CNE - Concepto 2023-5953

RADICADO CNE-E-DG-2023-005953 (24 de mayo de 2023)

CONSULTA: UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS

PARTIDOS POLÍTICOS DECLARADOS EN OPOSICIÓN EN VIRTUD DEL

ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1909 DEL 2018.

PETICIONARIO NUBIA STELLA MARTINEZ RUEDA

MAGISTRADO PONENTE ÁLVARO HERNÁN PRADA ARTUNDUAGA

1. LA CONSULTA El 03 de marzo de 2023 con radicado CNE-E-DG-2023-005953, la Asesoría de Inspección y Vigilancia del Consejo Nacional Electoral trasladó consulta formulada por la Directora Nacional del Partido Centro Democrático, Nubia Stella Martínez Rueda, en los siguientes términos: “(…) De manera respetuosa y con la finalidad de tener claridad sobre cómo y en que se puede utilizar o invertir la partida adicional correspondiente al cinco por ciento (5%) del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, declarados en oposición al Gobierno Nacional, y con fundamento en el artículo 13 de la ley 1755 de 2015. Nos permitimos elevar la siguiente consulta: ¿La partida del 5% asignada a nuestra organización política en cumplimiento del artículo 12 de la ley 1909 del 2018, puede ser utilizado para oposición declarada municipal o departamental o solo frente a la declaratoria realizada al gobierno del orden nacional?”

2. FUNDAMENTOS JURÍDICOS 2.1. COMPETENCIA 2.1.1 LEY 130 DE 1994

De conformidad con el artículo 39 de la presente Ley, corresponde al Consejo Nacional

Electoral, emitir conceptos interpretando las disposiciones relacionadas con lo de su competencia. “ARTÍCULO 39. El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones, además de las que le confiere la Constitución, el Código Electoral y la legislación vigente. (…) c) Emitir conceptos interpretando las disposiciones legales mencionadas (…)” Radicado CNE-E-DG-2023-005953 Página 2 de 8

CONSULTA: UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS DECLARADOS EN OPOSICIÓN EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1909 DEL 2018.

2.2. ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN 2.2.1. CONSTITUCIÓN POLITICA El artículo 112 de la Constitución Política prevé la posibilidad de que las organizaciones políticas con personería jurídica, con relación al gobierno de turno en su circunscripción, puedan declararse en oposición, así: “ARTÍCULO 112. <Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2003.

El nuevo texto es el siguiente: > “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas.” 2.2.2. LEY 1909 DE 2018.

Esta normatividad, dentro del contexto del Estatuto de la Oposición, señala los principios rectores para su interpretación, permitiendo a las organizaciones políticas con personería jurídica, con relación al gobierno de turno en la respectiva circunscripción, declararse en oposición, independencia o de gobierno. Adicional, la misma regulación determina los sujetos responsables de hacer el pronunciamiento,

la oportunidad, la autoridad competente de realizar el registro y el procedimiento para hacerlo público, así: “ARTÍCULO 5o. PRINCIPIOS RECTORES. Las normas que establece el presente Estatuto deben interpretarse a partir, entre otros, de los siguientes principios: (…) e) Libertad de pensamiento y opiniones. Las autoridades, las organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan del debate democrático. (…) ARTÍCULO 6. DECLARACIÓN POLÍTICA. Dentro del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de considerarse falta al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la Autoridad Electoral, las organizaciones políticas deberán optar por:

1. Declararse en oposición.

2. Declararse independiente.

3. Declararse organización de gobierno.

Las organizaciones políticas que inscribieron al candidato electo como Presidente de la República, gobernador o alcalde se tendrán como de gobierno o en coalición de gobierno. En consecuencia, mientras dure su mandato no podrán acceder a los derechos que se les reconocen a las organizaciones políticas de oposición o independientes, en la presente ley. PARÁGRAFO. Las organizaciones políticas podrán por una sola vez y ante la Autoridad Electoral modificar su declaración política durante el periodo de gobierno. ARTÍCULO 7. NIVELES TERRITORIALES DE OPOSICIÓN POLÍTICA. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán declararse en oposición, en cualquiera de los niveles de gobierno de que trata el artículo 2 de esta ley. Radicado CNE-E-DG-2023-005953 Página 3 de 8

CONSULTA: UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS DECLARADOS EN OPOSICIÓN EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1909 DEL 2018.

ARTÍCULO 8°. COMPETENCIA PARA EFECTUAR LA DECLARACIÓN POLÍTICA.

En el caso de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la declaración política o su modificación se adoptará, en cada nivel territorial, de conformidad con lo establecido en sus estatutos. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Las organizaciones políticas deberán modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades competentes para realizar la declaración política antes del veinte (20) de julio de 2018. ARTÍCULO 9°. REGISTRO Y PUBLICIDAD. La declaración política o su modificación, deberá registrarse ante la correspondiente Autoridad Electoral, o en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal según corresponda, quienes deberán remitirla de manera oportuna a aquella, para su respectiva inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos. A partir de la inscripción se harán exigibles los derechos previstos en esta ley. La Autoridad Electoral publicará y actualizará en su página web las respectivas declaraciones o modificaciones Ahora, en el caso de los partidos declarados en oposición al Gobierno Nacional, la Ley establece la posibilidad de contribuir con una partida adicional el financiamiento del ejercicio de la oposición política, así: “ARTÍCULO 12. FINANCIACIÓN ADICIONAL PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICIÓN. Se apropiará una partida adicional para el Fondo Nacional de

Financiación Política, equivalente al cinco por ciento (5%) del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes internamente garantizarán el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta partida se distribuirá de manera proporcional entre todos ellas.”. 2.2.3. LEY 1475 DE 2011. Esta regulación estatutaria determina la destinación de los recursos provenientes de la función estatal de los partidos y movimiento políticos, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 18. destinación de los recursos. Los recursos provenientes de la financiación estatal se destinarán a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos y, en particular, para las siguientes finalidades, de conformidad con sus planes, programas y proyectos:

1. Para el funcionamiento de sus estructuras regionales, locales y sectoriales.

2. Para la inclusión efectiva de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político.

3. Para el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y capacitación.

4. Para dar apoyo y asistencia a sus bancadas.

5. Para cursos de formación y capacitación política y electoral.

6. Para la divulgación de sus programas y propuestas políticas.

7. Para el ejercicio de mecanismos de democracia interna previstos en sus estatutos.

En todo caso, para las actividades de sus centros de pensamiento, la realización de cursos de formación y capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de

jóvenes, mujeres y minorías étnicas en el proceso político, los partidos y movimientos destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al quince por ciento (15%) de los aportes estatales que le correspondieren. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus presupuestos, y a ofrecer completa información Radicado CNE-E-DG-2023-005953 Página 4 de 8

CONSULTA: UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS DECLARADOS EN OPOSICIÓN EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1909 DEL 2018. pública sobre las decisiones adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral”.

3. CONSIDERACIONES 3.1. DE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL En atención a la consulta, debe tenerse en consideración que el concepto que se rinde se da en abstracto, sin resolver de manera particular y concreta la solicitud, ello previendo que el asunto pueda plantearse en la entidad demandando en un proceso administrativo un pronunciamiento individual que resuelva el fondo del asunto. Bajo estos lineamientos los criterios que se aportan están dados solamente para suministrar elementos de juicio al administrado. 3.2. DEL ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN El artículo 112 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, constituye el marco constitucional del Estatuto de la Oposición Política. La Ley 1909 del 9 de julio de 2018, en desarrollo de la Carta Política, reglamentó en lo relativo a la declaratoria que

se haga por las organizaciones políticas con personería, quienes son los responsables del pronunciamiento, la oportunidad, la autoridad de registro y la publicidad, entre otras. Los artículos 6 y 8 de la Ley 1909 de 2018 señalan que la declaratoria política solo la pueden hacer los Partidos y Movimiento Políticos con personería jurídica, quienes deben declararse en oposición, independencia o de gobierno, dentro del mes siguiente al inicio del periodo de gobierno, en su respectiva circunscripción. La declaratoria es impuesta buscando permitir la participación inclusiva y democrática dentro de un contexto pluralista de las organizaciones políticas. Así lo señaló la honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-018/19, M.P. Alejandro Linares Cantillo: “En conjunto, las ventajas que genera la imposición del deber de declaración de oposición, independencia o gobierno fortalece y ahonda la democracia, realizando valores constitucionales esenciales para un sistema pluralista, participativo y democrático propio como el que defiende la Constitución de 1991 (ver supra, sección II.D). Adicionalmente, la norma analizada permite determinar con precisión, los sujetos sobre los que recaen los derechos del Estatuto de la Oposición, otorgando certeza, garantizando el principio democrático y permitiendo el ejercicio de la participación política de forma organizada y transparente1”. Dicha declaratoria política, no solo otorga derechos a los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica, sino también, límites en pro de garantizar el principio democrático y la participación política de las organizaciones políticas. 1 Corte Constitucional. Sentencia C-018 de 04 de abril de 2018. Radicado CNE-E-DG-2023-005953 Página 5 de 8

CONSULTA: UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS DECLARADOS EN OPOSICIÓN EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1909 DEL 2018. 3.2.1. OPOSICIÓN: La oposición “es un derecho fundamental autónomo que goza de especial protección por el Estado y las autoridades públicas2”. Para poder disponer de él cada organización política con personería jurídica debe dar a conocer su posición de oposición con relación al gobierno de turno. Dicha declaración permite entre otras “proponer alternativas políticas, disentir, criticar, fiscalizar y ejercer libremente el control político a la gestión de Gobierno”3, a través de los instrumentos que implementa la Constitución y la Ley para su ejercicio.

Entre las atribuciones con las que cuentan las organizaciones políticas que se declaran en oposición están el financiamiento adicional para el ejercicio de la oposición4. Así lo señala el artículo 11 de la Ley 1909 de 2018, del modo siguiente: “ARTÍCULO 11. DERECHOS. Las organizaciones políticas declaradas en oposición de que trata la presente ley, tendrán los siguientes derechos específicos: a) Financiación adicional para el ejercicio de la oposición. b) Acceso a los medios de comunicación social del Estado o que hacen uso del espectro electromagnético. c) Acceso a la información y a la documentación oficial. d) Derecho de réplica. e) Participación en mesas directivas de plenarias de las corporaciones públicas de elección popular. f) Participación en la Agenda de las Corporaciones Públicas. g) Garantía del libre ejercicio de los derechos políticos.

h) Participación en la Comisión de Relaciones Exteriores. i) Derecho a participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular. j) Derecho a la sesión exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto.”5. Estos derechos constituyen herramientas efectivas para el ejercicio y la protección especial de los derechos a la oposición de las organizaciones políticas declaradas en oposición, en razón a que permite proponer alternativas políticas, disentir, ideas y concepciones para ejercer libremente el control político a la gestión de Gobierno. 3.3. DE LA FINANCIACIÓN ADICIONAL PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICIÓN El artículo 12 de la Ley 1909 del 2018, ordena destinar una partida adicional del cinco por ciento (5%) para el funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, declarados en oposición al gobierno nacional. Sobre la financiación adicional para el ejercicio de la oposición de los partidos y movimientos políticos, señala: “Se apropiará una partida adicional para el Fondo Nacional de Financiación Política, equivalente al cinco por ciento (5%) del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con 2 Ley 1909 de 2018. 3 Ley 1909 de 2018. 4 Constitución Política de Colombia de 1991. 5 Ley 1909 de 2018. Radicado CNE-E-DG-2023-005953 Página 6 de 8

CONSULTA: UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS DECLARADOS EN

OPOSICIÓN EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1909 DEL 2018. destino a las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes internamente garantizarán el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta partida se distribuirá de manera proporcional entre todos ellas” Estos recursos se distribuirán entre los partidos y movimientos políticos con personería jurídica declarados en oposición de manera proporcional entre ellos; de acuerdo con los criterios de la Resolución 3134 del 2018 del Consejo Nacional Electoral, así: “se excluirán los porcentajes de distribución igualitaria del 10% y del 15% solo entre los partidos que superaron el 3% del umbral en las elecciones a Senado de la República y Cámara de Representantes a que se refieren los numerales 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 1475 de 2011, el 75% restante se redistribuirá de acuerdo con los criterios restantes de distribución”. Ahora bien, otro criterio para tener en cuenta es que el manejo se haga conforme a los principios constitucionales y legales del estatuto de la oposición. Con relación a él, la honorable Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018/18 señaló: “Del artículo 12 del PLE Estatuto de la Oposición sometido a control, se pueden deducir los siguientes preceptos normativos: (i) determina que el Estado deberá apropiar una partida adicional para el Fondo Nacional de Financiación, (ii) consagra que dicha apropiación será equivalente al cinco por ciento (5%) de los recursos que se destinan

para el financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica; (iii) estipula que dicho monto se destinará a las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional; (iv) prevé que tales organizaciones son las responsables de garantizar que, al interior de cada una, el manejo de los recursos asignados se haga de acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del Estatuto de Oposición; y (v) establece un criterio de distribución igualitario de los recursos que integran esta partida entre todas las organizaciones políticas declaradas en oposición”. 3.4. DE LA CONTESTACIÓN DE LA CONSULTA La consulta formulada fue la siguiente: “(…) ¿La partida del 5% asignada a nuestra organización política en cumplimiento del artículo 12 de la ley 1909 del 2018, puede ser utilizado para oposición declarada municipal o departamental o solo frente a la declaratoria realizada al gobierno del orden nacional?” 3.4.1. RESPUESTA: La declaratoria política, es una obligación única y exclusiva de las organizaciones políticas con personería jurídica, mediante la cual asumen una postura con relación al gobierno de turno; esta podrá darse como partido o movimiento político de gobierno, independiente o de oposición. En relación con la consulta, es preciso responder que el partido o movimiento político declarado en oposición, debe destinar ese 5% de recurso adicional para el ejercicio de dicha oposición al gobierno nacional. Radicado CNE-E-DG-2023-005953 Página 7 de 8

CONSULTA: UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS DECLARADOS EN OPOSICIÓN EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1909 DEL 2018.

Lo anterior toda vez que, el origen del rubro del 5% está dado por el acto del partido o movimiento político con personería jurídica de realizar la declaratoria de oposición al gobierno nacional una vez éste toma posesión, luego su ejecución debe estar dada en función de dicha determinación de ser alternativa al gobierno nacional de turno, lo cual indica que debe asignarse al debate, controversia, control y seguimiento al gobierno nacional, frente a cuál se declararon en oposición y que se constituyó en acto generador del rubro en mención. Esto encuentra respaldo en la sentencia de constitucionalidad C-018 de 2018, que revisó el estatuto de la oposición y señaló que: “En suma, teniendo en cuenta que el fin último de la oposición política es reemplazar a quien está en el poder y, que esto solo puede lograrse si es la alternativa política con mayor aceptación popular, es claro que existe un objetivo constitucional legítimo, y que no es irrazonable o desproporcionado otorgar la financiación adicional a las organizaciones políticas que se declaren en oposición, por lo que es una medida idónea que permite garantizar una oposición eficaz, mediante el fortalecimiento de quien pueda ser una alternativa válida frente a quien está en el gobierno”. Énfasis suplido. Así las cosas, si el propósito del 5% adicional de financiación es el de fortalecer a quienes se declaran en oposición, resulta claro que su destinación debe estar dirigida a las acciones encaminadas a sustituir a ese gobierno nacional con el que se está en claro desacuerdo, así como, a debatir sus propuestas, controvertir sus resultados y consolidarse como una fuerza

política capaz de enfrentarlo democráticamente en las siguientes elecciones nacionales. Es necesario poner de presente que el cálculo del valor en pesos correspondiente a dicho 5%, lo realiza el Fondo de Financiación Política del Consejo Nacional Electoral teniendo en cuenta el número de organizaciones políticas con personería jurídica declarados en oposición ante el gobierno nacional, luego ello también indica que su ejecución debe estar orientada al debate al gobierno nacional como a la realización y comunicación de propuestas del Partido del orden nacional que lo consoliden como alternativa al gobierno de turno. En ese orden de ideas, esa financiación adicional que se causa con la declaratoria de oposición al gobierno nacional de turno y que se calcula entre las demás organizaciones políticas con personería jurídica que hayan hecho idéntica declaración, entra a hacer parte de los recursos para funcionamiento permanente de los partidos, por lo cual deben observarse las normas contenidas en al artículo 18 de la Ley 1475 del 2011. Mediante Resolución 3134 de 2018, el Consejo Nacional Electoral a través de en su artículo 8, se sostuvo que “Las organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno Nacional, garantizarán internamente el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores, señalados en el artículo 5° de la Ley 1909 de 2018, como lo son (..), principio democrático, participación política efectiva, ejercicio pacífico de la deliberación política, libertad de pensamiento y opiniones, pluralismo político, equidad de Radicado CNE-E-DG-2023-005953 Página 8 de 8

CONSULTA: UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS DECLARADOS EN

OPOSICIÓN EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 12 DE LA LEY 1909 DEL 2018. género, diversidad étnica, entre otros”. Esto también fue incorporado en Resolución 3022 de 2023 de la misma Corporación. Resulta imperativo señalar que de conformidad con el inciso final del artículo 18 de la ley 1475 que cobija a este rubro adicional de financiación del 5%, debe observarse la siguiente regla sobre destinación de los recursos: “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica están obligados a debatir y a aprobar democráticamente sus presupuestos, y a ofrecer completa información pública sobre las decisiones adoptadas en esta materia, de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral”. Para finalizar, es necesario tener en cuenta que de acuerdo con el artículo segundo de la Resolución 1122 de 2023, expedida por esta Corporación, al realizar el proceso de rendición pública de cuentas, los partidos políticos deben desagregar del total de ingresos y gastos, el monto correspondiente al componente de financiación adicional por concepto de oposición, el cual debe hacerse por medio un formulario especial, disponible en el aplicativo Cuentas Claras y debe estar suscrito por el Representante Legal del Partido o Movimiento Político y el auditor interno. Bajo las consideraciones expuestas se rinde concepto.

FABIOLA MÁRQUEZ GRISALES

Presidenta

ÁLVARO HERNÁN PRADA ARTUNDUAGA

Magistrado Ponente Vicepresidente Aprobado en Sesión de Sala Plena del 24 de mayo de 2023. Vo.Bo. Adriana Milena Charari Olmos, Secretaria General.

Revisó: Reynel David de la Rosa Saurith

Revisó: Karem Méndez/ María Alejandra Rodríguez T

Proyectó: Fredy Castro

Radicado CNE-E-DG-2023-005953