admite el sistema universal. Por lo tanto, la regla general es la prohibición del uso de la fuerza, y las únicas excepciones admitidas son la legítima defensa o la acción de seguridad colectiva autorizada o emprendida por las Naciones Unidas.

5 ARTICULO 3. “1. Las Altas Partes Contratantes convienen en que un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio

contra un Estado Americano será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas”.6

En conclusión, en el contexto regional, es evidente que las normas del sistema interamericano acerca de la excepcionalidad del uso de la fuerza solo pueden ser entendidas dentro del estricto marco de interpretación de las normas del sistema universal, y en completa concordancia con ellas, sin que se pueda invocar particularidad o especificidad alguna que constituya una ampliación o distorsión de dichas normas de carácter general.