Consejo de Estado - 08001233300020150057701 - Aclaración voto - Aclaración de voto - 08001233300020150057701 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00577 01 (5173-2023)

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio)1 y otros2

Tema: Cesantías, intereses y sanción moratoria Decisión: Confirma sentencia. La sanción moratoria está afectada por el fenómeno de la prescripción. Se adiciona para incluir normas que se deben seguir para el cumplimiento de la condena.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia del 17 de julio de 2020 expedida por el Tribunal Administrativo de l Atlántico.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de los Oficios

2015EE061358 del 17 de junio de 2015 y 1981 del 5 de junio de 2015 y de la Resolución 0240 del 29 de abril de 2015, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de las cesantías correspondiente s a los años de 1997 a 2002, los intereses sobre

0240 del 29 de abril de 2015, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de las cesantías correspondiente s a los años de 1997 a 2002, los intereses sobre estas y la sanción moratoria.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar los conceptos reclamados con los debidos ajustes de ley, particularmente los previstos en el artículo 187 del CPACA;3 que se concedan los intereses moratorios en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem y se les imponga condena en costas.

1 En adelante, Fomag. 2 Departamento del Atlántico y municipio de Sabanalarga. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.2

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00577 01 (5173-2023)

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

3. Argumentó que las entidades incumplieron la obligación legal de consignar dentro del término establecido las cesantías de los años mencionados , conforme al régimen aplicable a los servidores públicos del nivel territorial. Señaló que dicha omisión vulnera lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, en concordancia con los artículos 99 y siguientes de la Ley 50 de 1 990. Además, indicó que tampoco fue afiliada oportunamente al Fomag, en contravía de lo previsto en el Decreto 196 de 1995.

Contestación de la demanda.

4. El Fomag4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que carecen de

oportunamente al Fomag, en contravía de lo previsto en el Decreto 196 de 1995.

Contestación de la demanda.

4. El Fomag4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que carecen de sustento fáctico y jurídico. Para el efecto, señaló que a la actora no le asiste derecho a la sanción moratoria reclamada, dado que en las disposiciones que regulan el auxilio de cesantías de los docentes afiliados al Fondo no se contempló la indemnización moratoria por la consignación inoportuna de aquella prestación y formuló las excepciones de inexistencia del derecho por errónea interpretación de la norma, pago, cobro de lo no debido, compensación, la genérica y buena fe.

5. El departamento del Atlántico 5 cuestionó las pretensiones e indicó que la demandante está incorporada al régimen municipal y afiliada al Fomag , a quien le compete el pago de las cesantías reclamadas. Asimismo, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del derecho y de la obligación, buena fe, la genérica, inexistencia de causal de anulabilidad parcial del acto, cobro de lo no debido y prescripción.

6. El municipio de Sabanalarga6 también controvirtió lo pretendido por la ac cionante.

Sostuvo que no tiene certeza respecto de las cesantías, intereses y sanción moratoria reclamados, por cuanto dichas acreencias no fueron incluidas en el proceso de reestructuración de pasivos adelantado en el marco de la Ley 550 de 1999. Mencionó que, en todo caso, la entidad responsable del reconocimiento y pago de esas

reclamados, por cuanto dichas acreencias no fueron incluidas en el proceso de reestructuración de pasivos adelantado en el marco de la Ley 550 de 1999. Mencionó que, en todo caso, la entidad responsable del reconocimiento y pago de esas obligaciones es el Fomag, quien debió corroborar que estaban satisfechas las prestaciones para el momento del traslado. Finalmente, planteó las excepciones de inaplicabilidad de la Ley 344 de 1996, prescripción , imposibilidad de cancelar cesantías e indemnización moratoria debido a que dichas acreencias no fueron presentadas en el contexto de la admisión a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos e inaplicabilidad del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Sentencia apelada.7

7. El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; por un lado, declaró probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por las demandadas respecto de la sanción moratoria por la consignación inoportuna del auxilio de cesantías de los años «1995 a 2002» y por otro lado, anuló

4 Folios 115 a 127 del expediente digital. 5 Folios 89 a 97 ibidem. 6 Folios 101 a 105 ibidem. 7 Archivo 01.1 SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA}.pdf ibidem.3

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00577 01 (5173-2023)

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

parcialmente los actos acusados y en consecuencia condenó al Fomag a reconocer y pagar a favor de la demandante el auxilio de cesantías de los años 1997 a 2002 y los

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

parcialmente los actos acusados y en consecuencia condenó al Fomag a reconocer y pagar a favor de la demandante el auxilio de cesantías de los años 1997 a 2002 y los intereses sobre estas, en caso de que no lo hubiera hecho, pues en el expediente no reposa prueba que acredite su pago.

Recurso de apelación.8

8. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación en el que argumentó que mientras el vínculo laboral se encuentre vigente no se puede hablar de prescripción de «cesantías» y por ello la sanción derivada de la consignación inoportuna de aquellas debe correr la misma suerte. Bajo ese entendimiento, la exigibilidad de dicha sanción debe empezar a contabilizarse a partir del momento en que se consignen las cesantías, pues es un derecho accesorio a e stas y hacer el conteo desde antes constituye una violación del debido proceso y del derecho a la igualdad de la ley, por tal razón no podía declararse la extinción de ese derecho.

9. Por otro lado, indicó que el Tribunal omitió disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, inciso 4, 192 y 195 del CPACA, es decir, ordenar el ajuste de la condena y el pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, así como tener en cuenta la estimación razonada de la cuantía, para el efecto del restablecimiento del derecho.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

10. Mediante auto del 11 de diciembre de 2023 se admitió el recurso de apelación.9

para el efecto del restablecimiento del derecho.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

10. Mediante auto del 11 de diciembre de 2023 se admitió el recurso de apelación.9

Las partes guardaron silencio durante esta etapa procesal.

11. Por otro lado, la procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto10 en el cual pidió confirmar la providencia recurrida al considerar que se configuró la prescripción de la sanción moratoria reclamada.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021,11 el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

8 Archivo 02.1. RECURSO DE APELACION 2015-00577.pdf ibidem. 9 Índice 4 de Samai. 10 Índice 9 ibidem. 11 Se precisa que la sentencia de primera instancia fue notificada el 15 de febrero de 2021. En ese sentido, el recurso se interpuso bajo la vigencia de la Ley 2080.4

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00577 01 (5173-2023)

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

Problema jurídico.

13. Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si se

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

Problema jurídico.

13. Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si se configuró la prescripción de la sanción moratoria producto de la omisión en la consignación de las cesantías de la demandante durante los años 1997 a 2002 y si el Tribunal se abstuvo de pronunciarse en torno a las pretensiones dirigidas a disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, inciso 4, 192 y 195 del CPACA así como tener en cuenta la estimación razonada de la cuantía, pa ra el efecto del restablecimiento del derecho.

Análisis del problema jurídico.

14. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda , por las razones que se exponen a continuación y se adicionará para ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, inciso 4, y 192 del CPACA.

15. Con el fin de resolver el primer problema jurídico, la Sala precisa que en lo que atañe a la sanción moratoria por la tardanza en la consignación de las cesantías anuales de los docentes, en providencia del 11 de octubre de 202312 emitida por esta corporación, se fijó la siguiente regla de unificación: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de

prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de

1989. Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.

[Negrilla fuera de texto]

16. A partir de la regla anterior, podría concluirse que por tratarse de una docente afiliada al Fomag, la demandante no tendría derecho a la sanción moratoria pretendida.

No obstante, en este proceso se verificó que para el momento en que se causar on las cesantías de los años objeto de reclamo -1997 a 2002 -, aún no estaba afiliada al mencionado Fondo, pues dicha gestión se realizó el 19 de agosto de 2005, por parte del municipio de Sabanalarga ,13 motivo por el cual resulta aplicable la segunda parte de la regla de unificación. En virtud de esta, a los docentes en servicio activo que no estén afiliados al Fomag les es aplicable el régimen previsto en la Ley 50 de 1990, incluida la sanción moratoria del artículo 99, como una garantía mínima de protección social.

17. Ahora bien, como la recurrente considera que no se configuró la excepción de prescripción, es preciso remitirse a los lineamientos establecidos por la Sección Segunda de esta Corporación en cuanto a la fecha a partir de la cual debe empezar a contabilizarse

12 Sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023.

derecho por prescripción 1997 15 de febrero de 1998 15 de febrero de 2001 1998 15 de febrero de 1999 15 de febrero de 2002 1999 15 de febrero de 2000 15 de febrero de 2003 2000 15 de febrero de 2001 15 de febrero de 2004 2001 15 de febrero de 2002 15 de febrero de 2005 2002 15 de febrero de 2003 15 de febrero de 20066

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Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

dicha penalidad, tal como lo consideró el a quo.

21. El anterior criterio es el que impera para determinar si en el caso analizado se configuró la prescripción, de manera que no es viable acoger los planteamientos formulados en el recurso de apelación pues, en primer lugar, los lineamientos de la sentencia de unificación son aplicables a todos los casos pendientes de definición como el que se analiza y en segundo lugar, porque en dichas providencias se examinaron las hipótesis que propone la demandante y se definió que ninguna de ellas prevalecía a fin de determinar la fecha de inicio de contabilización del término prescriptivo.

22. En efecto, en la sentencia CE - SUJ004 de 2016 se dispuso que la fecha de finalización de la relación laboral no podía considerarse como aquella en que debía iniciar el conteo del término de prescripción de la sanción moratoria pues predominaba la tesis según la cual debía empezar a correr «incluso durante la vigencia del vínculo laboral,

[pues]18 está más acorde, no solo con la realidad fáctica de la controversia, sino con la

de esta Corporación en cuanto a la fecha a partir de la cual debe empezar a contabilizarse

12 Sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023. 13 Según consta en el Oficio 1981 visible en los folios 36 y 37 del expediente digital.5

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00577 01 (5173-2023)

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

la prescripción. Al respecto, en la sentencia CESUJ004 de 201614 se definió que «2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal […]» y en la CE-SUJ-SII-022-202015 se precisó lo siguiente:

El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.

[Se destaca]

18. Adicionalmente en la última providencia citada se determinó que «las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial , dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación», de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso16 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria con miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva.

antelación», de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso16 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria con miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva.

19. Así las cosas, el término con que contaba la actora para reclamar la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías empezó a correr en las siguientes fechas y se extinguió en el término indicado en el cuadro siguiente:

20. Con base en lo anterior y como en el expediente está demostrado que la petición de la indemnización moratoria se formuló los días 24 de abril, 14 y 25 de mayo de 201517 ante las autoridades administrativas, ello quiere decir que sí se configuró la prescr ipción de la sanción pretendida respecto de las cesantías causadas en los años 199 7 a 20 02, pues se reclamaron cuando habían transcurrido más de tres años desde el momento en que la obligación se hizo exigible; por ende, procedía declarar probada la excepción extintiva de

14 Del 25 de agosto de 2016. 15 Del 6 de agosto de 2020. 16 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial. 17 Folios 28 a 34 del archivo 01. DEMANDA-ANEXOS.pdf. Año Fecha en la que surgió la mora y el derecho a reclamar la indemnización Fecha en que se extinguió el derecho por prescripción 1997 15 de febrero de 1998 15 de febrero de 2001 1998 15 de febrero de 1999 15 de febrero de 2002 1999 15 de febrero de 2000 15 de febrero de 2003

según la cual debía empezar a correr «incluso durante la vigencia del vínculo laboral, [pues]18 está más acorde, no solo con la realidad fáctica de la controversia, sino con la disposición legal que la consagra».

23. Por su parte, en la sentencia CE -SUJ-SII-022-2020 se determinó que la exigibilidad de la sanción moratoria no podría partir de la fecha de consignación de las cesantías «pues en voces de la jurisprudencia, el nacimiento de la sa nción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago de parte del empleador dentro de los términos de ley, por lo que la subsistencia de la obligación prestacional tampoco puede im pedir la extinción por el paso del tiempo. En términos sencillos, la existencia formal y subsistencia de la cesantía, no determina ni la causación ni la extinción de la moratoria»; en consecuencia, no prosperan los planteamientos del recurso.

24. Sin perjuicio del anterior análisis, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia se incurrió en una imprecisión pues las pretensiones de la demanda se orientaban a obtener la sanción moratoria derivada de la tardanza en la consignación de las cesantías de los años 1997 a 2002, pero en el numeral primero de su parte resolutiva de declaró tal fenómeno respecto de la sanción derivada de la consignación tardía de las cesantías de « 1995 a 2002»; por lo que se considera adecuado aclarar ese numeral, pues refleja una incongruencia con la parte motiva, en la cual solo se examinó dicho fenómeno desde el año 1997.

cesantías de « 1995 a 2002»; por lo que se considera adecuado aclarar ese numeral, pues refleja una incongruencia con la parte motiva, en la cual solo se examinó dicho fenómeno desde el año 1997.

25. Por otro lado, en lo que respecta al segundo problema jurídico relativo a la omisión del Tribunal de pronunciarse sobre las pretensiones dirigidas a disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA se observa que en el numeral quinto de su parte resolutiva se ordenó lo siguiente:

Quinto.- La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá cumplir esta decisión en los términos de los artículos 194 a 195 del C.P.C.A.

18 Se agrega para mejor lectura.7

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00577 01 (5173-2023)

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

26. Lo anterior quiere decir que el Tribunal dentro de dicha orden sí se refirió al artículo 195 que se echa de menos en el recurso, pero no se incluyó lo establecido en el inciso 4 del artículo 187 y en el 192 del CPACA, es decir que omitió pronunciarse frente a lo solicitado en las pretensiones 7 y 9 de la demanda, 19 lo que ame rita adicionar la sentencia, en aplicación del artículo 287 del Código General del Proceso. 20

27. Ahora bien, en cuanto a que la condena atienda los parámetros de la estimación razonada de la cuantía, se observa que en el capítulo pertinente de la deman da, se incluyó no solo las cesantías correspondientes a los años reclamados sino los intereses

razonada de la cuantía, se observa que en el capítulo pertinente de la deman da, se incluyó no solo las cesantías correspondientes a los años reclamados sino los intereses sobre estas y la sanción moratoria; pese a lo anterior, no todas las pretensiones fueron reconocidas, de modo que no hay lugar a modificación alguna en ese aspecto.

Condena en costas.

28. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armón ica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

29. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

30. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artíc ulo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión

en costas sobre la parte vencida en el proceso.

30. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artíc ulo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

31. En ese contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Conte ncioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

19 En las que se reclamaba «7. Que se ordene en la sentencia, que la suma que resulte como condena sea ajustada tomando como base el índice de precios al consumidor de conformidad con el artículo 187 del C.P.C.A. […] 9. También solicitamos se condene al pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, según lo previsto en el artículo 192 Y 195 inciso 4º del C.P.C.A.» 20 «Artículo 287. Adición […] El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado;»8

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00577 01 (5173-2023)

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

RESUELVE

siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado;»8

Radicación: 08001 23 33 000 2015 00577 01 (5173-2023)

Demandante: Hermila Isabel Escorcia García

RESUELVE

PRIMERO. ACLARAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia expedida el 17 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en cuanto la prescripción allí declarada corresponde a la sanción moratoria respecto de los años 1997 a 2002.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de que para su cumplimiento se deberá atender lo dispuesto en los artículos 187, inciso 4, y 192 del CPACA, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida, según lo expuesto en las consideraciones.

CUARTO. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia. QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con aclaración de voto

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.