CNE - Resolución 2764 de 2022

CNE - Consejo Nacional Electoral

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Título: CNE - Resolución 2764 de 2022
Autor: CNE - Consejo Nacional Electoral
Categoría: Infralegal
Área del derecho: Electoral
Año: 2022

RESOLUCIÓN 2764 DE 2022 11 de mayo

EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en los artículos 265, numeral 6 de la Constitución Política, 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con fundamento en los siguientes,

1. HECHOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS

1.1. Mediante oficio CNE -FNFP-803 del 21 de mayo de 2020, el Fondo Nacional de Financiación Política remitió a la Subsecretaría de esta Corporación el reporte de candidatos

1.1. Mediante oficio CNE -FNFP-803 del 21 de mayo de 2020, el Fondo Nacional de Financiación Política remitió a la Subsecretaría de esta Corporación el reporte de candidatos inscritos por partidos políticos, grupos significativos de ciudadanos y coaliciones que presuntamente vulneraron lo dispuesto en el Artículo 25 inciso 5 de la Ley 1475 de 2011 y los artículos 1 y 2 de la Resolución 3097 de 2013, al incumplir presuntamente con la obligación de presentar los informes de ingresos y gastos de campañas políticas o que fueron presentados de manera extemporánea para las elecciones que se llevaron a cabo el día 27 de Octubre de 2019.

1.2. Por reparto realizado en Sala Plena del día 17 de junio de 2020, el asunto con radicado 5079-20, fue asignado al d espacho del Magistrado JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA , puesto que se determinó que a dicho despacho le correspondería el estudio de los candidatosResolución N°2764 de 2022 Página 2 de 25

1.3 Que mediante AUTO-CNE-JLLP-052-2020 del 27 de Julio de 2020 , el despacho del Magistrado Jaime Luis Lacouture ordenó el desglose del expediente con radicado número 5079 de 2020.

1.4 Que mediante AUTO-CNE-JLLP-057-2020 del 12 de agosto de 2020, despacho de l Magistrado Jaime Luis Lacouture o rdenó la Práctica de una prueba dentro del proceso adelantado por la presunta vulneración a lo dispuesto en el Artículo 25 inciso 5 de la Ley 1475 de 2011 y los artículos 1 y 2 de la Resolución 3097 de 20131, por parte de los Grupos Significativos de Ciudadanos y de las Coaliciones que inscribieron candidatos en todo el territorio nacional en las elecciones llevadas a cabo el 27 de octubre de 2019.

En el auto de la referencia se solicitó lo siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO: SOLICITAR a la OFICINA DE GESTIÓN ELECTORAL de la

territorio nacional en las elecciones llevadas a cabo el 27 de octubre de 2019.

En el auto de la referencia se solicitó lo siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO: SOLICITAR a la OFICINA DE GESTIÓN ELECTORAL de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) para que dentro de los cinco (5) días siguientes a la comunicación del presente auto, remita tanto en medio físico como en medio magnético copia de los formul arios E -6, E -8 , acuerdos de coalición y la totalidad de los soportes que acompañen la inscripción de la candidatura de los ciudadanos avalados por los Grupos Significativos de Ciudadanos y Coaliciones que se encuentran en documento adjunto3 e informe las novedades correspondientes a dicha inscripción de haber lugar a ello.”

1.4. Que mediante oficio CNE-SS-KMQ/13343/JLLP/2020000005079-00 del 14 de septiembre de 2020, la Subsecretaría de la Corporación realizó el desglose del radicado 5079 -20, asignando a la coalición denominada “UNIDOS SI PODEMOS” el número de radicado 905620, como se observa a continuación:Resolución N°2764 de 2022 Página 3 de 25

la COALICIÓN “UNIDOS SI PODEMOS” integrada por el PATIDO ALIANZA SOCIAL INDEPENDIENTE ASI y PARTIDO COLOMBIA RENACIENTE a la Asamblea de Nariño, y sus Gerentes de campaña por el presunto incumplimiento al deber establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistente a la presentación del informe de ingresos y gastos en físico, y ABRE INVESTIGACIÓN Y FORMULA CARGOS, contra tres (3) excandidatos la Asamblea de Nariño, por el presunto incumplimiento a los deberes establecidos en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistentes en la apertura de cuenta bancaria única para el manejo de recursos y el nombramiento de gerente de camp aña, con ocasión de las elecciones de autoridades territoriales del 27 de octubre de 2019, todo lo anterior bajo Rad. 9056-20. .

1.4. Que mediante oficio RDE — DGE — 1380, la Dirección de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, remitió al despacho del Magistrado Lacouture, los formularios E-6 E-7 y E -8, de los Grupos Significativos de Ciudadanos y de las Coaliciones que inscribieron candidatos en t odo el territorio nacional en las elecciones llevadas a cabo el 27 de octubre de 2019, así como los acuerdos de coalición de estas.

1.5. Que mediante Auto CNE-JLLP-089-2021, el Magistrado Jaime Luis Lacouture remitió el expediente de radicado 9056 -20 correspondiente a la vulneración del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, por parte de algunos candidatos a la Asamblea de Nariño, avalados por la

expediente de radicado 9056 -20 correspondiente a la vulneración del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, por parte de algunos candidatos a la Asamblea de Nariño, avalados por la Coalición "UNIDOS SI PODEMOS" conformada por los Partidos Colombia Renaciente y Alianza Social Independiente - ASI, al despacho de Magistrado Cesar Augusto Abreo, los cuales se relacionan a continuación:

N° Candidato(a) CÈDULA DE CIUDADANÌA

1 BENILDO ESTUPIÑAN ORTIZ

14.476.333

2 ANABELLA CESPEDES MARTINEZ 31.528.634

3 RUBI MIGDALI DE LA CRUZ 36.835.885

4 LUIS ALFREDO JARAMILLO 5.244.928

5 EDIE EZEQUIEL QUIÑONES 5.316.672 6 JOSE FRANCISCO MAYOLO 87.942.484 7 FELIZ ANTONIO HENAO CASANOVA 87.948.511Resolución N°2764 de 2022 Página 4 de 25

1.7. Que mediante auto del 29 de septiembre de 2020 el despacho del magistrado Cesar Augusto Abreo ordenó el traslado del expediente de radicado 9650-20, en lo que refiere a los ciudadanos avalados por el partido Colombia Renaciente, al despacho del suscrito Magistrado.

1.8. Que de manera oficiosa el despacho de conocimiento procedió a recolectar los formularios 5B de los candidatos y candidatas relacionados en el numeral 1.5 del presenta acto administrativo.

1.9. Que el estudio de responsabilidad del Partido Colombia Renaciente por los hechos que aquí se mencionan se dará exclusivamente bajo el Radicado principal 5071-20.

2. MATERIAL PROBATORIO

2.1 Formularios E-6 de candidatos ya candidatas a la asamblea de Nariño avalados por la

aquí se mencionan se dará exclusivamente bajo el Radicado principal 5071-20.

2. MATERIAL PROBATORIO

2.1 Formularios E-6 de candidatos ya candidatas a la asamblea de Nariño avalados por la coalición denominada “UNIDOS SI PODEMOS” integrada por el PATIDO ALIANZA SOCIAL

INDEPENDIENTE ASI y PARTIDO COLOMBIA RENACIENTE.

2.2. Acuerdo de coalición la coalición denominada “UNIDOS SI PODEMOS

2.3. Formularios 5B de candidatos y candidatas de la lista a la asamblea de Nariño avalada por la coalición denominada “ UNIDOS SI PODEMOS” integrada por el PATIDO ALIANZA

SOCIAL INDEPENDIENTE ASI y PARTIDO COLOMBIA RENACIENTE.

3. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia sancionatoria del Consejo Nacional Electoral

El artículo 265 de la Constitución Política atribuye al Consejo Nacional Electoral la misión de vigilar y controlar la actividad electoral de las organizaciones políticas, sus representantesResolución N°2764 de 2022 Página 5 de 25

COLOMBIA RENACIENTE a la Asamblea de Nariño, y sus Gerentes de campaña por el presunto incumplimiento al deber establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistente a la presentación del informe de ingresos y gastos en físico, y ABRE INVESTIGACIÓN Y FORMULA CARGOS, contra tres (3) excandidatos la Asamblea de Nariño, por el presunto incumplimiento a los deberes establecidos en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistentes en la apertura de cuenta bancaria única para el manejo de recursos y el nombramiento de gerente de camp aña, con ocasión de las elecciones de autoridades territoriales del 27 de octubre de 2019, todo lo anterior bajo Rad. 9056-20. . legales, directivos y candidatos, “garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden”.

A partir de esta cláusula de competencia, el legislador reconoce al CNE potestad de disciplina frente a tales actores, que puede derivar, según los hechos examinados, en la imposición de sanciones correspondientes a la gravedad de la falta.

La Ley 1475 de 2011 en el artículo 13 señala al CNE como la autoridad titular del poder preferente para imponer sanciones a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos con personería jurídica1 y establece el trámite que garantiza el debido proceso, previo a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 12.

Esta potestad sancionadora se ejerce respecto de las conductas de las organizaciones políticas. No obstante lo anterior, el artículo 39, literal a) de la Ley 130 de 1994 ya asignaba al

Esta potestad sancionadora se ejerce respecto de las conductas de las organizaciones políticas. No obstante lo anterior, el artículo 39, literal a) de la Ley 130 de 1994 ya asignaba al CNE la función de adelantar investigaciones administrativas por incumplimiento de la ley y correlativamente sancionar con multas a las organizaciones políticas, a los candidatos y “otras personas”, entre ellos a los gerentes de campaña.

Además, esta Corporación ha interpretado que, si bien la referida norma establece la facultad investigadora “para verificar el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley”, se trata de una cláusula general que se extiende a la normatividad electoral producida con posterioridad. Tal argumento ha sido explicado como sigue:

“Vale acotar que para el momento de la expedición de dicha norma, esta Corporación no contaba con una ley que señalara de manera expresa y precisa la competencia administrativa sancionatoria, lo que significó que para ese momento, se consagrara dentro del texto de la referida disposición, que dicha facultad se aplicaría ante el incumplimiento de las normas en ella contenida.

En este estado de la argumentación, se debe señalar que si bien algunas normas, que establecen competencias de una autoridad pública, hacen una remisión explícita a las normas que establecen las conductas susceptibles de activar aquella, no necesariament e supone una obligación de remisión normativa expresa o puntual a todas y cada una de las conductas susceptibles del procedimiento. A título de ejemplo, podemos hacer referencia a una norma posterior que establece un tipo penal, para lo cual en momento alg uno, tendrá que señalarse que la competencia para la investigación y juzgamiento de la

procedimiento. A título de ejemplo, podemos hacer referencia a una norma posterior que establece un tipo penal, para lo cual en momento alg uno, tendrá que señalarse que la competencia para la investigación y juzgamiento de la misma, se encuentra radicada en la jurisdicción penal (Fiscalía General de la Nación y Jueces de la República); en igual sentido, algunas normas señalan que

1 Corte Constitucional, Sentencia C -490 de 2011: “La Corte encuentra que al tenor del artículo 265 C.P., el CNE ejerce su competencia respecto de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos. Sin embargo, con el fin de otor gar coherencia al articulado objeto de estudio, la interpretación adecuada del precepto es entender que la potestad sancionatoria respecto de los grupos signific ativos de ciudadanos se limita a aquellos que cuenten con personería jurídica, en los términos del artículo 108 C.P.”Resolución N°2764 de 2022 Página 6 de 25

presunto incumplimiento a los deberes establecidos en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistentes en la apertura de cuenta bancaria única para el manejo de recursos y el nombramiento de gerente de camp aña, con ocasión de las elecciones de autoridades territoriales del 27 de octubre de 2019, todo lo anterior bajo Rad. 9056-20. . el incumplimiento a un mandato específico genera falta disciplinaria, sin que en momento alguno señale de manera expresa que corresponderá investigar a la Procuraduría General de la Nación, quien ostenta el poder preferente en materia disciplinaria respecto de los servidores públicos en Colombia (con excepción de los funcionarios judiciales).

En este orden de ideas, claramente se evidencia que la Ley 130 de 1994, en cuanto a la competencia para imponer sanciones a los candidatos, establece una clausula (sic) general q ue va más allá de los mandatos y prohibiciones establecidas en esa Ley.

No puede ser distinta la hermenéutica de la norma en mención, por cuanto corresponde al operador jurídico interpretar el sentido, alcance y finalidad de las normas, desestimando la interpretación exegética y gramatical, en detrimento del verdadero espíritu del Legislador, que no fue otro que establecer la competencia del Consejo Nacional Electoral para imponer sanciones a algunos actores electorales ante el incumplimiento de unas obligaciones.

Así las cosas, coexisten dos normas dentro del ordenamiento jurídico, que deben ser integradas de manera armónica, bajo el entendido de su complementariedad. (…)”2.

Observa entonces esta Corporación que, coexisten dos normas, ambas de rango esta tutario,

ser integradas de manera armónica, bajo el entendido de su complementariedad. (…)”2.

Observa entonces esta Corporación que, coexisten dos normas, ambas de rango esta tutario, que facultan al CNE para adelantar procesos con fines sancionatorios tanto contra los partidos y movimientos políticos, como contra otros sujetos que participan de la actividad de éstos, entre ellos los candidatos y sus gerentes de campaña, por la s faltas indicadas de manera particular en la ley y en cualquier caso de violación general a la normatividad que gobierna la organización, funcionamiento y financiación de los partidos y movimientos políticos.

Ante la convivencia de las normas en mención y teniendo en cuenta que la Constitución y la ley establecen obligaciones individuales a las agrupaciones políticas y a sus candidatos, especialmente en materia de financiación de campañas, considera esta Corporación que su potestad sancionatoria debe verificarse en cada caso concreto para determinar, en atención a la conducta y su titular, si los cargos deben formularse solo contra la organización política, o si procede dirigirlos además contra el candidato que ha incumplido alguno de los deberes que de manera personal le asigna la ley, o incluso a otro sujeto al que la ley asigne obligaciones, como, por ejemplo, los gerentes de campaña.

Solo con la interpretación que se acaba de exponer, es posible proteger íntegramente el bien jurídico que justifica el ejercicio del poder sancionatorio del Estado a través de esta autoridad electoral.

2 Consejo Nacional Electoral, Resolución 0244 de 17 de febrero de 2016, M.P. Carlos Camargo Assís.Resolución N°2764 de 2022 Página 7 de 25

electoral.

2 Consejo Nacional Electoral, Resolución 0244 de 17 de febrero de 2016, M.P. Carlos Camargo Assís.Resolución N°2764 de 2022 Página 7 de 25

Por medio de la cual se TERMINA la actuación administrativa contra cuatro (4) excandidatos y excandidatas avalados por la COALICIÓN “UNIDOS SI PODEMOS” integrada por el PATIDO ALIANZA SOCIAL INDEPENDIENTE ASI y PARTIDO COLOMBIA RENACIENTE a la Asamblea de Nariño, y sus Gerentes de campaña por el presunto incumplimiento al deber establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistente a la presentación del informe de ingresos y gastos en físico, y ABRE INVESTIGACIÓN Y FORMULA CARGOS, contra tres (3) excandidatos la Asamblea de Nariño, por el presunto incumplimiento a los deberes establecidos en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistentes en la apertura de cuenta bancaria única para el manejo de recursos y el nombramiento de gerente de camp aña, con ocasión de las elecciones de autoridades territoriales del 27 de octubre de 2019, todo lo anterior bajo Rad. 9056-20. . Se trata de una facultad dirigida a castigar el origen ilegítimo de los recursos privados y que los recursos públicos destinados a la financiación de campañas electorales q ue hayan sido administrados con ligereza o irresponsabilidad por los partidos y movimientos políticos, sus directivos y candidatos, según sea el caso. Así se pueden hacer efectivos los principios de moralidad3 y transparencia4 que deben gobernar los proces os electorales y la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos5.

directivos y candidatos, según sea el caso. Así se pueden hacer efectivos los principios de moralidad3 y transparencia4 que deben gobernar los proces os electorales y la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos5.

De modo que la potestad sancionatoria del Consejo Nacional Electoral no se limita a las conductas legalmente reprochables de las organizaciones políticas, sino que, en determinados casos, se extiende a los candidatos y otros sujetos que incumplan los deberes que les encomienda la ley, cuya supervisión está a cargo de la Organización Electoral.

Para cumplir ese cometido, la Corporación también puede acudir al proced imiento administrativo sancionatorio común establecido a partir del artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo no previsto en la reglamentación especial de la Ley 1475 de 2011.

3.2. Proscripción de responsabilidad objetiva en investigaciones sancionatorias

La potestad sancionatoria atribuida a autoridades con funciones administrativas, como manifestación del ius puniendi del Estado, busca garantizar la organización y el funcionamiento adecuado de las instituciones y de los particulares que se relacionan con ellas en las diferentes actividades sociales 6. La finalidad del derecho administrativo sancionador apunta a la preservación y restauración del ordenamiento jurídico vigente, cuando el mismo ha sido vulnerado por los administrados o por los servidores públicos7. Sin embargo, esta facultad no es absoluta, pues se encuentra sujeta en su ejercicio al cumplimiento de principios de rango constitucional. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional, que al respecto ha manifestado lo siguiente:

“Ha puesto de presente la Corte que, de acuerdo con doctrina generalmente

cumplimiento de principios de rango constitucional. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional, que al respecto ha manifestado lo siguiente:

“Ha puesto de presente la Corte que, de acuerdo con doctrina generalmente aceptada, la potestad sancionadora de las autoridades titulare s de funciones administrativas, en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado, está sometida a claros principios, que, en la mayoría de los casos, son proclamados de manera explícita en los textos constitucionales. Así, ha dicho la Corte, esa

3Constitución Política, artículo 209 y Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 3º, numeral 5. 4Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 3º, numeral 8. 5 Ley 1475 de 2011, artículo 1º. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-616 de 2002. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005.Resolución N°2764 de 2022 Página 8 de 25

físico, y ABRE INVESTIGACIÓN Y FORMULA CARGOS, contra tres (3) excandidatos la Asamblea de Nariño, por el presunto incumplimiento a los deberes establecidos en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistentes en la apertura de cuenta bancaria única para el manejo de recursos y el nombramiento de gerente de camp aña, con ocasión de las elecciones de autoridades territoriales del 27 de octubre de 2019, todo lo anterior bajo Rad. 9056-20. . actividad sancionadora se encuentra sujeta a “(…) los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), (…)”, a los cuales se suman los propios “(…) de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen disciplinario o régimen de sanciones admin istrativas no disciplinarias - (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem”8. (Subrayado fuera del original)

De la aplicación de estos principios a las actuaciones administrativas de carácter sancionatorio, se exige el respeto al debido proceso y se prohíbe la proscripción de la responsabilidad objetiva.

Es abundante la jurisprudencia constitucional que advierte sobre la proscripción de aplicar un régimen de responsabilidad objetiva en los procesos sancionatorios a cargo del Estado, pues “si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente”9.

Aquellas consideraciones son trasladables a las demás manifestaciones del poder punitivo del Estado, como los procesos sancionatorios no disciplinarios, dentro de los que se encuentra el que ha sido atribuido al Consejo Nacional Electoral.

En este contexto, la culpabilidad también es “supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la re sponsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga”10.

En concordancia, el Consejo Nacional Electoral ha señalado que “De la naturaleza particular de la culpabilidad como juicio de reproche se colige que una conducta sólo es recriminable cuando podía razonablemente exigirse de su autor otro modo de obrar”11.

8 Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 2010. 9 Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2002. 10 Id. 11 Consejo Nacional Electoral, Resolución No. 264 de 3 de marzo de 2015.Resolución N°2764 de 2022 Página 9 de 25

9 Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2002. 10 Id. 11 Consejo Nacional Electoral, Resolución No. 264 de 3 de marzo de 2015.Resolución N°2764 de 2022 Página 9 de 25

Por medio de la cual se TERMINA la actuación administrativa contra cuatro (4) excandidatos y excandidatas avalados por la COALICIÓN “UNIDOS SI PODEMOS” integrada por el PATIDO ALIANZA SOCIAL INDEPENDIENTE ASI y PARTIDO COLOMBIA RENACIENTE a la Asamblea de Nariño, y sus Gerentes de campaña por el presunto incumplimiento al deber establecido en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistente a la presentación del informe de ingresos y gastos en físico, y ABRE INVESTIGACIÓN Y FORMULA CARGOS, contra tres (3) excandidatos la Asamblea de Nariño, por el presunto incumplimiento a los deberes establecidos en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, consistentes en la apertura de cuenta bancaria única para el manejo de recursos y el nombramiento de gerente de camp aña, con ocasión de las elecciones de autoridades territoriales del 27 de octubre de 2019, todo lo anterior bajo Rad. 9056-20. . Por consiguiente, la sola verificación de la falta, si bien es un indicio de responsabilidad, es insuficiente para deducir la responsabilidad del investigado y más aún, para sancionar la conducta. Por el contrario, para el efecto es necesario que durante el procedimiento administrativo sancionatorio, con respeto al debido proceso, el investigado demuestre las gestiones que adelantó para procurar cumplir el deber legal que a la postre terminó desatendido y motivó la investigación.

administrativo sancionatorio, con respeto al debido proceso, el investigado demuestre las gestiones que adelantó para procurar cumplir el deber legal que a la postre terminó desatendido y motivó la investigación.

Aplicado lo anterior en el contexto del procedimiento sancionatorio electoral, el deber que impone el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 a los candidatos y de forma solidaria a las agrupaciones políticas el artículo 1 2 ibídem12, ambas normas derivadas de la obligación general de rendir cuentas de los gastos de campaña previsto en el artículo 109 de la Constitución Política, debe analizarse a partir de las actuaciones adelantadas por unos y otros para procurar su cumplimi

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