Consejo de Estado - 05001233300020210181901 - Sentencia - Sentencia - 05001233300020210181901 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2021-01819-01 (29071) Demandante MUNICIPIO DE ITAGÜÍ Demandada MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL Temas Cobro coactivo. Obligación no tributaria. Excepción de falta de título ejecutivo. Título ejecutivo complejo. Obligaciones de dar y de hacer. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación 1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que resolvió2: PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de los autos proferidos por la Policía NacionalGrupo de Jurisdicción Coactiva, el 26 de agosto de 2021 y el 30 de septiembre de 2021, mediante los cuales se resolvió sobre las excepciones y se dispuso seguir adelante la ejecución, dentro del proceso de cobro coactivo N° 178/21, conforme las consideraciones de esta decisión.

SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho ORDENAR a la NaciónMinisterio de DefensaPolicía NacionalGrupo de Jurisdicción Coactiva , cesar la

SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho ORDENAR a la NaciónMinisterio de DefensaPolicía NacionalGrupo de Jurisdicción Coactiva , cesar la ejecución en los términos planteados dentro del proceso de cobro coactivo N° 178/ 21, en atención a las consideraciones aquí plasmadas.

TERCERO: De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas de primera instancia a la parte demandada, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación.

Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido (cuantía que sirvió para estimar la competencia), de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. […]. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Policía Nacional y el municipio de Itagüí celebraron los convenios interadministrativos SGM-214-2013 del 23 de julio de 2013, SGM-143-2015 del 2 de junio de 2015 y SGM-155-2015 del 24 de junio de 2015, con el fin de aunar esfuerzos para i) la implementación de 30 auxiliares de policía bachilleres que co adyuvarían en la seguridad y bienestar de la comunidad, ii) la regulación y control del tránsito y transporte de la ciudad y iii) la implementación del programa de auxiliares bachilleres del departamento de Antioquia.

1 Aunque el expediente pasó al despacho sustanciador po r reparto el 19 de julio de 2024 (Samai, índice 3), el expediente

bachilleres del departamento de Antioquia.

1 Aunque el expediente pasó al despacho sustanciador po r reparto el 19 de julio de 2024 (Samai, índice 3), el expediente fue devuelto al tribunal de origen mediante auto del 22 de noviembre del mismo año, por estar pendiente de decidir una petición de corrección de la sentencia (Samai, índice 4). Una v ez el a quo decidió sobre dicha solicitud, el expediente ingresó al despacho sustanciador para decidir sobre la admisión de la apelación el 12 de febrero de 2025 (Samai, índice 13), por lo que el recurso fue efectivamente admitido en providencia del 12 de marzo del mismo año (Samai, índice 14). 2 Samai del tribunal, índice 20, páginas 24 a 25.Radicado: 05001-23-33-000-2021-01819-01 (29071)

Demandante: Municipio de Itagüí

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al finalizar estos negocios jurídicos, las partes suscribieron tres actas bilaterales de liquidación de los convenios, el 17 de febrero de 2017, el 25 de junio de 2018 y el 24 de febrero de 2017, respectivamente. La Policía Nacional inició el proceso de cobro en contra del municipio, para lo cual libró el mandamiento de pago (sin número) del 2 de junio de 2021, que, con fundamento en los convenios y sus liquidaciones bilaterales, exigió el pago del valor pendiente de ejecutar, más los intereses causados. La entidad territorial formuló las excepciones de falta de título y de falta de

fundamento en los convenios y sus liquidaciones bilaterales, exigió el pago del valor pendiente de ejecutar, más los intereses causados. La entidad territorial formuló las excepciones de falta de título y de falta de competencia. Sin embargo, la Policía Nacional las declaró improcedentes, en acto administrativo (sin número) del 26 de agosto de 2021. El municipio de Itagüí presentó recurso de reposición contra la anterior decisión , pero la demandada la confirmó en el acto (sin número) del 30 de septie mbre de 2021. ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del der echo, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de l o Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones3: PRIMERA: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:

A. Auto fechado el 26 de agosto de 2021 "Por medio de la cual se resuelven excepciones contra el mandamiento de pago expedido mediante la Resolución Metropolitana de l 2 de junio de 2021 contra el Municipio de Itagüí-Antioquia, Nit […]"

B. Auto fechado el 30 de septiembre de 2021 "Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución Metropolitana fechada el 26 de agosto de 20 21 y que ordena seguir adelante con la ejecución”.

SEGUNDA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, se restablezca el derec ho a la entidad demandante, declarando que el Municipio de Itagüí no está obligado a cumplir con

ordena seguir adelante con la ejecución”.

SEGUNDA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, se restablezca el derec ho a la entidad demandante, declarando que el Municipio de Itagüí no está obligado a cumplir con el pago por la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TREINTA Y NUEVE PESOS M /CTE ($456.574.039), por falta de título e incompetencia del funcionario dentro de los actos demandados TERCERA: Que se ordene cesar cualquier acción de cobro por falta de título e incompetencia del funcionario de cobro coactivo por la suma de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TREINTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($456.574.039).

CUARTA: Que se ordene al Ministerio de Defensa-Policía Nacional la devolución de lo cancela do, en el evento en el cual el municipio de Itagüí se vea conminado a pagar algún va lor en virtud del proceso de cobro coactivo.

QUINTA: Que se condene en costas al demandado de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del СРАСА.

3 Samai, índice 12. Expediente digital. «01DemandaYPoder», páginas 9 a 10.Radicado: 05001-23-33-000-2021-01819-01 (29071)

Demandante: Municipio de Itagüí

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 4, 6, 29, 121 y 123

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 4, 6, 29, 121 y 123 de la Constitución Política; 297 de la Ley 1437 de 2011; 422 del Código General del Proceso; y 826 y 828 del Estatuto Tributario. El concepto de violación se resume así: Indicó que en las actas de liquidación bilateral se acordó que los aportes dejados de ejecutar serían incorporados en acuerdos posteriores. En consecuencia, l a demandada inició el procedimiento de cobro con fundamento en el incumplimiento en la suscripción de los convenios interadministrativos a que se hizo alusión en las actas de liquidación. Señaló que todo funcionario público y entidad está en el debe r de reconocer la supremacía constitucional, y que, en todo caso, se debe garantizar el debido proceso, y en particular la garantía de las formas propias de cada juicio 4. Destacó que los artículos 121 y 123 de la Constitución prevén que los servidores públicos no pueden ejercer funciones distintas a las previstas en la ley. Aseguró que el proceso de cobro coactivo no es el mecanismo adecuado para exigir la obligación contenida en los convenios interadministrativos y sus liquidaciones, pues estos comportan obligaciones de hacer, consistentes en suscribir nu evos convenios, y no obligaciones de dar una suma de dinero. De modo que, a su juicio, la prerrogativa exorbitante de la administración para adelantar procesos de cobr o coactivo no es procedente en este caso5.

convenios, y no obligaciones de dar una suma de dinero. De modo que, a su juicio, la prerrogativa exorbitante de la administración para adelantar procesos de cobr o coactivo no es procedente en este caso5. Adujo, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado6, que las únicas liquidaciones que sirven de fundamento para los procesos de cobro son las que contienen obligaciones claras, expresas y exigibles. Pero, en este caso, la discusión que propone la demandada debía tramitarse por la vía de la acción de controversias contractuales, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (incompetencia del funcionario que profiere el mandamiento de pago y demás actos del proceso de cobro coactivo). Manifestó que en el presente caso no hay un título que habilite a l a demandada a llevar a cabo el procedimiento de cobro coactivo 7. Analizó el contenido de las liquidaciones bilaterales de liquidación de los convenios interadministrativos, con lo cual sostuvo que no contienen obligaciones expresas, claras y exigibles, sino acuerdos bilaterales que condicionan la entrega de los recursos no ejecutados a la celebración de convenios futuros. Insistió en que se trata de una obligación de hacer, sujeta a la voluntad de ambas partes, lo que impide a la entidad territorial realizar el pago de forma distinta a la acordada. De este modo, concluyó que la Policía Nacional desconoció sus propios actos al contravenir lo acordado en las actas de liquidación bilateral8. En el acápite de hechos de la demanda, precisó que la Policía Naciona l, mediante oficios de cobro persuasivo del 15 de febrero de 2018 y del 13 de julio de 2020, se

actas de liquidación bilateral8. En el acápite de hechos de la demanda, precisó que la Policía Naciona l, mediante oficios de cobro persuasivo del 15 de febrero de 2018 y del 13 de julio de 2020, se limitó a solicitar el pago de los valores pendientes, pero no formu ló una propuesta para la suscripción de los convenios nuevos, lo que imposibilita jurídicamente a la demandante para efectuar el pago.

4 Citó la sentencia C-496 de 2015 de la Corte Constituciona l. 5 Citó la sentencia C-799 de 2003 de la Corte Constituciona l. 6 Citó el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, Ra dicado 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253) 7 Citó los artículos 297 de la Ley 1437 de 2011; 828 del Estatuto Tributario; y 422 del Código General del Proceso. 8 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 22 de julio de 2009, exp. 17552 (no identificó al magistrado ponente).Radicado: 05001-23-33-000-2021-01819-01 (29071)

Demandante: Municipio de Itagüí

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que no hay lugar a liquidar intereses moratorios, en el entendido de que operó la excepción de contrato no cumplido, pues la demandada faltó a l deber de suscribir los acuerdos que se refirieron en las actas ampliamente citadas9. Oposición de la demanda

11 Citó los artículos 89 y 91 de la Ley 1437 de 2011. 12 Se aclara que, en el recurso de apelación, la demandada solic itó la corrección de la parte resolutiva del fallo impugnado, dado que contenía una enumeración errónea al pasar del ordinal tercero al octavo. Esta petición prosperó, por lo que el a quo corrigió la providencia en el sentido que el ordinal octavo correspondía al cuarto, mediante auto del 27 de enero de 2025. 13 Citó la sentencia C-666 del 2000 de la Corte Constituciona l.Radicado: 05001-23-33-000-2021-01819-01 (29071)

Demandante: Municipio de Itagüí

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre las excepciones planteadas, indicó que únicamente son procedentes aquellas listadas de manera taxativa en el artículo 831 del Estatuto Tributario14. Así, destacó que la excepción sobre la «incompetencia del funcionario que profirió el mandamiento de pago y los demás actos del proceso» no está prevista en la disposición citada, pues el numeral 7 alude a la incompetencia del funcionario que emite el título ejecutivo15. En consecuencia, indicó que no está probada la excepción invocada p or la demandante. En todo caso, afirmó que, aun de existir la excepción invocada, no es cierto que sea improcedente exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer mediante el procedimiento de cobro coactivo. Para esto, aclaró que, conforme al artículo 98 de la Ley 1437 de 2011, la prerrogativa de cobro coactivo no se limita a suma s de

operó la excepción de contrato no cumplido, pues la demandada faltó a l deber de suscribir los acuerdos que se refirieron en las actas ampliamente citadas9. Oposición de la demanda La Policía Nacional controvirtió las pretensiones de la demanda al considerar que los actos se expidieron en debida forma10. Puso de presente que el municipio de Itagüí es deudor de la Policía Nacio nal, por las obligaciones contenidas en los convenios interadministrativos que suscribieron las partes, determinadas en las actas de liquidación bilateral que adq uirieron firmeza, y cuya cuantía asciende a $456.574.039. Afirmó que el cobro era procedente, porque fue declarada fallida la audiencia d e conciliación extrajudicial adelantada antes de la expedición del mand amiento de pago, citada para agotar el requisito previo del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012. Señaló que las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago carecen de fundamento, pues se configuró el título ejecutivo complejo, dadas las ob ligaciones contenidas en los acuerdos de cooperación interadministrativa y sus actas de liquidación bilateral, documentos que, a su juicio, contienen obligaciones claras, expresas y exigibles. Indicó que dichos actos son legales y tienen fuerza ejecutoria11 Sobre la excepción de falta de competencia del funcionario que profirió el título ejecutivo, manifestó que el director de la Policía Nacional y el alcalde de Itagüí actuaron en el marco de sus competencias legales al suscribir los convenios interadministrativos y las actas. Igualmente, destacó que el procedimiento de cobro coactivo no tiene la finalidad de declarar la existencia de obligaciones, sino ejecutar

actuaron en el marco de sus competencias legales al suscribir los convenios interadministrativos y las actas. Igualmente, destacó que el procedimiento de cobro coactivo no tiene la finalidad de declarar la existencia de obligaciones, sino ejecutar aquellas que consten en los títulos ejecutivos. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, declaró la nulidad de los actos demandados, concedió el restablecimiento del derecho que consideró procedente e impuso condena en costas a la demandada, por lo siguiente12: Precisó que, con arreglo al artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y al Decreto 4473 de 2006, las entidades públicas dotadas de jurisdicción coactiva13 deben someterse al procedimiento previsto en el Estatuto Tributario, aun cuando la naturaleza de la obligación no sea tributaria. Adujo que la Policía Nacional inició el proceso de cobro coactivo en contra de la demandante con fundamento en los convenios interadministrativos SGM-214-2013, SGM-143-2015 Y SGM-155-2015 y sus actas de liquidación bilateral. Igualmente, puso de presente la suscripción del convenio interadministrativo SGM-293 de 2017, el cual no cuenta con acta de liquidación.

9 Citó la sentencia T-537 de 2009 de la Corte Constituciona l. 10 Samai del tribunal, índice 12. 11 Citó los artículos 89 y 91 de la Ley 1437 de 2011. 12 Se aclara que, en el recurso de apelación, la demandada solic itó la corrección de la parte resolutiva del fallo impugnado,

improcedente exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer mediante el procedimiento de cobro coactivo. Para esto, aclaró que, conforme al artículo 98 de la Ley 1437 de 2011, la prerrogativa de cobro coactivo no se limita a suma s de dinero, sino que abarca las obligaciones a favor de la entidad que consten en títulos ejecutivos, sin distinción del tipo de obligación. En cuanto a la excepción de falta de título ejecutivo, consideró qu e los contratos estatales, las actas de liquidación y todo acto administrativo proferido en vir tud de la actividad contractual, son documentos que prestan mérito ejecutivo 16. De este modo, afirmó que el título ejecutivo en este caso está conformado por los convenios interadministrativos y las actas de liquidación bilateral. Puso de presente que los títulos ejecutivos deben contener obligaciones claras, expresas y exigibles, y que estas pueden ser obligaciones de dar, hacer o no hacer. Luego, aseguró que en las actas de liquidación bilateral quedó manifiesta la obligación en cabeza del municipio de cancelar los aportes dejados de ej ecutar mediante la suscripción de otros convenios, en los cuales los recursos serían independientes de los que destinara el municipio. En concreto, las liquidaciones de los convenios SGM-214-2013 y SGM-155-2015 acordaron que la suscripción de un nuevo documento en el segundo tri mestre del año 2017, cumplido lo cual se entendería que la demandante quedaría a paz y salvo con la Policía Nacional. En todo caso, resaltó que no se contempló que las sumas dejadas de ejecutar serían reconocidas en dinero, sino que en relación con estas se creó la obligación de hacer consistente en la suscripción de convenios futuros. En ese sentido, encontró

En todo caso, resaltó que no se contempló que las sumas dejadas de ejecutar serían reconocidas en dinero, sino que en relación con estas se creó la obligación de hacer consistente en la suscripción de convenios futuros. En ese sentido, encontró configuradas las cualidades del título de ser claro, expreso y exigible, pero únicamente frente a la obligación de hacer referida. Teniendo en cuenta que la obligación referida no corresponde con la invocada para iniciar el procedimiento de cobro coactivo (pago de una suma de dinero), la demandada carece de título ejecutivo. De este modo, concluyó que era procedente la declaratoria de nulidad de los actos acusados. En cuanto al restablecimiento del derecho, señaló que no era posible ordena r la devolución de lo pagado, pues no hay prueba de que efectivamente hubiera existido un pago. Por lo tanto, lo limitó a que la demandada cesara la ejecución adelantada en contra de la demandante.

14 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 08 de marzo de 2019, exp. 23392, reiterada en la providencia del 11 de noviembre de 2021, exp. 25209. 15 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta d el 18 de octubre de 2018, exp. 23164. 16 Citó el numeral 3) del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 .Radicado: 05001-23-33-000-2021-01819-01 (29071)

Demandante: Municipio de Itagüí

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, impuso condena en costas a cargo de la demandada, para lo cual fijó

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, impuso condena en costas a cargo de la demandada, para lo cual fijó las agencias en derecho en el 3% del valor de lo pretendido como pago , conforme lo establecido en el acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura17. Recurso de apelación La Policía Nacional solicitó revocar la anterior decisión 18, pues consideró que los supuestos fácticos del caso no dan lugar a la declaratoria de nulidad de los actos, ni a la imposición de la condena en costas. Destacó que en la sentencia de primera instancia reconoció la existencia de un título ejecutivo, lo que descarta la excepción propuesta de falta de él. Luego, precisó que la demandante había contraído la obligación de suscribir convenios futuros co n la Policía Nacional, en los que se destinarían los aportes dejados de ejecutar e n los convenios interadministrativos referidos en el expediente. Cuestionó la afirmación hecha por el a quo sobre la falta de correspondencia entre la obligación contenida en el título ejecutivo con la exigida en el procedimien to de cobro coactivo. Consideró que esta interpretación tiene como consecuencia la afectación del patrimonio público 19 y desconoce los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 20, pues los daños patrimoniales al Estado pueden derivar del menoscabo, disminución, detrimento o pérdida de los recursos públicos, y las autoridades tienen el deber de recuperar los recursos afectados.

administrativa contenidos en el artículo 20, pues los daños patrimoniales al Estado pueden derivar del menoscabo, disminución, detrimento o pérdida de los recursos públicos, y las autoridades tienen el deber de recuperar los recursos afectados. Indicó que, al haberse incumplido la obligación de suscripción de los acuerdos p or parte de la demandante, se afectó el equilibrio económico o financiero del contrato estatal, pues la Policía Nacional cumplió todas sus obligaciones, frente a lo cual le surgió el derecho de exigir el correspondiente restablecimiento de esos recursos. Así mismo, arguyó que la liquidación final del contrato es el momento para de finir cuentas y formular reclamaciones, y no posteriormente, apoyándose en la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado21. Frente a la condena en costas, manifestó que la misma no era proceden te, ya que no se advirtió temeridad procesal ni el desarrollo de una conducta impropia por parte de la entidad. Además, aseguró que no puede imponerse esta condena al no estar probada la causación de las costas procesales. Oposición a la apelación La demandante guardó silencio. Intervención del ministerio público El agente del ministerio público guardó silencio.

17 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 07 de abril de 2016, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01. 18 Samai, índice 12. Expediente digital. «40RecursoApelacion». 19 Citó el artículo 6 de la Ley 610 del 2000. Citó la sent encia del Consejo de Estado identificada con el número de radicado

18 Samai, índice 12. Expediente digital. «40RecursoApelacion». 19 Citó el artículo 6 de la Ley 610 del 2000. Citó la sent encia del Consejo de Estado identificada con el número de radicado 25000234100020130179901 del 03 de enero de 2016; no suministró datos adicionales. 20 Invocó el artículo 209 de la Constitución y el artículo 3 de la Ley 80 de 1993. 21 Invocó las sentencias del 10 de abril de 1997, exp. 10608; y del 9 de marzo de 1998, exp. 11101 (no identific ó a los ponentes).Radicado: 05001-23-33-000-2021-01819-01 (29071)

Demandante: Municipio de Itagüí

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad de los actos (sin número) del 26 de agosto y del 30 de septiembre de 2021, proferidos por la P olicía Nacional, que negaron las excepciones propuestas por el municipio de Itagüí en contra del mandamiento de pago expedido en su contra. Para esto, la sala advierte que la demanda se fundamentó en que fueron demostradas dos excepciones: i) la falta de competencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago y ii) la falta de título ejecutivo. El a quo concluyó que la primera de ellas no fue demostrada, pese a lo cual, la demanda nte no presentó recurso de apelación. Además, la Policía Nacional, como apelante única, tam poco

el mandamiento de pago y ii) la falta de título ejecutivo. El a quo concluyó que la primera de ellas no fue demostrada, pese a lo cual, la demanda nte no presentó recurso de apelación. Además, la Policía Nacional, como apelante única, tam poco propuso algún reparo sobre este aspecto. En consecuencia, este punto no será objeto de análisis, en virtud del principio de congruencia, previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. Análisis del caso concreto La demandada afirmó que el a quo cometió un error, porque reconoció que existe un título ejecutivo, pero encontró probada la excepción de falta de él. Reprochó que el tribunal considerara que no había correspondencia entre la obligación co ntenida en el título ejecutivo y la deuda cobrada, pues esa interpretación afecta el patrimonio público y los principios de la función administrativa, considerando que el incumplimiento de la demandante de los convenios interadministrativos rompió el equilibrio económico del contrato, siendo la liquidación final el momento oportu no para reclamaciones. Para resolver, se pone de presente que el presupuesto para iniciar el procedimiento de cobro coactivo es la existencia de un título ejecutivo, pues su obje tivo no es constituir obligaciones, sino hacerlas efectivas. A estos efectos, la sala22 ha entendido que «la obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Es clara cuando sus elementos están determinados o pueden inferirse de una sim ple revisión del título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición». Sumado a ello, se ha manifestado que el título ejecutivo en el cual consta la

título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición». Sumado a ello, se ha manifestado que el título ejecutivo en el cual consta la obligación puede ser singular o complejo. En el primero, la obligación consta en un solo documento; mientras que, en el segundo, la deuda obra en varios de ellos, que constituyen una unidad jurídica, en cuanto no pueden hacerse valer como título ejecutivo por separado23. En concordancia, y comoquiera que el litigio no es de naturaleza tributaria, se debe tener en cuenta que el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que prestan mérito ejecutivo, entre otros, los contratos y las actas de liquidación de ellos, siempre y cuando dicha obligación sea expresa, clara y exigible.

22 Sentencia del 15 de octubre de 2020, exp. 24765, M.P. Milton Chaves García, que reiteró el fallo del 11 de mayo de 2017, exp. 20337, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En est e mismo sentido, la sentencia del 21 de mayo de 2020, exp. 24228, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; reiterada en el fallo del 28 de septiembre de 2023, exp. 26562, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 Sentencia del 12 de diciembre de 2018, exp. 23385, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, tema reiterado en sentencias

Stella Gutiérrez Argüello. 23 Sentencia del 12 de diciembre de 2018, exp. 23385, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, tema reiterado en sentencias del 15 de septiembre de 2022, exp. 26026, y del 11 de noviembre de 2021, exp. 25209, M.P. Milton Chaves García.Radicado: 05001-23-33-000-2021-01819-01 (29071)

Demandante: Municipio de Itagüí

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo esto presente, la sala encuentra probado lo siguiente: • La Policía Nacional y el municipio de Itagüí suscribieron el convenio interadministrativo SGM-214-2013 del 23 de julio del 2013, con el objeto de destinar «un grupo de 30 auxiliares de policía bachilleres que c oadyuvaran en la seguridad y bienestar de la comunidad Itagüiseña»24. En la cláusula cuarta, la entidad territorial se obligó a realizar un aporte de $93.708.704, que según la cláusula quinta sería ejecutado mediante otro convenio interadministrativo celebrado con una empresa de capacidad y experiencia suficiente para la contratación de bienes y servicios. Este convenio fue objeto de tres adendas. En lo relevante para este caso, c on la adición 0225, se pactó un nuevo aporte a cargo del municipio, de $46.854.352. Las partes suscribieron el acta de liquidación del 15 de febrero de 2017 26, en la que consta que, del total de aportes pactados ($140.563.056) , después del pago de

Las partes suscribieron el acta de liquidación del 15 de febrero de 2017 26, en la que consta que, del total de aportes pactados ($140.563.056) , después del pago de honorarios a la empresa subcontratada, se administraron $127.784.597, del cual fueron ejecutados $116.975.566, por lo que quedó un saldo pendiente de $10.809.031. En los acuerdos finales, las partes dieron por liquidado el convenio y acordaron «que los aportes dejados de ejecutar (recursos a administrar) por parte del Municipio de Itagüí en el convenio SGM-214-213, serán asumidas [sic] por el Municipio en los términos y condiciones que se estipulen en el convenio de la vigencia del 2017, aclarando que los recursos aquí enunciados serán independientes de los que el Municipio comprometa en virtud del nuevo convenio que suscriba, entendiendo que los costos fueron asumidos por los aportes del convenio»27. Por lo anterior, señalaron que la suscripción de un nuevo convenio se realizaría durante el segundo semestre del año 2017, y manifestaron que, una vez cumplido lo anterior, «las partes declaran quedar a paz y salvo en los compromisos originados en el presente convenio». • El 2 de junio de 2015, la Policía Nacional y el municipio de Itagüí suscribieron el convenio interadministrativo de cooperación SGM-143-201528, con