Comite de supervisión bancaria de Basilea

Comité de Supervisión Bancaria de Basilea Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos para una supervisión bancaria eficaz a la regulación y supervisión de instituciones relevantes para la inclusión financiera Septiembre de 2016 Esta publicación también puede consultarse en el sitio web del BPI (www.bis.org). © Banco de Pagos Internacionales 2016. Reservados todos los derechos. Se permite la reproducción o traducción de breves extractos, siempre que se indique su procedencia. ISBN 978-92-9197-905-9 (versión en línea) Índice Lista de abreviaturas ......................................................................................................................................................................... v Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos para una supervisión bancaria eficaz a la regulación y supervisión de instituciones relevantes para la inclusión financiera .................................................. 1

1. Introducción ............................................................................................................................................................................... 1

2. Antecedentes de las Orientaciones .................................................................................................................................. 3 2.1 Inclusión financiera y políticas de alcance global .............................................................................................. 3 2.2 Revisión de los Principios Básicos en 2012........................................................................................................... 3 2.3 El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y la inclusión financiera .................................................... 4 2.4 Terminología ..................................................................................................................................................................... 5

3. Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos ................................................................................... 5 3.1. Principios Básicos sobre las facultades, atribuciones y funciones de los supervisores ....................... 6

Principio 1: Atribuciones, objetivos y potestades .............................................................................................. 6 Principio 2: Independencia, rendición de cuentas, recursos y protección legal de los supervisores ............................................................................................................................................................. 7 Principio 3: Cooperación y colaboración ............................................................................................................... 8

Principio 4: Actividades permitidas .......................................................................................................................... 9 Principio 5: Criterios para la concesión de licencias ....................................................................................... 10 Principio 8: Enfoque supervisor ............................................................................................................................... 13 Principio 9: Técnicas y herramientas de supervisión ...................................................................................... 14 Principio 10: Informes de supervisión ................................................................................................................... 16 Principio 11: Potestades correctivas y sancionadoras del supervisor ...................................................... 18 Principio 12: Supervisión consolidada .................................................................................................................. 19 3.2 Principios Básicos sobre requisitos y regulaciones prudenciales .............................................................. 20 Principio 14: Gobierno corporativo ........................................................................................................................ 20 Principio 15: Proceso de gestión del riesgo ....................................................................................................... 22 Principio 16: Suficiencia de capital ......................................................................................................................... 24 Principio 17: Riesgo de crédito ................................................................................................................................ 25 Principio 18: Activos dudosos, provisiones y reservas ................................................................................... 27 Principio 24: Riesgo de liquidez .............................................................................................................................. 28 Principio 25: Riesgo operacional............................................................................................................................. 30 Principio 28: Divulgación y transparencia ........................................................................................................... 32 Principio 29: Utilización abusiva de servicios financieros ............................................................................. 33 Referencias ......................................................................................................................................................................................... 34 Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos a instituciones relevantes para la inclusión financiera iii Anexo A: La protección del consumidor financiero en el contexto de la inclusión financiera ......................... 37

Anexo B: Avances en relación con la orientación sobre prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo .......................................................................................................................................................... 45

Anexo C: Definiciones de ciertos términos; correspondencia con la terminología empleada en el Informe sobre Gama de Prácticas del BCG ....................................................................................................................... 46

Anexo D: Dos enfoques de supervisión alternativos para un gran número de pequeñas instituciones ...... 49

Anexo E: Microcrédito tradicional ............................................................................................................................................. 52 iv Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos a instituciones relevantes para la inclusión financiera Lista de abreviaturas

BCBS Comité de Supervisión Bancaria de Basilea BCG Grupo Consultivo de Basilea CA Criterio adicional CDD Diligencia debida con la clientela CE Criterio esencial CPMI Comité de Pagos e Infraestructuras del Mercado FinCoNet Organización internacional para la protección de consumidores de servicios financieros FMI Fondo Monetario internacional G-20 El Grupo de los Veinte GAFI Grupo de Acción Financiera GPFI Asociación mundial para la inclusión financiera OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos ONU Naciones Unidas PBC/FT Prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo PESF Programa de Evaluación del Sector Financiero RoP Gama de prácticas Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos a instituciones relevantes para la inclusión financiera v

Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos para una supervisión bancaria eficaz a la regulación y supervisión de instituciones relevantes para la inclusión financiera

1. Introducción Como se reconoce en la Presentación de los Principios básicos para una supervisión bancaria eficaz (los «Principios Básicos») del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (el «Comité»), publicados en 2012, «[l]as prácticas de supervisión bancaria eficaz no son estáticas: evolucionan con el tiempo conforme se aprende de la experiencia y el negocio bancario va desarrollándose y ampliándose»1. Las presentes Orientaciones se proponen servir de guía a los supervisores ante los cambios e innovaciones en los productos, servicios y canales de distribución de aquellas instituciones financieras que buscan llegar a los aproximadamente 2 000 millones de adultos que actualmente se consideran clientes «desatendidos» y «subatendidos» en materia financiera2. Estas Orientaciones pueden también ayudar a los supervisores a responder ante innovaciones no concebidas específicamente para clientes desatendidos y subatendidos.

En principio, la inclusión financiera puede comportar ventajas en forma de una mayor seguridad, solvencia e integridad del sistema financiero, pero también podrían entrañar riesgos para los proveedores y clientes de servicios financieros, así como por transferir riesgos bien conocidos a nuevos participantes3. Estudios del FMI sugieren que la inclusión financiera aumenta significativamente el crecimiento macroeconómico, pero la ampliación del acceso al crédito también puede comprometer la estabilidad financiera si se combina con una supervisión bancaria de mala calidad. Estas Orientaciones examinan los riesgos que plantean los bancos y las instituciones financieras no bancarias4 en su intento por prestar

servicio a los clientes desatendidos y subatendidos y, apoyadas en los Principios Básicos, brindan una guía a quienes ejercen la supervisión prudencial con miras a aplicar un marco regulador y supervisor proporcionado. Como en su momento señaló el Comité, una «[r]egulación y supervisión proporcionadas requieren un enfoque supervisor que esté en consonancia con la importancia sistémica y el perfil de riesgo de las instituciones supervisadas. En el contexto de inclusión financiera, esto exige la asignación eficaz de recursos de supervisión, así como un conocimiento especializado de la naturaleza, y a veces también del nivel de riesgos, que acompañan el progreso hacia la inclusión financiera5 ».Tal priorización en la 1 BCBS (2012). 2 En 2014 eran aproximadamente 2 000 millones los adultos que no tenían cuenta abierta en una institución financiera formal. Si bien muchas de estas personas no son atendidas por ninguna institución financiera formal, algunas pueden acceder y utilizar otros servicios financieros formales, como seguros. Algunos de los adultos con cuenta bancaria se consideran «subatendidos» ya sea porque no hacen uso de ella o bien porque no tienen acceso a otros productos o servicios financieros necesarios (por ejemplo, crédito o seguro). En promedio, el 15% de los adultos con una cuenta bancaria no la utilizan, llegando incluso esta proporción al 43% en algunas jurisdicciones, incluidas algunas con una amplia población. Demirgüc-Kunt et al (2015). 3 El conocimiento de los avances en materia de inclusión financiera, así como de sus ventajas y riesgos, queda patente en el elevado número de países en los que los supervisores están adoptando medidas para apoyar o fomentar la inclusión financiera.

La Alianza para la inclusión financiera (AFI), una red global de bancos centrales y otros organismos normativos competentes que trabajan en la inclusión financiera, integra a más de 90 jurisdicciones. http://www.afi-global.org. 4 Estas orientaciones utilizan el término «institución financiera no bancaria» para referirse a instituciones financieras (tanto de depósito como de no depósito) que prestan servicios de préstamo y depósito similares a los de un banco (véase Anexo C), de conformidad con los Principios Básicos de 2012. 5 BCBS (2015a, p. 25). Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos a instituciones relevantes para la inclusión financiera 1 asignación de recursos es particularmente compleja en países con un nivel de ingresos bajo, donde los supervisores suelen tener atribuidas competencias en relación con múltiples tipos de instituciones y funciones, padeciendo limitaciones de recursos y de capacidad. Este documento contiene orientaciones específicas para las instituciones financieras no bancarias, que en muchos países constituyen los principales proveedores de servicios financieros a los clientes desatendidos y subatendidos. Las Orientaciones tienen por objeto recalcar la importancia de regular y supervisar de forma proporcionada dichas instituciones. Como se señalaba en los Principios Básicos de 2012: «Algunos países autorizan a instituciones no bancarias a prestar servicios de depósito y préstamo similares a los de los bancos, por lo que a éstas también se les aplicarían muchos de estos Principios». Por consiguiente, estas orientaciones, aplicables a los bancos, también pueden aplicarse a dichas instituciones financieras no bancarias. No obstante, los Principios Básicos de 2012 también reconocen que «ciertas

categorías dentro de este tipo de instituciones [financieras no bancarias] pueden regularse de forma diferente a los bancos siempre que no mantengan, en conjunto, una parte significativa de los depósitos del sistema financiero»6. En algunos países, las instituciones financieras no bancarias, sin ser sistémicas por el importe de los fondos que intermedian, pueden no obstante presentar una dimensión sistémica en virtud del número y del tipo de clientes a los que atienden. Los diversos proveedores de servicios financieros que en la actualidad buscan dirigirse a clientes desatendidos y subatendidos pueden quedar rápidamente fuera del ámbito competencial atribuido a un supervisor bancario tradicional. Bajo este prisma, las Orientaciones pueden resultar útiles no sólo a los supervisores prudenciales7, sino también a los órganos de vigilancia de pagos y a otras autoridades que participan en la regulación y supervisión de instituciones financieras no bancarias. También puede ser de utilidad a los reguladores de telecomunicaciones y a otros organismos que supervisan a empresas no financieras que participan en la provisión de servicios financieros innovadores. Puesto que las Orientaciones abordan asuntos relacionados con la prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (PBC/FT) y con la protección del consumidor, serán asimismo pertinentes para las autoridades responsables de proteger la integridad financiera y al consumidor de servicios financieros, así como de velar por la protección de datos y defender la competencia. En suma, estas Orientaciones pueden también facilitar la cooperación y colaboración entre esta amplia relación de autoridades. Muchos de los clientes desatendidos y subatendidos residen en países que no son miembros del

Comité de Basilea. Reconociendo tal circunstancia, las presentes Orientaciones se proponen resultar útiles tanto a los países miembros del Comité de Basilea como a aquellos que no lo son, incluidos aquellos cuyos supervisores tratan de cumplir los Principios Básicos y que tardarán un tiempo en ir poniéndolas en práctica. Las Orientaciones también reconocen y reflejan la significativa variación mundial en la composición de los sectores financieros, en particular en lo que respecta a la importancia relativa de bancos e instituciones financieras no bancarias, al tamaño y complejidad de las entidades y a la estructura de supervisión. Por último, pueden ayudar a promover un diálogo fructífero y constructivo entre supervisores y evaluadores sobre la regulación y supervisión de aquellas instituciones financieras que se dirigen a clientes desatendidos y subatendidos8 . 6 BCBS (2012). 7 En muchos países, el supervisor prudencial es el banco central o un supervisor bancario independiente. En algunos países, el Ministerio de Economía o Finanzas, un organismo especializado o bien otro órgano (por ejemplo, la agencia de desarrollo colaborativo, la autoridad reguladora en materia de microfinanciación, etc.) pueden ser el supervisor prudencial de uno o más tipos de instituciones de depósito no bancarias. 8 El FMI y el Programa de Evaluación del Sector Financiero (PESF) del Banco Mundial evalúan el nivel de cumplimiento de los Principios Básicos por parte de los países. El Banco Mundial ha redactado y puesto a prueba una nota de orientación para los evaluadores con el fin de ayudar a estandarizar el tratamiento de la inclusión financiera como tema transversal en los ejercicios

PESF. 2 Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos a instituciones relevantes para la inclusión financiera

2. Antecedentes de las Orientaciones 2.1 Inclusión financiera y políticas de alcance global En los últimos años, un número creciente de gobiernos ha otorgado a la inclusión financiera una consideración prioritaria en la formulación de sus políticas nacionales9. Estos avances coinciden con la aparición de nuevos actores globales como la Asociación mundial para la inclusión financiera (GPFI)10 del G-20 y con el nombramiento de una asesora especial del Secretario General de las Naciones Unidas sobre inclusión financiera para el desarrollo. Los organismos de normalización internacionales del sector financiero están también cada vez más comprometidos con la inclusión financiera y promueven su incorporación explícita en la labor que desarrollan11.

En paralelo a tan significativos avances, la crisis financiera mundial de 2007-09 obligó a repensar la relación entre, por una parte, el objetivo básico de la supervisión bancaria de promover la seguridad y la solvencia y, por otra, la protección del consumidor de servicios financieros (véase el Anexo A). Más recientemente se ha examinado también la relación entre ese objetivo de seguridad y solvencia y los objetivos de inclusión e integridad financieras (véase el Anexo B). La concienciación sobre los riesgos que entraña la exclusión financiera también ha aumentado en algunos organismos de normalización internacionales12. 2.2 Revisión de los Principios Básicos en 2012 El Comité revisó en 2012 los Principios Básicos a la luz de los significativos avances en los mercados financieros globales y en el panorama normativo desde la publicación de los Principios Básicos en 2006.

Una revisión fundamental consistió en incorporar el concepto de proporcionalidad al objeto de acomodar una amplia gama de sistemas bancarios. En el contexto de las normas impuestas por los supervisores a los bancos, el concepto de proporcionalidad se refleja en aquellos principios centrados en la evaluación supervisora de la gestión del riesgo por los bancos, con expectativas de supervisión acordes al perfil de riesgo y la importancia sistémica del banco. Las revisiones de 2012 también prestaron mayor atención a la complementariedad entre los elementos macroprudenciales y microprudenciales de una supervisión eficaz, instando a los supervisores a evaluar el riesgo en un contexto amplio que trascienda del balance 9 Treinta y seis de las 52 jurisdicciones que en 2013 respondieron a una encuesta de gama de prácticas sobre la regulación y supervisión de instituciones relevantes para la inclusión financiera (descrita con más detalle en la subsección «El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y la inclusión financiera») tienen una estrategia nacional de inclusión financiera, una estrategia nacional de microfinanciación o han emitido una declaración de política que específicamente establece un mandato o un objetivo de inclusión financiera a nivel nacional o de organización. BCBS (2015a). 10 El GPFI se constituyó en la Cumbre del G-20 celebrada en Seúl en diciembre de 2010 como el principal mecanismo de aplicación del Plan de Acción de Inclusión Financiera del G-20 y como una plataforma de aprendizaje mutuo, intercambio de conocimiento, promoción de políticas y coordinación entre los responsables de formular las políticas del G-20 y aquellos que

no están integrados en el G-20 y otras partes interesadas. 11 GPFI (2016). Además del Comité de Basilea, los organismos internacionales del sector financiero que actualmente colaboran con la GPFI son el Comité de Pagos e Infraestructuras del mercado (CPMI), el Grupo de Acción Financiera (GAFI), el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB), la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos, la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros y la Organización Internacional de Comisiones de Valores. 12 El GAFI, el organismo de normalización internacional en materia de PBC/FT, ha reconocido formalmente la exclusión financiera como un factor de riesgo para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, según refleja la Declaración de Ministros y Representantes del GAFI que sanciona su mandato para 2012-20. Véanse también GPFI (2011, 2012 y (2016) para un análisis adicional de los vínculos entre inclusión financiera, estabilidad financiera, integridad financiera y protección del consumidor de servicios financieros. Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos a instituciones relevantes para la inclusión financiera 3 de las entidades individuales (por ejemplo, teniendo en consideración el entorno macroeconómico, las tendencias del sector y los riesgos planteados por las entidades no bancarias). 2.3 El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y la inclusión financiera La implicación formal del Comité de Basilea en asuntos de inclusión financiera se inició en 2008, con estudios para identificar, tanto en jurisdicciones de miembros del Comité como de no miembros, la gama de prácticas en relación con la regulación y supervisión de actividades de microfinanciación por bancos y

otras instituciones de depósito. Dichos estudios informaron las orientaciones de 2010 del Comité relativas a la aplicación de los Principios Básicos, en su versión de 2006, a las actividades de microfinanciación13. En noviembre de 2012 el Grupo Consultivo de Basilea (BCG) puso en marcha estudios sobre inclusión financiera con miras a ayudar al Comité a adquirir en todo momento una mejor comprensión del contexto nacional, las limitaciones y las características de mercado únicas asociadas con la financiación inclusiva. Tres elementos del cambiante panorama de la inclusión financiera cobraron especial relevancia. En primer lugar, los tipos de productos ofrecidos por los bancos y otras instituciones financieras que se dirigen a clientes desatendidos y subatendidos se han ampliado en la última década (pasando de microcréditos a innovadores productos de ahorro, pago y transferencia, hasta incluir pólizas de seguro suscritas por compañías aseguradoras), ocupándose de su distribución muy diversos proveedores. En segundo lugar, los proveedores de estos productos incluyen bancos, pero también entidades no bancarias (incluidas instituciones de depósito y nuevos actores como los operadores de redes móviles); estos proveedores colaboran con agentes comerciales minoristas, que actúan de interfaz primaria en la relación con los clientes14. En tercer lugar, el ritmo de cambio ha sido muy intenso. El BCG elaboró en 2013 una encuesta de gama de prácticas sobre la regulación y supervisión de instituciones relevantes para la inclusión financiera (la «Encuesta RoP»). La Encuesta RoP incluyó preguntas sobre la evolución, a juicio de los encuestados, del panorama del sector financiero y de la inclusión

financiera; sobre la aplicación de una selección de Principios Básicos relevantes para la inclusión financiera y sobre cuestiones relativas a la protección del consumidor de servicios financieros. Se recibieron respuestas válidas de 52 encuestados que representaban a 59 jurisdicciones, cubriéndose uniformemente cuatro grupos clasificados por nivel de ingresos y abarcando la totalidad de las regiones. Los resultados de la Encuesta RoP revelaron una variación significativa entre los encuestados en cuanto al número de categorías diferentes de instituciones financieras que llegan (o que podrían llegar) a los clientes desatendidos y subatendidos, sobre el número de entidades en cada categoría, y sobre el número y tipo de autoridades de supervisión. Un informe sobre los resultados de la Encuesta RoP (el «Informe RoP»)15 proporciona una sinopsis de los enfoques de regulación y supervisión que actualmente se aplican en este panorama rápidamente cambiante de instituciones financieras con actividades dirigidas a prestar servicio a clientes desatendidos y subatendidos. La Encuesta RoP y el Informe RoP han brindado información empírica clave para la elaboración de las presentes Orientaciones. Sin embargo, dado que numerosos encuestados han revisado su regulación y sus enfoques de supervisión desde la fecha de corte para los datos de este informe, estas Orientaciones también se basan en información obtenida de fuentes secundarias y en la experiencia y aportaciones de numerosos supervisores, incluidas las opiniones recogidas durante el periodo de consulta y también después. 13 BCBS (2006, 2010b). 14 GPFI (2014). 15 BCBS (2015a). 4 Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos a instituciones relevantes para la inclusión financiera

2.4 Terminología Las Orientaciones se aplican a diversos tipos de instituciones. Dadas las diferencias en la terminología utilizada en distintos países, las Orientaciones emplean los siguientes términos (definidos en el Anexo C) para las diferentes categorías y grupos de institución: emisor de dinero electrónico, cooperativa financiera, institución microfinanciera, microprestamista, institución de depósito no bancaria16, institución financiera no bancaria y empresa no financiera. El Anexo C también explica la correspondencia entre estos términos y los utilizados en la Encuesta RoP y el Informe RoP. Las Orientaciones abarcan una gama de productos y servicios financieros ofrecidos por instituciones financieras bancarias y no bancarias, desde el microcrédito tradicional, que ha sido el principal productos dirigido a los desatendidos y subatendidos en numerosas jurisdicciones durante años (véase el Anexo E), hasta las innovaciones más recientes diseñadas específicamente para este grupo de clientes. Este documento utiliza términos generales para referirse a estas innovaciones, como por ejemplo dinero electrónico17 y productos digitales de valor almacenado. Otros términos no utilizados explícitamente en estas Orientaciones pero sí en la legislación o regulación de algunas jurisdicciones (y también en los debates sobre inclusión financiera en ámbitos no legislativos o reguladores) incluyen: crédito digital (puede incluir préstamos concedidos y amortizados a través de teléfonos móviles u otras plataformas digitales de transacción), billeteros móviles («cuentas de valor almacenado» ofrecidas directamente por los operadores de redes móviles a sus clientes de telefonía) y dinero móvil (fondos transferidos y recibidos a través de teléfonos móviles, asociados o no a una cuenta de valor almacenado).

3. Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos Estas Orientaciones no pretenden restringir la entrada de nuevos proveedores ni la adopción de nuevas tecnologías, así como tampoco aumentar la carga que soportan los supervisores. Las Orientaciones, que se basan en las orientaciones de 2010 relativas a la aplicación de los Principios Básicos, en su versión de 2006, a las actividades de microfinanciación, y las amplían, son fundamentalmente reflejo de la necesidad de aplicar de forma proporcionada los Principios Básicos de 2012 relativos a la regulación y supervisión de instituciones pequeñas y poco complejas que se dirigen a clientes desatendidos y subatendidos, cuyas transacciones —consistentes sobre todo en la toma de dinero a préstamo y depósito— suelen ser de escasa cuantía. Un componente fundamental de dicho enfoque es la utilización de nuevas herramientas de supervisión, en particular tecnologías que ayudan a supervisores e instituciones financieras a recopilar, transmitir y procesar información18.

De los 29 Principios Básicos emitidos por el Comité, estas Orientaciones consideran 19 de ellos cuya aplicación a la regulación y supervisión de instituciones financieras con actividades dirigidas a clientes desatendidos y subatendidos requiere de orientación adicional. No se crean nuevos principios ni se excluye la aplicabilidad de cualquier Principio Básico a cualquier desarrollo del mercado relevante para la inclusión financiera. En el caso de los otros 10 Principios Básicos de los que no se trata explícitamente en las presentes Orientaciones, en la actualidad la necesidad de proporcionar explicaciones u orientaciones 16 Estas Orientaciones utilizan el término «institución financiera no bancaria» para referirse a instituciones financieras (tanto de

depósito como de no depósito) que prestan servicios de préstamo y depósito similares a los de un banco, de conformidad con los Principios Básicos de 2012. 17 Estas Orientaciones citan la definición de dinero electrónico (e-money) utilizada por el CPMI (2014). 18 Esta utilización de la tecnología se conoce cada vez más como «fintech» («tecnofinanzas» en español) cuando se utiliza para referirse a innovaciones en productos, servicios o negocios financieros, y «regtech» cuando se utiliza con fines de regulación y cumplimiento por los reguladores o instituciones financieras. Orientaciones sobre la aplicación de los Principios Básicos a instituciones relevantes para la inclusión financiera 5 complementarias para su aplicación a la supervisión de instituciones financieras que se dirigen a clientes desatendidos y subatendidos apenas existe o es directamente nula19. En relación con cada uno de los Principios Básicos analizados, estas Orientaciones abordan aquellos criterios esenciales (CE) y adicionales (CA) que cobran especial relevancia en el contexto de la inclusión financiera. 3.1. Principios Básicos sobre las facultades, atribuciones y funciones de los supervisores Principio 1: Atribuciones, objetivos y potestades Todo sistema eficaz de supervisión bancaria cuenta con atribuciones y objetivos claros para cada autoridad que participe en la supervisión de ba