Consejo de Estado - 05001233300020150152202 - Sentencia - Sentencia - 05001233300020150152202 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración

Judicial)

Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Decisión: Se adiciona la sentencia de primera instancia para estarse a lo resuelto en las sentencias de nulidad de los decretos salariales anuales, para anular parcialmente los actos acusados y para ordenar el ajuste de los aportes pensionales, siempre y cuando se sujete al tope de remuneración del cargo de la demandante y se modifica para señalar que la prescripción no aplica respecto de las diferencias de los aportes a pensión.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia expedida el 27 de junio de 20 24 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. El accionante instauró demanda1 en ejercicio del medio de control de la referencia, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMR 14-4939 del 7 de

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. El accionante instauró demanda1 en ejercicio del medio de control de la referencia, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución DESAJMR 14-4939 del 7 de octubre de 2014 y del acto ficto configurado por la omisión de la entidad demandada de resolver el recurso de apelación interpuesto ; mediante los cuales se le negó el reconocimiento y pago del 30 % del salario dejado de percibir, junto con la reliquidación de las prestaciones sociales.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) la reliquidación y el pago, para el período comprendido entre 1993 y 2007, del 30 % del salario dejado de percibir, junto con las prestaciones sociales causadas; (ii) la inclusión, mediante acto administrativo, de los valores dejados de percibir durante ese mismo lapso, así como de los que se sigan generando en adelante; (iii) la reliquidación y pago proporcional de las prestaciones

1 Folios 1 al 14 de expediente físico.Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

2 sociales correspondientes a vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y aportes a cesantías y pensión. Todo lo anterior con base en el 100 % del salario, y con reconocimiento de los intereses corrientes y moratorios, así como la indexación de las sumas adeudadas.

3. La demandante señaló que fungió como juez municipal de Medellín desde el 1° de

salario, y con reconocimiento de los intereses corrientes y moratorios, así como la indexación de las sumas adeudadas.

3. La demandante señaló que fungió como juez municipal de Medellín desde el 1° de enero de 1993 hasta el 30 de noviembre del 20082. El 3 de octubre de 2014 3, presentó reclamación en sede administrativa, solicitando el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas; dicha reclamación fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales consideró que deben declararse nulos, pues dicha prima debe ser un emolumento adicional y no como lo viene interpretando la entidad, la cual reconoce y paga el 70 % como asignación básica y el 30 % restante como prima especial.

Contestación de la demanda.

4. La entidad demandada se opuso a las pretensiones y sostuvo que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Congreso y al Gobierno Nacional. Indicó que, por mandato expreso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial. Añadió que los decretos salariales aplicables a los servidores públicos en el periodo 1993 –2007 fueron objeto de control judicial y sus efectos rigen hacia el futuro ( ex nunc), por lo q ue no es procedente reliquidar prestaciones con inclusión del 30 % de dicha prima como factor salarial.

5. Señaló que la prima especial fue reconocida y pagada conforme a la normativa vigente, de modo que la actuación administrativa se ajustó al ordenamiento jurídico.

Afirmó que acceder a las pretensiones implicaría modificar un régimen salarial definido

5. Señaló que la prima especial fue reconocida y pagada conforme a la normativa vigente, de modo que la actuación administrativa se ajustó al ordenamiento jurídico.

Afirmó que acceder a las pretensiones implicaría modificar un régimen salarial definido por la ley. Finalmente, propuso las excepciones de ausencia de causa para pedir, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, legalidad de los actos acusados y prescripción trienal.

Sentencia apelada.

6. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, declaró probada la excepción de prescripción extintiva y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, consideró que el derecho cuya reliquidación se pretendía — relacionado con el reconocimiento del 30 % de la prima especial como factor salarial y sus efectos prestacionales — era exigible desde la entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, que reglamentó la Ley 4ª de 1992, momento a partir del cual los interesados podían reclamar e interrumpir la prescripción.

7. Señaló que, conforme a los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, los derechos laborales de los empleados públicos están

2 Según certificación laboral que reposa en el folio 99 del expediente físico. 3 Conforme la parte considerativa de la Resolución No. DESAJMR14-4939 del 7 de octubre de 2014, folio 18 del expediente físico.Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

3

18 del expediente físico.Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

3 sometidos a prescripción trienal, la cual solo se interrumpe con reclamación escrita. Como la demandante prestó servicios hasta noviembre de 2008 y formuló su reclamación administrativa el 3 de octubre de 2014, concluyó que habían transcurrido con creces l os tres años desde que los derechos se hicieron exigibles, por lo que se extinguió la posibilidad de reclamarlos judicialmente.

8. Precisó que las sentencias del Consejo de Estado invocadas por la actora no reactivaban ni creaban el derecho, pues tenían carácter declarativo, de modo que no incidían en el cómputo de la prescripción. Con fundamento en ello, negó las pretensiones sin abo rdar el fondo del asunto y se abstuvo de imponer condena en costas al no evidenciar temeridad ni carencia manifiesta de fundamento en la demanda.

Recurso de apelación.

9. La demandante, en su recurso 4, sostuvo que el Tribunal aplicó indebidamente la sentencia del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019 5, pues en ella se erró al interpretar la manera como debía aplicarse la prescripción, ya que en la providencia del 29 de abril de 20146 se había definido lo pertinente. Consideró que debido a la naturaleza declarativa de esta última providencia, tenía efectos retroactivos y no a futuro, como desatinadamente lo consideró la del año 2019.

10. Agregó que es a partir de la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia del 2014

declarativa de esta última providencia, tenía efectos retroactivos y no a futuro, como desatinadamente lo consideró la del año 2019.

10. Agregó que es a partir de la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia del 2014 el momento a partir del cual se debe contabilizar la prescripción de los derechos invocados y no desde la entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993 ; en ese sentido, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y apartarse del precedente jurisprudencial por la indebida interpretación que afecta la seguridad jurídica y el debido proceso.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

11. El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se admitió a través de auto del 20 de febrero de 2025 7. Las partes y el agente del Ministerio Púbico no hicieron pronunciamiento durante esta etapa.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021 , el

4 Índice 50 de Samai Tribunal 5 Sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, emitida en el proceso 41001233300020160004102 – (2204-18) 6 Sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 - (1686-07) 7 Índice 5 de Samai del Consejo de Estado.Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 - (1686-07) 7 Índice 5 de Samai del Consejo de Estado.Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

4 Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

13. De acuerdo con los reparos concretos planteados, procederá la Sala a estudiar si el Tribunal Administrativo de Antioquia erró al contabilizar la figura de la prescripción trienal desde la reclamación administrativa y tres años hacia atrás.

Análisis del problema jurídico.

14. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia qu e si bien confirmará la sentencia de primera instancia, modificará el numeral primero de su parte resolutiva, en tanto que la prescripción allí declarada no aplica respecto de las diferencias de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones , y se adicionará para ordenar a la entidad demandada que reajuste las cotizaciones que se hicieron a favor de la demandante con destino a dicho sistema, de conformidad con la ley, sujetándose al tope de remuneración establecido para los años respectivos.

15. Para resolver el problema jurídico, es preciso señalar que la demandante acreditó que ejerció como juez municipal de Medellín desde el 1 de enero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 20088 y que l a reclamación en sede administrativa la presentó el 3 de octubre de 2014.

que ejerció como juez municipal de Medellín desde el 1 de enero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 20088 y que l a reclamación en sede administrativa la presentó el 3 de octubre de 2014.

16. En ese contexto, es preciso indicar que la tesis de la sentencia del 2 de septiembre de 2019, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, particularmente en lo que se refiere a la prescripción, la cual la contabiliza desde la reclamación administrativa y tres años hacia atrás, es el entendimiento que se aplica en forma pacífica por esta Corporación, así: «Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al 57 de 1993 -, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia.

Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de l decreto que reglamentó primigeniamente la Ley

8 Según certificado expedido por la coordinadora de Asuntos Laborales de la Dirección Seccional Antioquia

exigible con la entrada en vigor de l decreto que reglamentó primigeniamente la Ley

8 Según certificado expedido por la coordinadora de Asuntos Laborales de la Dirección Seccional Antioquia - Chocó, de fecha 22 de agosto de 2019. Folios 99 al 112 del expediente físico.Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

5 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, n o fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa».9 [Se destaca]

17. Ahora bien, la Sala no comparte el planteamiento del recurso, según el cual debe inaplicarse la anterior interpretación, pues , en realidad, la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4 ª de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993, comoquiera que fue en este en el que se reflejó la incorrecta reglamentación del derecho establecido en la ley. Adicional a ello, dicha decisión no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los actos mencionados porque al reglamentar la ley no se

para tenerla a título de prima especial y al momento de hacer el cálculo de estos, se debe asegurar de que la remuneración de la demandante con la cual se haga el cálculo respectivo, no supere los topes salariales establecidos por el legislador.

20. Por otra parte, se modificará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para abstenerse de aplicar la prescripción respecto de los mencionados aportes. De acuerdo con lo anterior, el reparo planteado por la parte demandante prospera parcialmente, pues si bien es cierto están prescritas las diferencias salariales y prestacionales, dicho fenómeno no se configuró respecto de las dif erencias de los aportes pensionales.

9 Ibidem. 10 La sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15) consejero ponente, Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: «la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, s í son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

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21. Finalmente, se menciona que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de

establecido en la ley. Adicional a ello, dicha decisión no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los actos mencionados porque al reglamentar la ley no se sujetaron a lo dispuesto en ella; por lo anterior, es incorrecto afirmar que el derecho surgió a partir de dicha nulidad.

18. En ese contexto, desde la expedición de los decretos anuales, los beneficiarios de dicha prima podían reclamar el derecho a que su emolumento se liquidara en los términos expresos definidos en la ley. Así las cosas, como la reclamación administrativa se radicó el 3 de octubre de 2014, se configuró la prescripción extintiva de las diferencias salariales y prestacionales reclamadas, comoquiera que la relación laboral de la demandante terminó el 30 de noviembre de 2008, es decir, más de 3 años atrás de la fecha en que se radicó la reclamación, lo que conlleva confirmar parcialmente la decisión adoptada por el

Tribunal.

19. Sobre lo anterior, se debe mencionar que los aportes a pensión constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable10 a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios; por lo tanto, procede adicionar la sentencia para ordenarlos a partir del 1 ° de enero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 2008 respecto del 30% de la asignación básica que fue descontada a la demandante para tenerla a título de prima especial y al momento de hacer el cálculo de estos, se debe asegurar de que la remuneración de la demandante con la cual se haga el cálculo respectivo, no supere los topes salariales establecidos por el legislador.

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

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21. Finalmente, se menciona que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado 11, se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel ; igual decisión se adoptó respecto de los decretos de 2008 a 2018, en la sentencia del 9 de abril de 202412; en consecuencia, se ordenará estarse a lo decidido en dichas providencias en tanto que las disposiciones anuladas sirvieron de fundamento para reconocer la remuneración de la demandante en los términos en que se hizo y para negar las peticiones en los actos acusados, los cuales se declararan parcialmente nulos13 porque contravinieron el ordenamiento legal.

Condena en costas

22. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

23. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así

fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de pr ocesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

24. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

25. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que el recurso de apelación prosperó parcialmente, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia.

11 Proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07). 12 Proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019). 13 La nulidad será parcial porque si bien procedía negar parcialmente los derechos, tal circunstancia obedecía a la configuración de la prescripción y esta última no era aplicable respecto de las diferencias de aportes pensionales, según lo examinado.Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

aportes pensionales, según lo examinado.Radicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

7 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

IV. RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia expedida el 27 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, en cuanto la excepción de prescripción allí declarada no aplica respecto de las diferencias de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

SEGUNDO. Adicionar la sentencia apelada en tres sentidos, así: i) Estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitidas en los procesos 11001 03 25 000 2007 00087 00 (168607) y 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) que declararon la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos desde 1993 hasta 2007 y desde 2008 hasta 2018; ii) declarar la nulidad parcial de la Resolución DESAJMR 14-4939 del 7 de octubre de 2014 y del acto ficto configurado por la omisión de la entidad demandada de resolver el recurso de apelación interpuesto, y, iii) ORDENAR a la entidad demandada que reajuste y pague las cotizaciones que se hicieron a favor de la demandante con

de resolver el recurso de apelación interpuesto, y, iii) ORDENAR a la entidad demandada que reajuste y pague las cotizaciones que se hicieron a favor de la demandante con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones , entre el 1° de enero de 1993 y el 30 de noviembre de 2008, de conformidad con la ley . Al momento de reliquidarlas, se debe asegurar de que la remuneración con la cual se haga ese cálculo no supere los topes salariales establecidos por el legislador.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

Con aclaración de voto

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de EstadoRadicación: 05001 23 33 000 2015 01522 02 (4646-2024)

Demandante: Emelina Isabel Saldarriaga Osorio

8 Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través den la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

FJGB