Consejo de Estado - 05001233300020240134801 - Sentencia - Sentencia - 05001233300020240134801 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintisiete (27) de febrero dos mil veintiséis (2026) Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Referencia: Controversias contractuales Temas: RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – Corresponde al derecho privado cuando se relaciona directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública según el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012 // PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DE DOCUMENTOS PÚBLICOS – Se desvirtúa mediante la tacha de falsedad o el desconocimiento, que debe plantearse en la contestación de la demanda o en la audiencia de decreto probatorio, según el caso. 1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -extremo pasivoen contra de la sentencia del 11 de agosto de 2025, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO 2. La demandante debate la existencia e incumplimiento de la relación contractual derivada de la Orden de Proveeduría GS-SMD-632-2021. Adujo haber ejecutado y entregado a satisfacción el suministro de maquinaria amarilla destinado a la atención de la calamidad pública declarada en

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La demandante debate la existencia e incumplimiento de la relación contractual derivada de la Orden de Proveeduría GS-SMD-632-2021. Adujo haber ejecutado y entregado a satisfacción el suministro de maquinaria amarilla destinado a la atención de la calamidad pública declarada en el municipio de Santa Rosa de Osos en junio de 2021. Afirma que dicha operación fue requerida y coordinada mediante comunicaciones electrónicas institucionales, y que la entidad demandada desconoció sus efectos negociales, negándose a reconocer y pagar la suma de dinero indicada en tales intercambios. ANTECEDENTES La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se fundamentó 3. El 18 de agosto de 2023, la sociedad Cobertura Global S.A.S. (en adelante, la demandante, la actora o CGS) formuló demanda1 de controversias contractuales2 en contra de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de 1 En su versión subsanada. En: Expediente digital Onedrive, archivo “015SubsanaDdaAnexo1”. 2 La demandante invocó, inicialmente, el “medio de control” de reparación directa (Ibid. Archivo “001Demannda”. En el escrito inicialmente radicado, la actora pretendió, en lo fundamental: (i) declarar patrimonialmente responsable a la UNGRD “por el no reconocimiento y pago de la prestación del servicio Orden No: GS-SMD-632-2021”; (ii) condenar a la demandada por conceptoRadicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de

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Desastres (en lo sucesivo, UNGRD, la Unidad, la entidad o la demandada), con la finalidad de obtener un pronunciamiento favorable respecto de las siguientes pretensiones3: “1a) Declarar la existencia de la relación contractual conforme al Art. 66 de la ley 1523 de 2012, entre COBERTURA GLOBAL SAS y la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, de la prestación de servicio Orden No: GS-SMD-632-2021 cuyo objeto es ALCANCE DE ADICION AL SUMINISTRO DE HORA DE MAQUINARIA AMARILLA PARA LA RESPUESTA Y RECUPERACIÓN DE LA EMERGENCIA GENERADA POR LA OCURRENCIA DE LA TEMPORADA DE LLUVIAS EN LOS MUNICIPIOS DE SANTA ROSA DE OSO-DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DE ACUERDO AL DECRETO MUNICIPAL N° 0182 DEL 10 DE JUNIO DEL 2021, por valor del apoyo autorizado de $ 886.928.086,80. 2a) Declarar el incumplimiento de la Orden No: GS-SMD-632-2021 cuyo objeto es ALCANCE DE ADICION AL SUMINISTRO DE HORA DE MAQUINARIA AMARILLA PARA LA RESPUESTA Y RECUPERACIÓN DE LA EMERGENCIA GENERADA POR LA OCURRENCIA DE LA TEMPORADA DE LLUVIAS EN LOS MUNICIPIOS DE MUNICIPIO [sic] DE SANTA ROSA DE OSO-DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA DE ACUERDO AL DECRETO MUNICIPAL N° 0182 DEL 10 DE JUNIO DEL 2021, conforme al Art. 66 de la Ley 1523 de 2012. 3a) Condenar a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES al pago de la Orden No: GS-SMD-632-2021 por valor de $886.928.086,80, conforme al Art. 66 de la Ley 1523 de 2012.

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3a) Condenar a la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES al pago de la Orden No: GS-SMD-632-2021 por valor de $886.928.086,80, conforme al Art. 66 de la Ley 1523 de 2012. 4a) Como consecuencia de la anterior declaración la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES indemnizará a título de PERJUICIOS MATERIALES, causados por el no pago de la orden, en salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sentencia a dictar, equivalente a las sumas que se especifican en el capítulo de CUANTIA de la acción judicial, en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional y el artículo 16 de la ley 446 de 1998, por el incumplimiento evidenciado después de recibir a entera satisfacción la orden de proveería, más el IPC., tal como se detalla en uno de los hechos de la demanda, perjuicios sobre los cuales se liquidará la indexación, desde cuando se produjo el perjuicio hasta la cancelación total de la obligación. 5a) La sentencia, ordenará cumplir lo dispuesto en los artículos 188, 192, 195-4º del CPACA”. 4. En sustento de sus pretensiones, la demandante refirió que el 6 de octubre de 2021 le fue remitida la “Orden de proveeduría adjunta mediante la cual se activa la operación, en el municipio de SANTA ROSA DE OSOS; donde se especifica (sic) las condiciones del servicio y los requisitos documentales que debe cumplir la maquinaria, sus operarios y el personal de seguimiento y control”, desde una casilla de correo electrónico institucional de la demandada (obras.civiles@gestiondelriesgo.gov.co). de perjuicios materiales al pago de la “orden” y el préstamo solicitado a entidades financieras para ejecutar la prestación. No obstante, por medio del auto de 31 de agosto de

de correo electrónico institucional de la demandada (obras.civiles@gestiondelriesgo.gov.co). de perjuicios materiales al pago de la “orden” y el préstamo solicitado a entidades financieras para ejecutar la prestación. No obstante, por medio del auto de 31 de agosto de 2023 (Ibid. Archivo “012AutoInadmiteDemanda”), el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín (donde fue repartido inicialmente el asunto), inadmitió en la demanda porque, a su juicio, el asunto planteado correspondía a una controversia contractual encaminada a la declaración de existencia de un contrato entre las partes. 3 Transcripción textual, con mayúsculas propios y posibles errores ortográficos y de puntuación.Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01

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en este caso la contraprestación consistía en un único pago “al finalizar el suministro”, previo trámite de “legalización de recursos entre la UNGRD y el FNGRD”. No obstante, aunque CGS entregó oportunamente la documentación y enmendó la información de acuerdo con lo solicitado por la profesional designada por la entidad, al momento de presentar la demanda la orden GS-SMD-632-2021 no fue pagada por la demandada sin que mediara ninguna explicación, circunstancia que ocasionó perjuicios materiales a la actora. 8. Como fundamentos jurídicos de las pretensiones, el libelo menciona los artículos 1, 25, 90 y 365 de la Constitución Política, y cita el artículo 42 de la Ley 80 de 1993. Asimismo, transcribe e invoca decisiones judiciales4 referidas a la responsabilidad del Estado, al “enriquecimiento sin causa”, y al principio de buena fe. Contestaciones de la demanda 9. La Unidad contestó la demanda5. Indicó que eran ciertos los hechos afirmados respecto del envío del correo electrónico, la orden, su objeto y su valoración en dinero. No obstante, se opuso al petitorio formulado por la demandante 4 Cita extractos de las sentencias C-892 de 2001 y T-209 de 2006 de la Corte Constitucional; y los fallos del 6 de septiembre de 1991 (exp. 6306), del 30 de marzo de 2006 (exp. 25.662), del 22 de julio de 2009 (exp. 35026), y del 19 de febrero de 2021 (Rad. 76001-23-31-0002011-00478-01 (57916)), de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5 Ibid. Archivo “027ContestacionDemandaUNGRD”.Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S.

5. Asimismo, el mensaje electrónico contenía el número que identificaría la “prestación del servicio de Suministro” (GS-SMD-632-2021), informaba que debía contestarse con “la aceptación de condiciones en un lapso Máximo de 5 HORAS conforme al procedimiento de ratificación, la cual adjuntaron para su firma y aceptación en los respectivos membretes de la empresa contratista”. Afirmó que el objeto consistió en el “ALCANCE DE ADICION [sic] AL SUMINISTRO DE HORA DE MAQUINARIA AMARILLA PARA LA RESPUESTA Y RECUPERACIÓN DE LA EMERGENCIA GENERADA POR LA OCURRENCIA DE LA TEMPORADA DE LLUVIAS” en el mencionado municipio, por un valor de “$ 886.928.086,80”, y que la aceptación “se realizó en el tiempo estipulado”. 6. CGS afirmó que cumplió los términos de la prestación solicitada. En particular, con ocasión de la declaración de calamidad pública por alta pluviosidad en las veredas El Caney, Quebrada La Aitona y Ríogrande, del municipio de Santa Rosa de Osos, que ocasionó desbordamientos e inundaciones, a partir del 7 de octubre de 2021, se iniciaron las actividades. En su desarrollo, sostuvo que fue necesario suscribir “acta de modificación” variando en “horas máquina por días volqueta” para realizar la evacuación del material, y se sustituyeron algunas retroexcavadoras y volquetas. Así, el “15 de octubre” del mismo año, culminaron las intervenciones “con maquinaria amarilla y se firma acta de entrega a satisfacción”. 7. Conforme al relato contenido en el escrito, en este caso la contraprestación consistía en un único pago “al finalizar el suministro”, previo trámite de “legalización de recursos entre la UNGRD y el FNGRD”. No obstante, aunque CGS entregó oportunamente la documentación y enmendó la información de acuerdo con lo solicitado

de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5 Ibid. Archivo “027ContestacionDemandaUNGRD”.Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Referencia: Controversias contractuales

aduciendo que: (i) no estaba debidamente integrado el contradictorio enfatizando en que, si bien la ordenación del gasto bajo la modalidad de adquisición humanitaria de emergencia era realizada por el director de la UNGRD actuando bajo “expresa delegación de gestión”, la contratación objeto del litigio fue adelantada con recursos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (en lo sucesivo, el Fondo o FNGRD) administrado por Fiduciaria La Previsora S.A. (en adelante, la Fiduciaria o Fiduprevisora) que, de acuerdo con la normativa vigente, estaba habilitada para “recibir, administrar e invertir recursos de origen estatal y/o contribuciones y aportes efectuados a cualquier título por personas naturales o jurídicas, institucionales públicas y/o privadas de orden nacional e internacional” en “la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción, a través de mecanismos de financiación dirigidos a las entidades involucradas en los procesos y a la población afectada por la ocurrencia de desastres”, por lo tanto, aquel tenía interés en el proceso y debía ser vinculado al trámite; (ii) no se perfeccionó contrato alguno entre la entidad y la demandante, sino -si acasoentre ésta y el Fondo, resaltando que “en los documentos de ejecución de la orden de proveeduría […] ningún funcionario de la UNGRD, figura suscribiendo dichos documentos”, por ende; (iii) no surgió una obligación pendiente de pago a su cargo y en favor de CGS. Además, (iv) adujo que no había demostración de los menoscabos alegados en la reclamación judicial. Por último, (v) propuso una “EXCEPCIÓN GENÉRICA O ECUMÉNICA” en la cual solicitó declarar probada “cualquier excepción que surja como trámite de este proceso”. Antecedentes relevantes del

de los menoscabos alegados en la reclamación judicial. Por último, (v) propuso una “EXCEPCIÓN GENÉRICA O ECUMÉNICA” en la cual solicitó declarar probada “cualquier excepción que surja como trámite de este proceso”. Antecedentes relevantes del trámite en primera instancia 10. Tras serle dirigido por competencia en razón de la cuantía6, el Tribunal avocó conocimiento del asunto y ordenó vincular al FNGRD. 11. El Fondo, a través de la Fiduprevisora en calidad de vocera y administradora, en la contestación7 planteó que las pretensiones no estaban llamadas a prosperar, frente a éste, porque: (i) carecía de legitimación en la causa al no haber celebrado un contrato con la actora, y en su rol únicamente obró como una “herramienta o vehículo” de las instrucciones de la entidad; (ii) no existía débito contractual ni hecho dañoso atribuible a la Fiduciaria; (iii) esta última obró de buena fe y (iv) tiene prohibido responder con recursos propios por las obligaciones de los patrimonios autónomos puestos a su cuidado. Asimismo, propuso una excepción “INNOMINADA”. 12. En la fijación del litigio adelantada en la audiencia inicial8, se indicó que consistía en evaluar si la actora acreditó los supuestos para declarar tanto la existencia de relación contractual entre CGS y UNGRD como el incumplimiento de esta 6 Mediante providencia del 16 de octubre de 2024 (ibid. archivo “036AutoRemitePorCompetencia”), el Juzgado 35 Administrativo

del Circuito de Medellín se declaró incompetente en razón de la cuantía para conocer del asunto, y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. 7 Ibid. Archivo “047ContestacionDemandaFiduprevisora”. 8 Acta, en: Ibid. Archivo “057ActaAudienciaInicial”.Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Referencia: Controversias contractuales

última y, en consecuencia, si era procedente condenar por la suma de dinero alegada en el escrito inicial. Además, se admitió la “existencia del documento denominado asignación de orden No GS-SMD-632-2021 […] por un valor de apoyo autorizado de $886.928.086,80”. De otra parte, eran “hechos discutidos […] a cargo de la parte demandante, todos aquellos relacionados con el incumplimiento del contrato”, y “todos aquellos en que se soportan las pretensiones económicas derivadas de la declaratoria de incumplimiento”, mientras que a la demandada le correspondía demostrar los supuestos de las excepciones que formuló. 13. En la misma diligencia, el despacho instructor incorporó los documentos aportados con la demanda y sus respectivas contestaciones, advirtiendo que “ningún documento fue tachado de falso”. Al correrse el traslado del decreto probatorio, las partes manifestaron su conformidad con lo decidido. Alegatos de conclusión en primera instancia 14. En la etapa correspondiente a la presentación de argumentos de cierre ante el Tribunal, las partes se pronunciaron, así: 15. La demandante9 expresó que debían concederse sus pedimentos porque la Unidad, al no contestar ni tachar las pruebas aportadas con la demanda, generó un indicio grave en su contra10. Puntualizó que, a partir de los elementos de prueba, se dedujo la prestación del servicio solicitada por la demandada, y su posterior incumplimiento por no pagar la suma estipulada. 16. La UNGRD11 insistió en que no existió ni se perfeccionó ningún contrato dado que no fue expedido ningún documento presupuestal (certificado de disponibilidad y registro) que respalde una obligación de esa naturaleza. Además, adujo que ninguno de los documentos aportados por el demandante fue suscrito por la entidad. 17. Por su parte, el Fondo reiteró los planteamientos que presentó al contestar la demanda12. Sentencia de primera instancia

que respalde una obligación de esa naturaleza. Además, adujo que ninguno de los documentos aportados por el demandante fue suscrito por la entidad. 17. Por su parte, el Fondo reiteró los planteamientos que presentó al contestar la demanda12. Sentencia de primera instancia 18. Mediante providencia del 11 de agosto de 202513, el Tribunal resolvió14: “PRIMERO. Se declara la existencia del contrato de Orden de proveeduría N° GS-SMD-632-2021 entre la sociedad Cobertura Global S.A.S., y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD. 9 Ibid. Archivo “079AlegatosConclusionDte”. 10 Para soportar este argumento, invoca el artículo 60 de la Ley 1395 de 2010. 11 Expediente Onedrive. Archivo “082AlegatosConclusionUNGRD”. 12 Ibid. Archivo “077AlegatosConclusionFiduprevUNGRD”. 13 Ibid. Archivo “102SentenciaAccedeParcialmente”. 14 Negrillas y subrayas originales del fallo.Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Referencia: Controversias contractuales

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SEGUNDO. Se declara el incumplimiento del Contrato N° GS-SMD-632-2021, de parte de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, teniendo en cuenta lo indicado en la parte motiva de la sentencia. TERCERO. Se condena a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, a pagar a la sociedad Cobertura Global S.A.S. la suma de OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS VEINTIOCHO MIL OCHENTA Y SEIS PESOS CON OCHENTA CENTAVOS ($886.928.086,80), por concepto de servicios prestados conforme al valor del suministro pactado en la Orden de proveeduría N° GS-SMD-632-2021, conforme a las razones expuestas en la motivación precedente. Las sumas reconocidas deberán ser canceladas por la UNGRD, como entidad con la capacidad de obligarse contractualmente y ordenadora del gasto, con la facultad de disponer y comprometer los recursos que integran el Fondo Nacional de Gestión del RiesgoFNGRD administrados por la Fiduciaria La Previsora S.A., conforme al estudio abordado en el acápite que antecede y las previsiones contenidas en el parágrafo 1° del artículo 48 de la Ley 1523 de 2012 CUARTO. Los valores por cancelar a la sociedad Cobertura Global S.A.S., se indexarán de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y atendiendo a la fórmula explicada previamente. QUINTO. Se niegan las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con el razonamiento esbozado en precedencia. SEXTO. De acuerdo con lo indicado en la motivación precedente, no hay lugar a imponer costas de primera instancia. SÉPTIMO. Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del

acuerdo con el razonamiento esbozado en precedencia. SEXTO. De acuerdo con lo indicado en la motivación precedente, no hay lugar a imponer costas de primera instancia. SÉPTIMO. Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA”. 19. Para el a quo, logró establecerse que la denominada “Orden de Proveeduría N° GS-SMD-632-2021”, cuyo objeto era la ejecución de actividades de rehabilitación de la emergencia por lluvias en el municipio de Santa Rosa de Osos -declarada la calamidad pública mediante el Decreto N°0183 del 10 de junio de 2021estaba regida por el derecho privado de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012. De esta manera, descartó que la “ausencia de contrato escrito” fuera analizable bajo el enriquecimiento sin causa porque estos negocios jurídicos no están sometidos a la solemnidad ordenada por los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. 20. En ese orden de ideas, consideró que entre las partes sí existió un contrato. De un lado, el mensaje electrónico remitido desde el correo institucional, y enviado a la casilla del representante legal de la demandante, era una oferta de contrato toda vez que incluía “los formatos propios de la entidad para diligenciar durante la operación”, y la instrucción para que el particular manifestara su aquiescencia como “hecho generador de obligaciones”, bajo las condiciones planteadas. Asimismo, CGS aceptó la propuesta mediante la respuesta a la misiva inicial, en la cual incluyó la documentación respectiva. Agregado a lo anterior, el Tribunal recalcó que “las partes del contrato firmaron también la autorización de inicio de obra en los términos establecidos en la […] Orden de Proveeduría”.Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado:

contrato firmaron también la autorización de inicio de obra en los términos establecidos en la […] Orden de Proveeduría”.Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Referencia: Controversias contractuales

21. De otra parte, el fallo destacó que: “la orden de suministro refirió que emanaba del señor Eduardo José González Angulo en calidad de director general de la UNGRD, como entidad ejecutora del FNGRD, es decir como el funcionario con la capacidad para comprometer contractualmente a la entidad por ser ordenador del gasto”. Además, resaltó que estos elementos no fueron controvertidos ni tachados de falsos por las entidades demandada y vinculada, sin que se pueda inferir manifestación alguna contra la veracidad de estos. 22. Seguidamente, consideró que la prestación fue satisfecha por la actora, al evidenciar la suscripción del “acta de entrega de recibo a satisfacción” por el representante de CGS, el encargado de “Control y Seguimiento” y el “Coordinador CMGRD de la Secretaría de Infraestructura de Santa Rosa de Osos”, persona que se encontraba “habilitada por la UNGRD para recibir [el] proyecto”. Igualmente, en el “informe final” de la ejecución contractual constaron las actividades realizadas, el registro fotográfico de la zona intervenida, y el estado del lugar antes y después de la intervención. Además, se certificó que el contratista no incurrió en incumplimiento sancionable. 23. En ese orden de ideas, correspondía a la entidad reconocer económicamente el servicio mediante un único pago al proveedor del servicio, adelantando los trámites administrativos pertinentes para tal fin. Sin embargo, no reposó ningún medio de prueba que refleje el cumplimiento de la obligación. 24. Por otro lado, el Tribunal desestimó las afirmaciones de la Unidad tendientes a negar la prestación contractual, toda vez que en el contrato de “CONTROL Y SEGUIMIENTO”

a los trabajos, suscrito con otra sociedad (Krearq Diseños & construcción S.A.S.), la demandada admitió haber contraído dichas obligaciones y llegó a un acuerdo conciliatorio. Así, resultaba “ilógico que el contratista de seguimiento y control de la orden de proveeduría […] hubiese emitido los documentos y certificaciones previamente referidas que acreditaron el cumplimiento de la orden por parte del contratista sin la existencia de un contrato de la UNGRD con la parte demandante, circunstancia que se torna contradictoria si, como aduce la parte demandada, no existía un contrato que la vinculara con el actor”. 25. De esta manera, el juzgador de instancia halló reunidos los elementos del incumplimiento porque la entidad infringió lo establecido “en la orden de proveeduría GS-SMD-632-2021, ya que no pagó en favor del demandante el valor de esta, pese a que la sociedad actora cumplió a cabalidad con lo pactado”. 26. En relación con las pretensiones indemnizatorias, profirió condena actualizada por el valor adeudado por el servicio prestado ($886928.086,80), sin incluir intereses moratorios por no haber sido solicitados ni estipulados por las partes. Empero, denegó el valor de los créditos supuestamente solicitados por el particular para asumir las obligaciones contraídas porque “i) no se logró establecer una correlación entre la ejecución del contrato y los préstamos obtenidos por la parte demandante en las diferentes entidades bancarias y ii) enRadicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de

todo caso tampoco existe una relación entre el incumplimiento contractual por parte de la UNGRD y la ocurrencia del perjuicio pretendido”. 27. Por último, el Tribunal se abstuvo de condenar en costas en primera instancia porque, a su juicio, no había pruebas que dieran cuenta de su causación. Recurso de apelación 28. La UNGRD impugnó en alzada15 la decisión adversa a sus intereses, y solicitó su revocatoria. Para el efecto, censuró la providencia porque, “NO existió contrato estatal alguno suscrito entre la parte demandante y esta entidad pública [sic]”. Explicó que “la Orden de Proveeduría no se encontraba firmada por el Ordenador del Gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres”, esto es, por el director de la Unidad, según el procedimiento aplicable a esta contratación. Por lo tanto, la motivación se aparta de lo probado en el asunto porque de los documentos analizados por el Tribunal no surge la signatura del funcionario competente y, de acuerdo con la normativa aplicable al asunto, este consentimiento resulta indispensable para que el negocio surja a la vida jurídica. 29. En ese sentido, expuso que el a quo erró en “considerar que con el envío de un correo se activa una orden de proveeduría, o con el envío de una orden sin firma del ordenador del gasto, recordemos que se trata de recursos públicos y de estos no se puede disponer con órdenes sin diligenciar o sin firma del ordenador del gasto de la entidad”. En consecuencia, la demandada se opuso a “las conclusiones dadas en la sentencia objeto de apelación”, ya que resultaba improcedente que CGS ejecutara actividades, “aún (sic) en emergencia”, sin que el funcionario competente autorice con su rúbrica tales prestaciones. Trámite en segunda instancia 30. En auto del 15 de diciembre de 2025, se admitió el recurso de apelación16. Las partes

que CGS ejecutara actividades, “aún (sic) en emergencia”, sin que el funcionario competente autorice con su rúbrica tales prestaciones. Trámite en segunda instancia 30. En auto del 15 de diciembre de 2025, se admitió el recurso de apelación16. Las partes guardaron silencio durante esta etapa. 31. El agente del Ministerio Público solicitó17 confirmar la decisión apelada porque, en este caso, están reunidos los elementos esenciales del contrato, que no exige las formalidades propias del régimen general de contratación pública. Indicó que la falta de firma del director no afecta la validez del negocio, pues la UNGRD emitió la orden desde canales institucionales, fijó el objeto y el precio, supervisó y recibió la prestación, y se benefició de ella sin objeciones oportunas. Resaltó que la apelante desconoce el valor probatorio de los mensajes de datos (Ley 527 de 1999) y que su postura conduciría a desconocer la buena fe, permitir un abuso del derecho y generar un enriquecimiento sin causa en favor de la Administración. Expresó que la alzada carece de sustento por fundamentarse en una visión formalista que ignora la naturaleza consensual y el carácter vinculante de los mensajes electrónicos. 15 Índice SAMAI primera instancia núm. 118. 16 Índice SAMAI segunda instancia núm. 3. 17 Ibid. núm. 12.Radicación: 05001-23-33-000-2024-01348-01 (73.552) Demandante: Cobertura Global S.A.S. Demandado: Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de

CONSIDERACIONES 32. Al no advertir la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, tras constatar que se reúnen los presupuestos procesales de jurisdicción, competencia, legitimación por activa y por pasiva, oportunidad en la demanda, y una vez verificados los requisitos de la demanda en forma y de agotamiento de conciliación extrajudicial, la Subsección procede a decidir la segunda instancia de la presente litis. Objeto del recurso de apelación y problemas jurídicos por resolver 33. En virtud de lo dispuesto por los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso (CGP), aplicables a este asunto por remisión del artículo 306 del CPACA, que limitan al ad quem a pronunciarse únicamente sobre los reparos concretamente formulados por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deban proferirse oficiosamente por la Judicatura, y que constituyan un aspecto global de la decisión18, la Sala limitará su pronunciamiento a los cargos de apelación. 34. De acuerdo con las pretensiones del libelo subsanado, el presente pleito buscó declarar que la orden de proveeduría GS-SMD-632-2021 fue un contrato surgido del intercambio de comunicaciones electrónicas entre la UNGRD y CGS. Desde la contestación de la demanda, la entidad insistió en que ninguno de sus funcionarios suscribió los documentos que, según la actora, constituyeron el acuerdo de voluntades. Para el Tribunal, conforme al régimen jurídico privado asignado por el legislador, concurrieron los elementos de existencia,