Consejo de Estado - 05001233300020200396401 - Sentencia - Sentencia - 05001233300020200396401 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación de docente – Ley 33 de 1985 – compatibilidad entre la prestación y el salario que devenga como docente oficial Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto al reconocimiento de la la pensión de jubilación prevista en la Ley 33 de 1985, compatible con el salario de docente oficial La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 26 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I. ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Adriana del Pilar Yepes Guerra instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 004367 del 17 de abril de 2017, expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Medellín y aprobada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a través del cual se negó el reconocimiento de una pensión de jubilación. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) reconocer la citada prestación con base en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el año anterior a la

de una pensión de jubilación. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) reconocer la citada prestación con base en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico, compatible con el salario; (ii) pagar las mesadas causadas desde que adquirió el derecho, de manera indexada, más los intereses moratorios que se generen; (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA; y (iv) condenar en costas a la parte demandada. 3. Como hechos relevantes, expuso que nació el 18 de octubre de 1962 y que el «3 de agosto de 1987» se vinculó al servicio educativo del departamento de Antioquia, donde laboró hasta el 21 de marzo de 2006.Radicación: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra

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4. Relató que el 10 de abril de 2008 se posesionó como docente en provisionalidad en el municipio de Bello, y fue nombrada en propiedad en el año 2010. Desde entonces y hasta la fecha de presentación de la demanda, ha continuado ejerciendo dicho cargo. 5. En el concepto de violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse1, teniendo en cuenta que la señora Yepes Guerra se vinculó al servicio oficial docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que el régimen aplicable para el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación es el consagrado en la Ley 33 de 1985. Contestación de la demanda 6. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no contestó la demanda. Sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad del acto acusado mediante la sentencia del 26 de febrero de 2025 y, en consecuencia, condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a la señora Adriana del Pilar Yepes Guerra la pensión de jubilación en los términos establecidos en la Ley 33 de 1985. 8. Como fundamento principal sostuvo que la demandante se encontraba amparada por lo previsto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, en la medida en que su primera vinculación al servicio docente oficial ocurrió el 31 de julio de 1987. En consecuencia, estableció que el régimen aplicable es el consagrado en la Ley 33 de 1985, que exige como requisitos haber cumplido 55 años y acreditar 20 años de servicios. 9. Al estudiar el caso concreto, evidenció que la actora cumplió la edad requerida el 18 de octubre de 2017, fecha para la cual

en la Ley 33 de 1985, que exige como requisitos haber cumplido 55 años y acreditar 20 años de servicios. 9. Al estudiar el caso concreto, evidenció que la actora cumplió la edad requerida el 18 de octubre de 2017, fecha para la cual acreditaba más de 20 años de servicio docente, distribuidos así: 7.516 días mediante nombramiento en provisionalidad en los municipios de Medellín y Bello; y 2.483 días en calidad de docente en propiedad. 10. En virtud de lo anterior, concluyó que la actora tiene derecho a (i) la mesada pensional a partir del 18 de octubre de 2017, equivalente al 75 % del promedio de la asignación básica y la bonificación mensual docente devengadas en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional, y (ii) a percibir de forma simultánea la pensión de jubilación y el salario que devenga como docente. 1 Artículos 1 de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989, numerales 1 y 2; 6 de la Ley 60 de 1993; 115 de la Ley 115 de 1993; 279 de la Ley 100 de 1993; 81 de la Ley 812 de 2003; y 1 y 2 del Decreto 3752 de 2003.Radicación: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra

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11. En cuanto a la prescripción, señaló que no se configuró, dado que la demandante adquirió el status el 18 de octubre de 2017, la solicitud de reconocimiento pensional se radicó el 25 de mayo de 2018 y la demanda fue presentada el 26 de noviembre de 2018. 12. Finalmente, condenó en costas a la entidad demandada al ser la parte vencida en el proceso. Recurso de apelación 13. La apoderada de la entidad accionada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia argumentando que a la actora no le resulta aplicable el régimen previsto «en el artículo 7 de la Ley 71 de 1989», dado que su primera vinculación al servicio educativo oficial ocurrió en el año 2010. 14. Igualmente, mencionó que la demandante no cumplía los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al 1 de abril de 1994 no reunía la edad ni el tiempo de servicios exigidos. 15. Afirmó que los periodos laborados mediante contratos de prestación de servicios no implican la existencia de una relación laboral y por lo tanto no se pueden computar para efectos pensionales, salvo prueba de «subordinación o dependencia ante el contratante». 16. Puso de presente que existió solución de continuidad de acuerdo con lo previsto en el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978 pero no estableció de qué manera es relevante para efectos de la solución del caso concreto. 17. Adicionalmente indicó que la pensión reconocida resulta incompatible con el salario que percibe la actora como docente oficial, en atención a la prohibición de recibir doble asignación del tesoro público consagrada en el artículo 128 de la Constitución Política. 18. Sostuvo que la mesada pensional debe liquidarse únicamente con los factores sobre los cuales se efectuaron aportes y que se encuentran enlistados

docente oficial, en atención a la prohibición de recibir doble asignación del tesoro público consagrada en el artículo 128 de la Constitución Política. 18. Sostuvo que la mesada pensional debe liquidarse únicamente con los factores sobre los cuales se efectuaron aportes y que se encuentran enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. 19. En cuanto a la prescripción, se limitó a señalar que el legislador estableció para las mesadas pensionales un término de tres (3) años, el cual se interrumpe con la presentación de la solicitud de reconocimiento, sin formular una petición concreta ni precisar la incidencia de dicho planteamiento en el caso objeto de estudio. 20. Por último, objetó la condena en costas al considerar que esta no es de carácter objetivo. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIARadicación: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra

21. En auto del 19 de noviembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada2. 22. El agente del ministerio público3 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al estimar que la actora es beneficiaria de la pensión de jubilación prevista en la Ley 33 de 1985, dado que su vinculación al servicio docente se produjo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 y, además, cumple con los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por la norma. 23. La parte actora guardó silencio en esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 25. De conformidad con los reparos planteados en la apelación, corresponde a la Sala determinar si la señora Yepes Guerra tiene derecho a pensionarse de acuerdo con el régimen especial de los docentes, el cual permite la compatibilidad con el salario; adicionalmente, deberá establecerse si el a quo erró al incluir dentro del ingreso base de liquidación factores distintos de los contenidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y respecto de los cuales no se acreditaron aportes; y finalmente, habrán de analizarse los reproches relativos a las costas procesales. Análisis del problema jurídico 26.

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al verificarse que la actora se vinculó a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y que reúne los requisitos previstos en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de jubilación, compatible con el salario que percibe en ejercicio de la docencia oficial. 27. De igual manera, se desestimarán los reparos relacionados con la liquidación de la mesada y con la condena en costas, pues el Tribunal limitó el ingreso base de liquidación a la asignación básica y a la bonificación mensual docente, y la imposición de costas se ajustó a derecho. 2 Índice 6 del aplicativo Samai. 3 Índice 12 del aplicativo Samai.Radicación: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra

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28. Como cuestión preliminar, la Sala advierte que la entidad demandada no explicó la incidencia que eventualmente podría tener la solución de continuidad a la que se refiere el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978 en la prestación del servicio en el reconocimiento de la prestación, ni desarrolló con precisión el alcance del fenómeno prescriptivo de las mesadas pensionales. 29. Al no cumplir la carga mínima de argumentación, tales reproches no constituyen cargos concretos contra lo resuelto en primera instancia que justifique su revocatoria. 30. Asimismo, el reparo relacionado con los supuestos períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios no guarda correspondencia con el marco fáctico, toda vez que las certificaciones obrantes en el expediente acreditan una vinculación exclusivamente legal y reglamentaria. 31. Se recuerda que el recurso de apelación tiene como objeto plantear reparos concretos a la sentencia, y no se puede desnaturalizar para discutir aspectos que no fueron objeto de la fijación del litigio, ni para hacer reproches que no guardan relación con la decisión objeto del recurso, por lo que se invita a las partes a hacer un correcto uso de este. 32. A continuación, la Sala relacionará los hechos probados con fundamento en los documentos que obran en el expediente, que la llevan a las conclusiones que se han enunciado: i) La señora Adriana del Pilar Yepes Guerra nació el 18 de octubre de 19624 y prestó sus servicios como docente en el sector público en los siguientes periodos: Tipo de vinculación Entidad empleadora Desde - Hasta Tiempo de servicios Decreto 20165 (nombramiento en provisionalidad) Secretaría de Educación Municipal de Medellín 31/07/87 al 21/03/06 (hubo una interrupción de 35 días) 6.774 días

6.774 días Decreto 1626 (nombramiento en provisionalidad) Secretaría de Educación Municipal de Bello 10/04/08 al 21/04/10 742 días Resolución 43917 (nombramiento en propiedad) Secretaría de Educación Municipal de Medellín 26/04/10 al 27/02/188 2.865 días 10.381 días, equivalentes a 28 años, 5 4 Folio 13, índice 19 del aplicativo Samai del Tribunal. Expediente digital, anexos de la demanda. 5 Folios 28 a 30, ibidem. 6 Folios 63 a 65, ibidem. 7 Folios 25 a 27, ibidem. 8 Fecha de expedición del último certificado.Radicación: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6

meses y 11 días. 33. De acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005) y la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en la Ley 91 de 1989, que habilita la remisión a la Ley 33 de 1985 o a la Ley 71 de 1988. 34. En el presente asunto, se encuentra demostrado que la señora Yepes Guerra ingresó al servicio público docente el 31 de julio de 1987, mediante nombramiento en provisionalidad en la Secretaría de Educación Municipal de Medellín, razón por la cual el régimen aplicable es el previsto en la Ley 91 de 1989 por lo que tiene derecho al reconocimiento de la pensión en los términos de la Ley 33 de 1985, dado que la totalidad de los tiempos de servicio acreditados corresponde al sector público. 35. La Sala precisa que, contrario a lo afirmado por la parte demandada, el acceso al régimen pensional de la Ley 33 de 1985 no está condicionado al cumplimiento de los requisitos de transición previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues la pensión de jubilación puede reconocerse por dos vías normativas, y en este caso, el fundamento es la vinculación a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003 (artículo 81 de la Ley 812 de 2003). 36. Asimismo, se advierte que la actora cumplió los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación el 18 de octubre de 2017, fecha en la cual alcanzó los 55

junio de 2003 (artículo 81 de la Ley 812 de 2003). 36. Asimismo, se advierte que la actora cumplió los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación el 18 de octubre de 2017, fecha en la cual alcanzó los 55 años de edad y acreditaba 28 años, 5 meses y 11 días de servicios docentes. 37. Por otro lado, la entidad accionada cuestionó la liquidación de la mesada, al sostener que debía efectuarse únicamente con los factores sobre los cuales se realizaron aportes y que se encuentran taxativamente previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. 38. Sobre el particular, resulta pertinente acudir a la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 20196, en la cual el Consejo de Estado sentó jurisprudencia respecto al «ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 39. En dicha providencia se estableció que el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, como es el caso de la actora, debe determinarse conforme a los siguientes parámetros:Radicación: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra

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(i) El período correspondiente al año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios; o a la terminación del vínculo legal y reglamentario. (ii) Los factores computables son exclusivamente los previstos en la Ley 62 de 1985, a saber: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o nocturno. 40. A su vez, los Decretos 633 y 634 de 2007, el Decreto 1566 de 2014 y el Decreto 2354 de 2018 introdujeron y reglamentaron nuevos factores salariales aplicables a los docentes oficiales, los cuales también integran el ingreso base de liquidación, siempre que hayan servido de base para realizar aportes al sistema pensional. Dichos factores son: (i) asignación adicional para directivos docentes; (ii) bonificación mensual de docentes; y (iii) bonificación pedagógica. 41. Estos conceptos al haber sido incorporados expresamente en la normativa y configurarse como factores salariales sujetos a cotización, resultan computables para efectos del cálculo del IBL. 42. Al comparar los factores salariales percibidos por la señora Yepes Guerra entre el 18 de octubre de 2016 y el 17 de octubre de 20179, año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con los enlistados en las disposiciones aplicables, se advierte que solo percibió la asignación básica y la bonificación mensual docente. 43.

Por consiguiente, no le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el Tribunal incurrió en error al incluir factores distintos de los taxativamente previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, pues lo cierto es que la decisión de primera instancia se limitó a reconocer como computables la asignación básica y la bonificación mensual docente, en concordancia con la normativa aplicable y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado. 44. En cuanto a la compatibilidad entre la pensión de jubilación y el salario que percibe la demandante como docente oficial, la Sala observa que, al tratarse de una prestación reconocida en virtud de la Ley 33 de 1985, no resulta aplicable la prohibición de doble asignación prevista en el artículo 128 de la Constitución Política. 45. Lo anterior, se fundamenta en el artículo 19 de la Ley 4.ª de 1992, que exceptúa de dicha prohibición a las asignaciones «que a la fecha de entrar en vigencia [esa] ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados», así como en el artículo 5.º del Decreto 224 de 1972, que establece expresamente la compatibilidad entre el ejercicio de la docencia y el disfrute de la pensión de jubilación. 9 Folios 34 a 35, ibidem.Radicación: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra

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46. Así las cosas, los docentes que se vincularon al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003, y cuyo régimen pensional no está regido por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, pueden percibir simultáneamente la pensión de jubilación y el salario derivado de su labor docente. 47. Es pertinente poner de presente que la Corte Constitucional, en la sentencia C – 1157 de 2003, declaró la inexequibilidad del artículo 45 del Decreto 1278 de 2002, en el que se estableció la incompatibilidad entre el ejercicio de la docencia y la pensión de vejez. 48. En consecuencia, al tratarse de una servidora beneficiaria de la Ley 91 de 1989, y por remisión de esta, del régimen de la Ley 33 de 1985, su mesada pensional es compatible con el salario que devenga como docente oficial, como acertadamente lo reconoció el a quo para el caso de la accionante. 49. Por lo expuesto, se confirmará íntegramente la sentencia apelada. Condena en costas 50. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 51. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021,

fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 52. Por lo tanto, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 53. En consecuencia, no son atendibles los argumentos de la apelación por lo que se mantendrá incólume la condena en costas en primera instancia y se impondrán en segunda instancia al FOMAG, por cuanto se accede totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para tal efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.Radicación: 05001-23-33-000-2020-03964-01 (3199-2025) Demandante: Adriana del Pilar Yepes Guerra

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV. RESUELVE PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la entidad demandada, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva de la presente providencia. TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.