Consejo de Estado - 05001233300020230045601 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 05001233300020230045601

Expediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

Demandante: Municipio de Bello

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá, D C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

Demandante: Municipio de Bello, Antioquia

Demandada: Empresas Públicas de Medellín S.A. E.S.P.

Tema: Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad

Asunto: Apelación auto que rechazó la demanda

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 5 de febrero de 2024 , proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó la demanda.

ANTECEDENTES

1. El Municipio de Bello presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad de las Resoluciones 2022 -RESCRED-77 del 24 de noviembre de 2022 y 2022 -RESCRED-1 del 31 de agosto de 2022, a través de las cuales Empresas Públicas de Medellín S.A. E.S.P. (en adelante EPM) resolvió las

noviembre de 2022 y 2022 -RESCRED-1 del 31 de agosto de 2022, a través de las cuales Empresas Públicas de Medellín S.A. E.S.P. (en adelante EPM) resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución 2022-RESCRED-1 del 31 de agosto de 2022 y confirmó la anterior decisión, respectivamente.

2. El 16 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y dispuso la notificación personal a EPM.

3. En tiempo, la entidad demandada presentó recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, con fundamento en que, por la naturaleza del asunto y de las partes (ambas entidades públicas), no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022.

4. El 18 de julio de 2023, el tribunal repuso la decisión al advertir que como las partes son entidades públicas y se pretende la nulidad de actos administrativos y el restablecimiento del derecho, es obligatorio el trámite de la conciliación extrajudicial, conforme con el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022. Por tanto, inadmitió la demanda para que la entidad territorial cumpliera el requisito de conciliación, señalando que deb ía aportar constancia de que “(...) previo a la presentación de laExpediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

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demanda, se agotó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, so pena de rechazo de la demanda (...)”.

5. Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición , argumentando que no es exigible la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, pues la litis versa sobre actos administrativos proferidos en el trámite del proceso de cobro coactivo de naturaleza tributaria, lo cual, no es conciliable (acto que resolvió excepciones contra el mandamiento de pago de la plusvalía y el que lo confirmó).

6. El 11 de septiembre de 2023, el a quo rechazó por improcedente el recurso de reposición presentado por el Municipio de Bello, con fundamento en el numeral 3 del artículo 243A del CPACA, según el cual, la providencia que resolvió un recurso de reposición no es susceptible de recursos ordinarios.

7. El 5 de febrero de 2024, el tribunal rechazó la demanda por no haber sido subsanada, pues dentro del término concedido no se probó el cumplimiento del requisito de la conciliación extrajudicial.

8. El demandante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión . Señaló que se vulneró el artículo 170 del CPACA, toda vez que la decisión de rechazó se apoyó en una inadmisión jurídicamente improcedente, al asimilar erradamente la falta de conciliación extrajudicial a un defecto formal de la demanda susceptible de

que se vulneró el artículo 170 del CPACA, toda vez que la decisión de rechazó se apoyó en una inadmisión jurídicamente improcedente, al asimilar erradamente la falta de conciliación extrajudicial a un defecto formal de la demanda susceptible de corrección, cuando dicho presupuesto no integra los requisitos previstos en la ley.

Por otro lado, sostuvo que la decisión se sustentó en una interpretación errada del régimen sustancial aplicable, porque exigió la conciliación extrajudicial en un asunto de cobro coactivo de naturaleza tributaria excluido legalmente de ese trámite previo y que se soporta en un título inmodificable.

Además, se desconoció que la acción ejercida al amparo del artículo 835 del E T constituye una forma de intervención judicial dentro del procedimiento coactivo y no una demanda autónoma sujeta a requisitos de procedibilidad propios de controversias conciliables, lo que condujo a una decisión contraria al ordenamiento jurídico y a los principios que gobiernan la defensa del patrimonio público. Finalmente, adujo que el tribunal incurrió en un error al negar el recurso de reposición interpuesto contra el auto inadmisorio, bajo el entendido de que se trataba de una reposición de reposición, desconociendo que se impugnaba una providencia distinta, con lo cual se quebrantó el debido proceso y el derecho de defensa y se condujo, sin fundamento legal, al rechazo definitivo de la demanda.

9. El 27 de febrero de 2024 , el tribunal concedió el recurso de apelación . El asunto fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado, que, a través de auto del 26 de noviembre de 2025 , ordenó remitir el asunto a esta sección conforme con lo

fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado, que, a través de auto del 26 de noviembre de 2025 , ordenó remitir el asunto a esta sección conforme con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.Expediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

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CONSIDERACIONES

1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243 -1 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra la providencia que rechaza la demanda1.

Cuestión previa

2. La Sala advierte que, en el trámite surtido en primera instancia, se configuró una irregularidad procesal al haberse rechazado por improcedente el recurso de reposición interpuesto por el Municipio de Bello contra el auto que, al resolver la reposición formulada por la entidad demandada, revocó el auto admisorio e inadmitió la demanda para que la parte actora acreditara la conciliación extrajudicial.

En efecto, el tribunal sustentó su decisión en que no procede recurso alguno contra la providencia que decide un recurso, desconociendo que, conforme al artículo 318 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, si bien el auto que resuelve la reposición no es, en principio, susceptible de recurso, dicha regla admite excepción cuando la providencia contiene puntos nuevos no decididos en el proveído anterior.

CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, si bien el auto que resuelve la reposición no es, en principio, susceptible de recurso, dicha regla admite excepción cuando la providencia contiene puntos nuevos no decididos en el proveído anterior.

Esa situación se presentó en el sub lite, pues el tribunal, al resolver el recurso de reposición, adoptó una nueva decisión al inadmitir la demanda, circunstancia que habilitaba al demandante para impugnarla. Pese a dicha situación, la Sala no adoptará medida alguna de saneamiento, en tanto que en el presente asunto se procede al estudio de fondo del recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, a través del cual se cuestiona precisamente la exigencia del r equisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, aspecto que será resuelto con la decisión que se adopta en esta providencia.

Problema jurídico

3. Atendiendo el contenido del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si era procedente el rechazo de la demanda por no haberse corregido dentro de la oportunidad legalmente establecida, teniendo en cuenta que la actora no aportó la constancia de conciliación extrajudicial, conforme con lo previsto en el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022.

La inconformidad del recurrente radica en que en la demanda interpuesta a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sobre actos administrativos proferidos en el trámite de un proceso de cobro coactivo, cuyo título ejecutivo es de naturaleza tribu taria (plusvalía), por lo que no es procedente exigir la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar.

proferidos en el trámite de un proceso de cobro coactivo, cuyo título ejecutivo es de naturaleza tribu taria (plusvalía), por lo que no es procedente exigir la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar.

1 De conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado), la Sección Cuarta es competente para conocer de “ 6. Las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que fallen las excepciones y ordenen llevar adelante la ejecución en los procesos de cobro administrativo”.Expediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

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4. Para resolver, se tiene que el artículo 161 -12 del CPACA establece que la conciliación extrajudicial es uno de los requisitos previos que se debe agotar para acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Por su parte, el artículo 92 de la Ley 2220 de 20223 -vigente para la fecha en que se interpuso la demanda 4establece que, cuando los asuntos sean conciliables, la conciliación extrajudicial constituirá un requisito de procedibilidad de toda demanda en la que se formulen pretensiones relativas a la nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Y que la falta de agotamiento de este requisito dará lugar al rechazo de la demanda . Asimismo, el parágrafo de la

formulen pretensiones relativas a la nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Y que la falta de agotamiento de este requisito dará lugar al rechazo de la demanda . Asimismo, el parágrafo de la mencionada norma señala que la conciliación deberá agotarse en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas.

Para los asuntos que conoce esta jurisdicción, el artículo 89 ibidem, consagra que “en materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley”.

A su vez, el artículo 90 ibidem prevé de forma taxativa los asuntos que no son conciliables: (i) los que versen sobre conflictos de carácter tributario; (ii) aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales; (iii) en los que haya caducado la acción; (iv) cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado; y (v) cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el acto administrativo ocurrió por medios fraudulentos.

De acuerdo con las normas señaladas, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la conciliación extrajudicial es obligatoria, tengan o no contenido económico, salvo que el asunto esté expresamente excluido por el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022. En ese sentido, no cumplir c on este requisito implica que la demanda será rechazada por el juez.

económico, salvo que el asunto esté expresamente excluido por el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022. En ese sentido, no cumplir c on este requisito implica que la demanda será rechazada por el juez.

5. Conforme con lo anterior y en orden a determinar si en el presente asunto debía agotarse el referido requisito de conciliación extrajudicial, se tiene lo siguiente:

➢ El 28 de diciembre de 2009, la Secretaría de Hacienda del municipio de Bello expidió la Resolución 2915, « por medio del cual se determina la participación y se liquida la plusvalía generada para los predios que se ubican en el Polígono No. 2 de la Fracción del Área Urbana

2 “ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. (…)”. 3 Si bien el Congreso de la República expidió la Ley 2022 del 30 de junio de 2022, por medio de la cual se creó un Estatuto de Conciliación, en su artículo 145 se señaló que su entrada en vigor tuvo lugar hasta el 30 de diciembre de 2022. Esta precisión

es relevante, teniendo en cuenta que el parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto 1716 de 2009, compilado en el Decreto 1069 de 20153 en su artículo 2.2.4.3.1.1.2, que era la norma anterior, exigía que las controversias fueran de contenido económico. 4 La demanda se presentó el 12 de julio de 2024, según el índice 1 del Samai del expediente del tribunal.Expediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

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del Municipio de Bello, ubicada en la Llanura Aluvial del Río Aburrá, reglamentada mediante decreto municipal 403 de octubre 29 de 2009, de propiedad de las Empresas Públicas de Medellín».

➢ El 26 de febrero de 2010, EPM interpuso recurso de reconsideración contra la anterior resolución5.

➢ El 18 de agosto de 2010, e l Municipio de Bello declaró improcedente el recurso de reconsideración frente a la Resolución 2915 de diciembre de 2009.

➢ EPM presentó demanda para que se declarara la nulidad de la Resolución 2915 de diciembre 28 de 2009 , mediante la cual se determinó la participación y se liquid ó la plusvalía, y del auto del 18 de agosto de 2010, que declaró improcedente el recurso de reconsideración y, como restablecimiento del derecho, solicitó, entre otras, la configuración del silencio administrativo positivo y el reintegro de los dineros pagados

la plusvalía, y del auto del 18 de agosto de 2010, que declaró improcedente el recurso de reconsideración y, como restablecimiento del derecho, solicitó, entre otras, la configuración del silencio administrativo positivo y el reintegro de los dineros pagados con dicho concepto, esto es $89.527.412.785,49, debidamente indexada desde el 29 de diciembre de 2009, fecha en la que EPM realizó el pago6.

➢ En sentencia del 18 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda, por haberse demostrado la ocurrencia del silencio administrativo positivo. Por tanto, en el numeral cuarto de la parte resolutiva declaró que “(…) las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., no está obligado a pagar suma alguna por los conceptos contenidos en la Resolución anulada, por consiguiente se ordena la devolución del valor de $89.527.412.785,49, en la forma señalada en la parte motiva”.

➢ La anterior decisión fue confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 03 de septiembre de 2020.

➢ Con fundamento en las anteriores decisiones judiciales, la Unidad Crédito y Gestión Cartera de EPM libró mandamiento de pago contra el Municipio de Bello por la suma de ciento treinta y un mil setecientos treinta y tres millones doscientos noventa y siete mil ciento sesenta y dos pesos con cincuenta y un centavos ($131.733.297.162,51).

➢ En tiempo, el Municipio de Bello presentó excepciones contra el mandamiento de pago denominadas: (i) falta de ejecutoria del título ejecutivo , (ii) interposición de

($131.733.297.162,51).

➢ En tiempo, el Municipio de Bello presentó excepciones contra el mandamiento de pago denominadas: (i) falta de ejecutoria del título ejecutivo , (ii) interposición de demanda de restablecimiento de derecho o de proceso de revisión impuesto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo , y (iii) ausencia de legitimación en la causa para liquidación y cobro de intereses moratorios.

➢ A través de la Resolución 2022-RESCRED-77 del 24 de noviembre de 2022, EPM declaró no probadas las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo e interposición de demanda de restablecimiento de derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y rechazó por improcedente la excepción de ausencia de legitimación en la causa para liquidación y

5 Fls. 80 a 88. 6 De acuerdo a los antecedentes administrativos, EPM realizó el pago por concepto de plusvalía al municipio el 29 de diciembre de 2009.Expediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

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cobro de intereses moratorios . Adicionalmente, ordenó seguir adelante con la ejecución y la liquidación del crédito.

➢ El 26 de diciembre de 2022, el Municipio de Bello interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión y, por Resolución 2022-RESCRED-100 del 30 de diciembre

ejecución y la liquidación del crédito.

➢ El 26 de diciembre de 2022, el Municipio de Bello interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión y, por Resolución 2022-RESCRED-100 del 30 de diciembre de 2022, la confirmó integralmente.

➢ El Municipio de Bello presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho bajo estudio contra las resoluciones 2022-RESCRED-77 del 24 de noviembre de 2022 y 2022 -RESCRED-1 del 31 de agosto de 2022, a través de las cuales Empresas Públicas de Medellín S.A. E.S.P. (en adelante EPM) resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución 2022-RESCRED-1 del 31 de agosto de 2022 y confirmó la anterior decisión, respectivamente.

➢ El a quo, mediante auto de 0 8 de agosto de 2023 , rechazó la demanda por no haberse corregido dentro de la oportunidad legalmente establecida, teniendo en cuenta que la actora no aportó la constancia de conciliación extrajudicial, conforme lo previsto en el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022.

De acuerdo con el recuento hecho en precedencia, a juicio de la Sala, la providencia apelada debe revocarse, toda vez que el presente corresponde a un proceso de cobro coactivo que tiene su origen en un asunto de naturaleza tributaria y, por ende, no era necesario el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar.

De manera general, esta Sección 7 ha señalado que los “ conflictos de carácter

necesario el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar.

De manera general, esta Sección 7 ha señalado que los “ conflictos de carácter tributario”, son todas aquellas contraposiciones de intereses que surjan con ocasión del ejercicio del poder impositivo estatal, dirigido a establecer cargas económicas sobre los administrados, así como las originadas en el cumplimiento de los mecanismos de recaudación y control de tales tributos, lo cual incluye los procesos de cobro coactivo.

Ahora, en lo que tiene que ver con la plusvalía, el artículo 82 de la CP dispone que “las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.

Dicha figura fue desarrollada en la Ley 388 de 1997, que reguló la participación de las entidades estatales en el efecto plusvalía. En el artículo 73 dispone:

“De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar

7 Auto del 25 de junio de 2012, exp. 08001-23-31-000-2010-00486-01(18939), MP William Giraldo.Expediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

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equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.».

Sobre el tema, la Sección 8 ha tenido la oportunidad de pronunciarse al señalar que “(…) la plusvalía consiste en el incremento del valor de los inmuebles por causa de decisiones o acciones urbanísticas del orden territorial, respecto del cual, por mandato constitucional, tienen derecho a participar las entidades públicas”.

En el mismo pronunciamiento, se indicó que “(…) la doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” 9 y en esos términos la considera como una clase de contribución, pero diferente a las tradicionales contribuciones de valorización10”.

Posteriormente, en providencia del 30 de noviembre de 202311, la Sección señaló que “(…) según la Ley 388 de 1997, la participación en plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con la incorporación del suelo rural al de expan sión urbana, o de la

los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con la incorporación del suelo rural al de expan sión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo”.

Luego, al tratarse de una controversia vinculada al procedimiento de cobro coactivo de una contribución de naturaleza tributaria —como lo es la participación en plusvalía—, el asunto debatido se encuentra expresamente excluido de la conciliación extrajudicial, conforme a los artículos 89 y 90 de la Ley 2220 de 2022.

Por tanto, no le asiste razón al a quo al exigirle al actor el agotamiento del trámite de conciliación extrajudicial como requisito previo para presentar la demanda y, posteriormente, proceder a su rechazo por no haberla subsanado en ese aspecto, pues se reitera, al tratarse de un conflicto de contenido tributario, no era exigible el requisito de procedibilidad establecido en el numeral primero del artículo 161 del CPACA.

En ese orden, la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia y le ordenará proveer sobre la admisión de la demanda.

Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado

8 Sentencia del 25 de septiembre de 2017 (exp. 21596, CP . Stella Jeannette Carvajal Basto). 9 Cita original. CAMACHO MONTOYA. Álvaro. “LA PLUSVALÍA: UN NUEVO TRIBUTO INMOBILIARIO”. Editorial Temis S.A., Bogotá D.C. 2003, página 11

9 Cita original. CAMACHO MONTOYA. Álvaro. “LA PLUSVALÍA: UN NUEVO TRIBUTO INMOBILIARIO”. Editorial Temis S.A., Bogotá D.C. 2003, página 11 10 Cita original. Sentencia de 5 de diciembre de 2011 (exp. 16532, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), que cita autos de 18 de marzo de 2010, Exp. 17951 C.P. Dr. William Giraldo Giraldo y del 25 de noviembre de 2010, Rad. 18476, C.P . Martha Teresa Briceño de Valencia. 11 Exp. 26966. CP . Milton Chaves García.Expediente: 05001-23-33-000-2023-00456-01 (30921)

Demandante: Municipio de Bello

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RESUELVE

Revocar el auto del 5 de febrero de 2024 y ordenar al tribunal proveer sobre la admisión de la demanda, por las razones expuestas.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Presidente Aclaro voto (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Salvo voto

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

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