Consejo de Estado - 05001233300020220027301 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 05001233300020220027301

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Re fe rencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00273-01

Actores: ESCOBAR & CIA LTDA, LUZ MARÍA ESCOBAR PINEDA Y JORGE IVÁN

AVENDAÑO

TESIS: SE REVOCA LA PROVIDENCIA RECURRIDA. EN EL CASO

CONCRETO NO DEBÍA AGOTARSE EL REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD CONSISTENTE EN LA CONCILIACIÓN

PREJUDICIAL

AUTO INTERLOCUTORIO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 29 de julio de 2022, proferido por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia1, que rechazó la demanda por considerar que no fue subsanada en los términos del auto de 23 de mayo de 2022, por medio del cual se inadmitió la demanda2.

I-. ANTECEDENTES

La sociedad Escobar & Cía Ltda, la señora Luz María Escobar Pineda y el señor Jorge Iván Avendaño , promovieron demanda

1 En adelante, el Tribunal. 2 El proceso fue asignado por reparto el 5 de diciembre de 2025, conforme consta en el índice 10 del expediente digital.2

1 En adelante, el Tribunal. 2 El proceso fue asignado por reparto el 5 de diciembre de 2025, conforme consta en el índice 10 del expediente digital.2

Radicación número: 05001-23-33-000-2022-00273-01

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ante el Tribunal, a través de apoderado , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho , previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 3, tendiente a obtener la nulidad de los actos de registro núms. 16831 y 16832 del Libro IX del Registro Mercantil, a través de los cuales se designó a los señores Gabriel Ricardo Maya Maya como Gerente y Representante Legal y del señor Jaime Alberto Castaño Vallejo como Revisor Fiscal de la sociedad actora, expedidos por la Cámara de Comercio de Medellín - Superintendencia de Industria y Comercio.

Como consecuencia de lo anterior, solicit aron ordenar a la demandada dejar sin efecto el registro efectuado.

El Tribunal, por auto de 23 de mayo de 2022, inadmitió la demanda para que la parte actora precisara con claridad cuáles eran los actos administrativos demandados, integrará al contradictorio a los señores Gabriel Ricardo Maya Maya y Jaime Alberto Castaño Vallejo y aportara la constancia de haber agotado el requisito de

para que la parte actora precisara con claridad cuáles eran los actos administrativos demandados, integrará al contradictorio a los señores Gabriel Ricardo Maya Maya y Jaime Alberto Castaño Vallejo y aportara la constancia de haber agotado el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial.

3 En adelante CPACA.3

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La parte actora, mediante escrito de 9 de junio de 2022, manifestó subsanar la demanda.

Respecto del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial manifestó que no había lugar a acreditarlo , toda vez que la demanda no tenía pretensiones de carácter económico; y que, en todo caso, se habían solicitado medidas cautelares, conforme con lo previsto en los artículos 35 de la Ley 2080 de 2021 y 78 del CGP.

II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal, por auto de 29 de julio de 2022, rechazó la demanda por considerar que no fue subsanada en los términos del auto inadmisorio de 23 de mayo de 2022 , en lo que tiene que ver con el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial.

Sostuvo que en los casos en que se demanda en ejercicio del medio

inadmisorio de 23 de mayo de 2022 , en lo que tiene que ver con el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial.

Sostuvo que en los casos en que se demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe agotarse el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial salvo que se trate de un asunto pensional, laboral, ejecutivo o cuando la parte actora es una entidad pública, excepciones que no se configuraban en el presente caso.4

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Señaló que la medida cautelar solicitada por la parte actora no era de naturaleza patrimonial, por lo que esta no la eximía de agotar el requisito de procedibilidad en los términos del artículo 34 de la Ley 2080 de 2021.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

III.1. La parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, contra el auto de 29 de julio de 2022, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente:

Sostuvo que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, en el presente caso no es necesario agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, toda vez que el asunto objeto de litigio

siguiente:

Sostuvo que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, en el presente caso no es necesario agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, toda vez que el asunto objeto de litigio no era conciliable.

Señaló que la demanda de la referencia solo tiene como finalidad cuestionar la legalidad del acto de registro demandado sin contener pretensiones de carácter económico ni indemnizatorio.

Indicó que exigir el agotamiento del requisito de procedibilidad en los casos en que los asuntos no son conciliables únicamente porque la demanda fue radicada en ejercicio del medio de control de nulidad y5

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restablecimiento del derecho trasgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, previstos en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política.

III.2. El Tribunal, mediante providencia de 15 de mayo de 2024, no repuso la decisión recurrida y concedió la alzada.

III.3. El proceso de la referencia fue asignado por reparto el 28 de mayo de 2024 a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, mediante providencia de 31 de octubre de 2025, ordenó remitir el

III.3. El proceso de la referencia fue asignado por reparto el 28 de mayo de 2024 a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, mediante providencia de 31 de octubre de 2025, ordenó remitir el expediente a la Sección Primera para lo de su competencia.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, contra el auto que rechaza la demanda es procedente el recurso de apelación y su resolución le corresponde a la Sala en atención a lo establecido en el artículo 125, numeral 2, lite ral g), ibidem.

Caso concreto

En el presente caso, mediante la providencia de 29 de julio de 2022, el Tribunal rechazó la demanda al considerar que no fue subsanada6

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en los términos del auto inadmisorio de 23 de mayo de 2022 , toda vez que no se acreditó haber agotado el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial.

Por su parte, la recurrente sostuvo que , contrario a lo afirmado por el Tribunal, no había lugar a agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial debido a que la demanda de la referencia no contiene pretensión económica alguna susceptible de

Por su parte, la recurrente sostuvo que , contrario a lo afirmado por el Tribunal, no había lugar a agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial debido a que la demanda de la referencia no contiene pretensión económica alguna susceptible de ser conciliable.

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos tanto en el auto que rechazó la demanda como en el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, interpuesto contra el mismo, la Sala considera que el problema jurídico a resolver en el presente caso consiste en determinar si debía o no rechazarse la demanda de la referencia por no haber sido subsanada debidamente en lo que tiene que ver con el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial.

En lo referente al agotamiento de la conciliación en asuntos administrativos, se resalta que de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1716 de 2009 4, en concordancia con el artículo 161 del CPACA, ésta se constituye en requisito de procedibilidad para acudir

4 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”.7

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a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando las

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a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando las pretensiones de la demanda persigan el restablecimiento de un derecho de tipo económico o cuando se advierta que de la posible declaratoria de nulidad de los actos acusados se pueda restablecer automáticamente un derecho de contenido económico.

Al respecto, la Sección Primera, en reiterada jurisprudencia, entre otras, en providencia de 16 de marzo de 20235, sobre los asuntos en que debe agotarse el requisito de proce dibilidad consistente en la conciliación prejudicial sostuvo lo siguiente:

“[…] Ahora, en lo que tiene que ver con el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación en asuntos contencioso administrativos, el desarrollo histórico normativo ha sido consistente en establecer que los conflictos de carácter particular y de contenido económico son susceptibles de dicho mecanismo alternativo de solución de conflictos.

En efecto, los artículos 70 de la Ley 446 de 7 de julio de 1998 6, -que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 21 de marzo 19917- , y 2° del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009 8, establecían lo siguiente:

“[…] Artículo 70 . Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991 quedará así:

“Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a

artículo 59 de la Ley 23 de 1991 quedará así:

“Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Providencia de 16 de marzo de 2023; Número único de radicación: 25000 -23-41-000-2022-00072-01; M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 6 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Conte ncioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”. 7 “Por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones”. 8 “Por el cual se reglamenta el artículo13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”.8

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procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a la nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida […]” (Destacado de la Sala).

Posteriormente, el inciso segundo del numeral 1 del artículo 161 del CPACA fue modificado por el artículo 34 de la Ley 2080, en el sentido de señalar que el requisitito de procedibilidad será facultativo en los asuntos allí previstos, no obstante, podrá adelantarse en otros siempre que no esté prohibido. La norma en cita dispone:

“[…] El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida […]”.9

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Teniendo en cuenta lo expuesto en líneas anteriores, la Sala

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apoderado, sobre conflictos de contenido particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo […]”. (Destacado de la Sala).

“[…] Artículo 2° . Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Co ntencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan […]. (Destacado de la Sala).

En ese mismo sentido, el artículo 161 del CPACA, en su redacción original, previó: “[…] Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a la nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación

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Teniendo en cuenta lo expuesto en líneas anteriores, la Sala advierte que la conciliación extrajudicial, para la fecha en que se instauró la presente demanda, era requisito de procedibilidad en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales, siempre que los asuntos fuesen susceptibles de dicho mecanismo alternativo de solución de conflictos , esto es, que se tratase de controversias de carácter particular y de contenido económico , como expresamente lo establece el artículo 2° del Decreto núm. 1716, transcrito en precedencia.

Sobre este particular, la Sección en la sentencia de 15 de noviembre de 20129, precisó que no todos los actos de contenido particular son susceptibles de ser conciliados habida cuenta que no tienen contenido económico, razón por la cual no se debe acreditar el referido requisito, providencia de la que se destaca:

“[…] El numeral 1º del artículo 161 dispone que cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimien to del derecho, reparación directa y controversias contractuales. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.

Se desprende del nuevo código que se mantuvieron en esencia las reglas referidas al cumplimiento del requisito previo de conciliación extrajudicial.

adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.

Se desprende del nuevo código que se mantuvieron en esencia las reglas referidas al cumplimiento del requisito previo de conciliación extrajudicial.

En efecto y para demandas con pretensiones de nulidad y restablecimiento se estableció la conciliación como requisito de procedibilidad. De igual manera, que la misma sólo procedería cuando los asuntos objeto de controversia sean susceptibles de ser concil iables, esto es, que tengan carácter particular y un contenido económico.

Sobre este último, se precisa que estos se encuentran guiados por la disposición que tenga la persona del bien jurídico presuntamente afectado por el acto administrativo, es decir, en los que sean susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley.

En suma, actualmente la conciliación resulta exigible como requisito de procedibilidad cuando se ejerza el medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de noviembre de 2012, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, núm. único de radicación 11001 -03-24-0002012-00277-00.10

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se encuentra consagrada en el artículo 138 del C.P.A. y C.A., pero siempre que se trate de asuntos conciliables.

En el caso sub examine, resalta el Despacho que los actos acusados, esto es, las Resoluciones Ejecutivas 097 de 19 de abril y 250 de 29 de junio de 2012, se refieren a una petición de extradición.

Así las cosas y contrario a lo señalado por el recurrente, no obstante de ser actos de carácter particular, no son susceptibles de ser conciliados por no tener contenido económico […]”. (Negrilla fuera de texto).

La anterior postura fue reiterada por la Sección en sentencia de 17 de marzo de 2016 10, en la que se insistió en que “[…] la conciliación administrativa es requisito de procedibilidad con el artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, en concordancia con el artículo 161 del CPACA, la conciliación administrativa es requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando las pretensiones de la demanda persigan el restablecimiento de un derecho de tipo económico o cuando se advierta que de la posible declaratoria de nulidad de los actos acusados se pueda restablecer automáticamente un derecho de contenido económico […]”. (Negrilla fuera de texto).

En el presente caso, de la revisión del expediente se desprende que el 14 de mayo de 2021 fue presentada para registro ante la Cámara

restablecer automáticamente un derecho de contenido económico […]”. (Negrilla fuera de texto).

En el presente caso, de la revisión del expediente se desprende que el 14 de mayo de 2021 fue presentada para registro ante la Cámara de Comercio de Medellín copia del acta núm. 018 de 23 de abril de 2021 suscrita por los miembros de la Junta Ordinaria de Socios de Escobar y Cía. Ltda., por medio de la cual se designó a los señores Gabriel Ricardo Maya Maya como Gerente y a Jaime Alberto Castaño Vallejo como Revisor Fiscal, nombramientos inscritos el 18 de mayo de 2021 en el libro IX del Registro Mercantil bajo los números 16831 y 16832.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de marzo de 2016, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 11001 -03-24-000-200900021-00.11

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Contra dicha decisión la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación que fue resuelto en el sentido de confirmar la decisión recurrida, a través de las resoluciones núms.

Contra dicha decisión la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación que fue resuelto en el sentido de confirmar la decisión recurrida, a través de las resoluciones núms. 1972 de 27 de julio de 2021 y 58190 de 9 de septiembre de ese año.

Ahora, la parte actora en el escrito de subsanación de la demanda manifestó que sus pretensiones quedarían así:

“[…] PRIMERA Decretar la nulidad del acto administrativo de registro en la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, del 18 de mayo de 2021, en el libro IX del Registro Mercantil, bajo el número 16831, correspondiente a la designación del señor Gabriel Ricardo Maya Maya, como gerente y representante legal de la sociedad Escobar & Cía. Ltda, según consta en el acta 018 del 23 de abril de 2021, de la junta de socios de dicha sociedad.

SEGUNDA Decretar la nulidad del acto administrativo de registro en la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, del 18 de mayo de 2021, en el libro IX del Registro Mercantil, bajo el número 16832, correspondiente a la designación del señor Jaime Alberto Castaño Vallejo, como revisor fiscal de la sociedad Escobar & Cía. Ltda, según consta en el acta 018 del 23 de abril de 2021, de la junta de socios de dicha sociedad.

TERCERA Que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin efecto los actos administrativos demandados.

CUARTA Que se condene a la parte demandada al pago de costas y agencias en derecho a que haya lugar […]”.

TERCERA Que, como consecuencia de lo anterior, se deje sin efecto los actos administrativos demandados.

CUARTA Que se condene a la parte demandada al pago de costas y agencias en derecho a que haya lugar […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que en el presente caso no había lugar a agotar el requisito de procedibilidad consistente12

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en la conciliación prejudicial, toda vez que de la revisión de los actos administrativos controvertidos y de las pretensiones de la demanda no se desprende que se persiga el restablecimiento de un derecho de tipo económico ni se advierte que de la posible declaratoria de nulidad de los actos acusados se pueda restablecer automáticamente un derecho de contenido económico.

Así las cosas, la Sala revocará el auto apelado por medio del cual se rechazó la demanda y, en su lugar, se le ordenará al Tribunal proveer sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

REVOCAR el auto de 29 de julio de 2022, proferido por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual se rechazó la demanda de la referencia y, en su lugar, se le ordena que provea sobre su admisibilidad, previa verificación del cumplimiento13

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de los requisitos legales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de enero de 2026.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Presidenta

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes

Presidenta

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformi dad con la ley.