CNE - Concepto 2023-8053

CNE-E-DG-2023008053

CONSULTA SOBRE LA FINANCIACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS

MEDIANTE DONACIONES DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS EXTRANJERAS A TITULO DE COOPERACION TECNICA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY 1475 DE 2011.

PETICIONARIO: WILSON ALBERTO NUÑEZ TORRES, Jefe

Oficina Jurídica - Partido Centro Democrático.

MAGISTRADO PONENTE: CRISTIAN RICARDO QUIROZ ROMERO

APROBADA EN SALA: DEL OCHO (8) DE MAYO DE 2023

1. LA CONSULTA Mediante radicado número CNE-E-DG-2023-008053 fue presentada consulta por el Doctor WILSON ALBERTO NUÑEZ TORRES, en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica del PARTIDO CENTRO DEMOCRÁTICO, la cual fue asignada a través de Reparto al Magistrado CRISTIAN RICARDO QUIROZ ROMERO, corresponde a esta Sala resolver la duda relacionada con la aceptación de donaciones de personas naturales o jurídicas extranjeras a título de cooperación técnica de conformidad con el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011.

El apoderado de la colectividad pregunta de forma particular al Consejo Nacional Electoral lo siguiente: (…) “¿Bajo qué presupuesto legal los partidos políticos pueden aceptar donaciones de personas naturales o extranjeras y en que pueden ser utilizados o invertidos dichos recursos?, esta consulta nace debido a la complejidad del tema de la financiación prohibida que se encuentra regulado en el artículo 27 de la ley 1475 de 2011, concretamente el numeral 1.

(…) Artículo 27. Financiación prohibida. Se prohíbe las siguientes fuentes de financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas:

1. Las que provengan, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extrajeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales. (…) Esto con la finalidad de conocer los parámetros legales fijados por la entidad que hoy usted preside, así como tener claridad de la manera donde pueden ser utilizados o invertidos los mismos”. (…) (Negrita por fuera de texto original) Página 2 de 11

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ARTÍCULO 27 DE LA LEY 1475 DE 2011.

2. COMPETENCIA El Consejo Nacional Electoral como máxima autoridad de la Organización Electoral y en virtud de las facultades constitucionales que le han sido otorgadas, en especial las previstas en los numerales 1) y 6) del artículo 265 Constitucional, que señalan: (…) “ARTICULO 265. El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las

siguientes atribuciones especiales:

1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral.

(…)

6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías” (…) De igual forma, el Legislador determinó en el literal c) del artículo 39 de la Ley 130 de 1994 la competencia en cabeza del Consejo Nacional Electoral para proferir conceptos así: (…) “ARTÍCULO 39. FUNCIONES DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones, además de las que le confiere la Constitución, el Código Electoral y la legislación vigente. (…) c) Emitir conceptos interpretando las disposiciones legales mencionadas;” (…).

Se colige que esta Corporación tiene competencia para esclarecer, mediante concepto, las particularidades sobre las donaciones efectuadas, directa o indirectamente, por personas naturales o jurídicas extranjeras a título de cooperación técnica, y su uso como fuente de financiación de partidos y movimientos políticos.

3. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

3.1. NORMAS APLICABLES

3.1.1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA (…) “ARTICULO 109. <Artículo modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2009.

El nuevo texto es el siguiente: > El Estado concurrirá a la financiación política y electoral

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para el efecto, determine la ley. Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto. Los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Es prohibido a los Partidos y Movimientos Políticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras. Ningún tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público. PARÁGRAFO. La financiación anual de los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete (2.7) veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo. La cuantía de la financiación de las campañas de los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica será por lo menos tres veces la aportada en el período 19992002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas. Las consultas de los partidos y movimientos que opten por este mecanismo recibirán financiación mediante el sistema de reposición por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de aprobación de este Acto Legislativo.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o. de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artículo. El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional” (…). Página 4 de 11

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1. Los recursos propios de origen privado que los partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen.

2. Los créditos o aportes que provengan del patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad.

3. Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares.

4. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas.

5. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento.

6. La financiación estatal, de acuerdo con las reglas previstas en esta ley.

ARTÍCULO 23. LÍMITES A LA FINANCIACIÓN PRIVADA. Ningún partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total. La financiación originada en recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales. Con posterioridad a las campañas y previa autorización del Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes de pago se podrán cancelar con la condonación parcial de créditos o con recursos originados en fuentes de financiación privada y dentro de los límites individuales señalados en esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones. ARTÍCULO 27. FINANCIACIÓN PROHIBIDA. Se prohíben las siguientes fuentes de

financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas:

1. Las que provengan, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales.

2. Las que se deriven de actividades ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público.

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ARTÍCULO 27 DE LA LEY 1475 DE 2011.

3. Las contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio.

4. Las contribuciones anónimas.

5. Las de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad.

6. Las que provengan de personas que desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que

participen, de acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25 de la presente ley.

7. Las que provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar.

ARTÍCULO 34. DEFINICIÓN DE CAMPAÑA ELECTORAL. Para efectos de la financiación y de la rendición pública de cuentas, entiéndase por campaña electoral el conjunto de actividades realizadas con el propósito de convocar a los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo. La propaganda electoral constituye una de las actividades principales de la campaña y cumple la función de promover masivamente los proyectos electorales sometidos a consideración de los ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se trate. La recaudación de contribuciones y la realización de gastos de campaña podrá ser adelantada por los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de la votación. Los candidatos, por su parte, solo podrán hacerlo a partir de su inscripción”. (…) 3.1.3. DECRETO 410 DE 1971 - CODIGO DE COMERCIO. (…) “ARTÍCULO 469. <DEFINICIÓN DE SOCIEDAD EXTRANJERA>. Son extranjeras las sociedades constituidas conforme a la ley de otro país y con domicilio principal en el exterior” (…)

3.1.4. JURISPRUDENCIA.

➢ Corte Constitucional, Sentencia C-141/10, del 26 de febrero de 2010. Página 6 de 11

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ARTÍCULO 27 DE LA LEY 1475 DE 2011.

Referencia: expediente CRF-003, Revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de

20091, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto. (…) “El principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados. El mencionado principio apunta a combatir el fenómeno de la corrupción” (…) ➢ Corte Constitucional, Sentencia C-490/11, del 23 de junio de 2011.

Referencia: expediente PE-031, Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 190/10 Senado – 092/10 Cámara2, M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas

Silva. (…) “88.1. El artículo 27 contiene disposiciones relativas a la financiación prohibida para los partidos, movimientos políticos y campañas electorales, de manera que proscribe siete

fuentes de financiación ilícita: (i) la financiación que provenga, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales; (ii) la financiación que se derive de actividades ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público; (iii) las contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real, personal, aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiere iniciado un proceso de extinción de dominio; (iv) las contribuciones anónimas; (v) las de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad; (vi) las que provengan de personas que desempeñan funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25 del Proyecto de Ley; y (vii) las que provengan de personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un cincuenta por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos

o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios estatales o juegos de suerte y azar. 88.2 Estas disposiciones relativas a la financiación prohibida para partidos, movimientos políticos con personería jurídica, y grupos significativos de ciudadanos, no solo no son contrarias a la Constitución Política sino que en cambio disponen un claro desarrollo de las disposiciones contenidas en el artículo 109 Superior, mandato superior del cual se deriva (i) la expresa prohibición para los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, de recibir financiación para campañas electorales, de personas naturales o 1 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. 2 “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones” Página 7 de 11

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o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales; y b) la financiación que se derive de actividades ilícitas o tengan por objeto financiar fines antidemocráticos o atentatorios del orden público; son concreciones legales de expresos mandatos constituciones que contienen estas prohibiciones en el artículo 109 Superior, que el Legislador reitera casi literalmente en la reglamentación estatutaria” (…)

4. CONSIDERACIONES En el escrito de solicitud presentada ante esta Corporación, se hace referencia a las fuentes de financiación prohibidas para los partidos, movimientos políticos, y campañas, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, expresamente, la contenida en el numeral 1° que reza: “Las que provengan, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales.” Por lo tanto, para el estudio y solución del cuestionamiento, la Sala expondrá inicialmente algunos tópicos respecto de las fuentes de financiación prohibidas aplicables a las mencionadas organizaciones políticas, a saber: a) Sobre la prohibición de la recepción de recursos que provengan de personas naturales o jurídicas extranjeras, b) Sobre la excepción establecida a las donaciones de personas naturales o jurídicas extranjeras que se realicen a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales, y c)

Sobre lo que se entiende por cooperación técnica, con lo cual, finalmente, se responderán las cuestiones planteadas en la solicitud objeto de estudio. Ahora bien, el inciso 9° del artículo 1093 de la Constitución Política, establece la prohibición para los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos de recibir financiación para sus campañas electorales, provenientes de personas naturales o jurídicas extranjeras; razón por la cual se puede evidenciar que lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 27, representa el desarrollo legal del mandato constitucional por el cual se vedan del sistema electoral, algunas formas de financiación. En efecto, dicha norma electoral, fue constituida con la finalidad de garantizar los principios de transparencia y moralidad pública, particularmente en materia electoral, como lo ha expresado 3 Es prohibido a los Partidos y Movimientos Políticos y a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales, de personas naturales o jurídicas extranjeras. Ningún tipo de financiación privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público. Página 8 de 11

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instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados. El mencionado principio apunta a combatir el fenómeno de la corrupción. (…) En efecto, no se entendería que las campañas que apuntan a que el pueblo se manifieste por una determinada opción política, fuesen ajenas a los postulados de la transparencia, es decir, que pudiesen ser financiadas con toda suerte de recursos, sin importar sus orígenes lícito o ilícito, ni tampoco sus montos; tanto menos y en cuanto, como en el presente caso, la decisión a adoptar apunte a reformar la Constitución” (…) Así, con la finalidad de desarrollar el artículo 109 superior, el legisladora través del Artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, concretó cuales son las fuentes de financiación prohibidas para los partidos, movimientos políticos y campañas electorales, al estipular de manera expresa: (…) “ARTÍCULO 27. FINANCIACIÓN PROHIBIDA. Se prohíben las siguientes fuentes de financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas:

1. Las que provengan, directa o indirectamente, de gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras, excepto las que se realicen a título de cooperación técnica para

el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales” (…) Entonces, es claro que el legislador busca con esta norma de manera diáfana fijar los sujetos sobres los cuales recae la prohibición de realizar contribuciones a los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y campañas electorales que, para el caso específico, son los gobiernos o personas naturales o jurídicas extranjeras; en este punto cabe advertir, que dicha normativa se extiende a cualquier campaña electoral. No obstante, el licurgo instauró una excepción a esta regla, la cual opera cuando se realicen las contribuciones a título de cooperación técnica para el desarrollo de actividades distintas a las campañas electorales. Por su parte, al respecto de los convenios de cooperación técnica, el Consejo Nacional Electoral, mediante Concepto 1271 de 2014, del 22 de abril de 2014, M.P. DR. OSCAR 4 Corte Constitucional, Sentencia C-141/10, del 26 de febrero de 2010, Referencia: expediente CRF-003, Revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de 2009, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto Página 9 de 11

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ARTÍCULO 27 DE LA LEY 1475 DE 2011.

GIRALDO JIMENEZ, puntualizó el concepto y alcance del término de “COOPERACIÓN

TÉCNICA”, en los siguientes términos: (…) “Los convenios de cooperación técnica son acuerdos especiales en virtud de los cuales una entidad nacional, internacional o extranjera aporta bienes, servicios o recursos, sin contraprestación económica, para el diseño o implementación de planes, programas o proyectos de desarrollo. Toda vez que este se debe aplicar al ámbito electoral, Considera esta Corporación que en ese entendido los convenios de cooperación técnica no son otra cosa que acuerdos que se celebran con entidades nacionales o extranjeras con la finalidad del diseño o implementación de planes, programas o proyectos de desarrollo para los Partidos, Movimientos Políticos o Grupos Significativos de Ciudadanos a razón de que esté fue el alcance que el legislador pretendió darle a la norma haciendo clara la salvedad que no se pueden utilizar para campañas electorales”. (…) Bajo estas consideraciones se tiene que tanto la prerrogativa constitucional como la legal en cita, marcó, como regla general de las fuentes de financiación prohibidas para los partidos políticos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las contribuciones o donaciones realizadas por personas naturales o jurídicas extranjeras, las cuales atentan contra los principios de transparencia, igualdad, pluralismo político y moralidad pública. Además, creo una excepción a dicha regla que determina que se pueden aceptar contribuciones o donaciones mediante la figura jurídica de cooperación técnica, para el desarrollo de actividades de los partidos políticos y movimientos políticos distinta a las de las campañas electorales. 4.1. Contestación de la consulta Con fundamento en la normativa reseñada, así como en las consideraciones previamente

expuestas por esta Sala, se dará respuesta de forma concreta a las preguntas planteadas por el solicitante así, advirtiendo que, al tratarse de una consulta que abarca temas concernientes a posibles trámites administrativos de carácter particular y concreto, lo procedente es dar respuesta a ella en términos abstractos y generales: (…) “¿Bajo qué presupuesto legal los partidos políticos pueden aceptar donaciones de personas naturales o extranjeras y en que pueden ser utilizadas o invertidos dichos recursos?, esta consulta nace debido a la complejidad del tema de financiación prohibida que se encuentra regulado en el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, concretamente en el numeral 1” (…). Conforme a las disposiciones constitucionales, legales y jurisprudenciales expuestas, Página 10 de 11

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extranjeras a modo de cooperación técnica. Debe entenderse por “COOPERACIÓN TÉCNICA”, los acuerdos especiales en virtud de los cuales una entidad o persona natural o jurídica extranjera, aporta bienes, servicios o recursos, sin contraprestación económica, para el diseño o implementación de planes, programas o proyectos de desarrollo, para los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, que no involucren campañas electorales. Es así que, la ayuda obtenida mediante cooperación técnica que se entrega mediante transferencias técnicas, tecnológicas, conocimientos, habilidades o experiencias por parte de países, se realiza con la finalidad de apoyar el desarrollo de los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, contribuyendo también en el progreso y mejora de capacidades de las instituciones, programas y políticas. Sumado a lo anterior, si bien el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011 hace relación a la destinación de los recursos que provengan de la financiación estatal, también es cierto que menciona actividades generales que los partidos políticos y movimiento políticos pueden realizar con el fin de dar cumplimiento a sus fines, logros y propósitos, de conformidad con sus planes, programas y proyectos, los cuales puede llevar a cabo mediante la figura de cooperación técnica, a modo de ejemplo se podría brindar apoyo a través de capacitaciones y cursos en política, divulgación de programas y propuestas políticas del partido, entre otras. Razón por la cual, no existe posibilidad de que a través de la figura de la cooperación técnica los partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos reciban aportes para campañas electorales, ya que estos recursos no considerados como parte de las fuentes de financiación

establecidas en el numeral 1° del artículo 20 de la Ley 1475 de 2011. Por último, Se debe advertir, que cuando se celebren convenios, acuerdos por cooperación técnica, y exista un aporte de