Consejo de Estado - 08001233300020156002601 - Sentencia - Sentencia - 08001233300020156002601 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 08001 23 33 000 2015 60026 01 (6365-2023)

Demandante: Edgardo Rafael Gómez Beltrán

Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones1

Tema: Mesada 14

Decisión: Se confirma la sentencia apelada. El a quo definió correctamente el alcance de la controversia a partir de la demanda y su reforma. En aplicación de los requisitos excepcionales contenidos en el Acto Legislativo 01 de 2005, concluyó con fundamento que procedía ordenar el reconocimiento de la mesada 14 en el caso concreto.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 19 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. La parte demandante promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el propósito de controvertir los actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada y se mantuvo esa decisión al resolver los recursos en sede administrativa.

derecho contra Colpensiones, con el propósito de controvertir los actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada y se mantuvo esa decisión al resolver los recursos en sede administrativa.

2. Como pretensión principal solicitó la nulidad de la Resolución 0004438 del 27 de abril de 2012 y de la Resolución GNR 371743 del 23 de noviembre de 2013. A título de restablecimiento del derecho pidió que se reconozca y pague la pensión de vejez bajo el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, con una mesada inicial equivalente al 75% del ingreso base de liquidación y con inclusión de los factores salariales correspondientes, con efectos desde el 18 de diciembre de 2010.

1 En adelante, Colpensiones.2

Radicación: 08001 23 33 000 2015 60026 01 (6365-2023)

Demandante: Edgardo Rafael Gómez Beltrán

3. De manera consecuencial solicitó el reconocimiento y pago del retroactivo pensional desde la fecha de causación del derecho hasta la inclusión en nómina, con las mesadas adicionales a que haya lugar. También pidió el reconocimiento de intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y la indexación del artículo 178 del CCA, además de costas y agencias en derecho.

4. Como sustento fáctico indicó que nació el 18 de diciembre de 1955 y que prestó servicios como funcionario de la Rama Judicial por un periodo superior a 30 años, entre el 1° de octubre de 1971 y el 1° de junio de 2004. Señaló que efectuó aportes durante su

servicios como funcionario de la Rama Judicial por un periodo superior a 30 años, entre el 1° de octubre de 1971 y el 1° de junio de 2004. Señaló que efectuó aportes durante su vida laboral y que, para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones (1° de abril de 1994), contaba con más de 15 años de servicios, razón por la cual se encontraba cobijado por el régimen de transición y, en su caso, por el régimen especial aplicable a la Rama Judicial.

5. Expuso que el 27 de octubre de 2011 solicitó a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de vejez. Indicó que, al decidir la petición, la entidad negó la prestación y, dentro de la motivación, aludió a la modificación de un acto identificado como Resolución 10404 del 20 de mayo de 2011, referencia que, según la parte demandante, no correspondía a su trámite y reflejaba inconsistencias en la actuación administrativa.

6. Señaló que Colpensiones negó el reconocimiento pensional con fundamento en que no se cumplían los requisitos exigidos por la normatividad aplicable. En particular, afirmó que la entidad descartó la procedencia del régimen especial y sostuvo que no se acreditaban las condiciones para el reconocimiento bajo el régimen invocado por la parte demandante.

7. Indicó que, al resolver los recursos de reposición y apelación, la entidad mantuvo la negativa y sostuvo que no era posible “recuperar” el régimen de transición mientras no se acreditara el requisito de rentabilidad, por lo que exigió el pago de una difere ncia económica derivada de los rendimientos entre el régimen de ahorro individual y el régimen de prima media.

se acreditara el requisito de rentabilidad, por lo que exigió el pago de una difere ncia económica derivada de los rendimientos entre el régimen de ahorro individual y el régimen de prima media.

8. Manifestó que el 17 de diciembre de 2013 realizó el pago de $685.197 por el concepto exigido por la entidad para ese trámite. Añadió que, con posterioridad, Colpensiones revocó el acto que había negado la prestación y expidió la Resolución 12719 del 13 de febrero de 2015, mediante la cual reconoció la pensión de vejez, sin disponer el pago de intereses moratorios ni la indexación desde la causación del derecho.

9. Durante el trámite del proceso se admitió la reforma de la demanda. En esa actuación, la parte demandante incorporó como acto objeto de control la Resolución VPB 12719 del 13 de febrero de 2015, expedida por Colpensiones, por medio de la cual se revocó la Resolución 00004438 del 27 de abril de 2012 y se reconoció la pensión de vejez. A su vez, precisó el alcance del restablecimiento, en particular frente a las sumas pagadas por retroactivo pensional, para efectos de su deducción en caso de que se profiriera condena.3

Radicación: 08001 23 33 000 2015 60026 01 (6365-2023)

Demandante: Edgardo Rafael Gómez Beltrán Contestación de la demanda

10. Colpensiones se opuso a las pretensiones. En lo esencial, sostuvo que la controversia debía resolverse a partir del régimen general del Sistema General de Pensiones y de las reglas del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que no era procedente

controversia debía resolverse a partir del régimen general del Sistema General de Pensiones y de las reglas del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que no era procedente aplicar el Decreto 546 de 1971 en los términos propuestos por la parte demandante.

11. Frente a los hechos, controvirtió la narración en varios puntos y afirmó que no le constaban algunas de las afirmaciones de la demanda. Aceptó, en lo pertinente, que para conservar el régimen de transición debía acreditarse, además del tiempo de servicio, el requisito de rentabilidad, y señaló que los hechos asociados al pago para “recuperar” el régimen ocurrieron con posterioridad a la expedición de los actos demandados.

12. En la fundamentación de defensa, adujo que el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preserva, en lo relevante, condiciones como edad y tiempo de servicios o semanas; pero no permite mantener reglas derogadas sobre el ingreso base de l iquidación, ni habilita a estructurar la base salarial bajo criterios ajenos a los parámetros vigentes. Con esa premisa, pidió desestimar el cargo principal, por estimar que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados.

13. Formuló excepciones de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, prescripción, inexistencia de la obligación, buena fe y compensación. En particular, alegó que la pretensión de restablecimiento no podía traducirse en el pago simultáneo de mesadas y en la reparación del daño por las mismas sumas; que las mesadas causadas se encuentran sometidas a prescripción trienal; y que no existía obligación de reliquidar

que la pretensión de restablecimiento no podía traducirse en el pago simultáneo de mesadas y en la reparación del daño por las mismas sumas; que las mesadas causadas se encuentran sometidas a prescripción trienal; y que no existía obligación de reliquidar en los términos planteados, por falta de soporte normativo.

II. SENTENCIA APELADA

14. El 19 de febrero de 202 1, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de la Resolución VPB 12719 del 13 de febrero de 2015 expedida por Colpensiones, ordenó a la entidad asumir al reconocimiento y pago inmediato de la mesada adicional o mesada 14 a que tiene derecho la demanda nte conforme al artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 1 de 2005, condenó el pago de intereses moratorios conforme al artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 y no impuso condena en costas.

15. En relación con los actos inicialmente demandados (Resolución 00004438 del 27 de abril de 2012 y Resolución GNR 317143 del 23 de noviembre de 2013), el Tribunal tuvo en cuenta que, durante el trámite, Colpensiones expidió la Resolución VPB 12719 del 13 de febrero de 2015, mediante la cual revocó la negativa previa y reconoció la pensión de vejez al actor con efectos desde el 18 de diciembre de 2010. A partir de esa circunstancia, concluyó que, por sustracción de materia, no procedía declarar la nulidad de l a Resolución VPB 12719 en cuanto al reconocimiento pensional, dado que con ese acto

concluyó que, por sustracción de materia, no procedía declarar la nulidad de l a Resolución VPB 12719 en cuanto al reconocimiento pensional, dado que con ese acto quedaron satisfechas las pretensiones principales asociadas al reconocimiento y pago de la pensión.4

Radicación: 08001 23 33 000 2015 60026 01 (6365-2023)

Demandante: Edgardo Rafael Gómez Beltrán

16. Sobre el régimen aplicable, la sentencia asumió las reglas jurisprudenciales sobre transición en servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, con distinción entre la tasa de reemplazo y el ingreso base de liquidación: la prestación se reconoce con tasa del 75% propia del Decreto 546 de 1971, mientras que el ingreso base se determina conforme a los artículos 21 y 36 (inciso 3) de la Ley 100 de 1993, con los factores efectivamente cotizados. Con esa base, consideró ajustado a derecho el reconocimiento hecho en 2015, salvo por el punto referido a la mesada adicional.

17. En lo concerniente a la mesada adicional de junio (mesada 14), el Tribunal declaró la nulidad parcial de la Resolución VPB 12719 del 13 de febrero de 2015, únicamente por no haber reconocido esa mesada. A título de restablecimiento, ordenó a Colpensiones reconocer y pagar la mesada 14 prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el artículo 48 constitucional tras la reforma del Acto Legislativo 01 de 2005, desde la fecha de adquisición del estatus pensional (18 de diciembre de 2010), al

armonía con el artículo 48 constitucional tras la reforma del Acto Legislativo 01 de 2005, desde la fecha de adquisición del estatus pensional (18 de diciembre de 2010), al verificarse que la mesada era inferior a tres salarios mínimos para esa anualidad y que el derecho se causó antes del 31 de julio de 2011.

18. Para la actualización, dispuso la fórmula de indexación prevista en el inciso final del artículo 187 del CPACA (IPC DANE), y negó prescripción de mesadas adicionales por no cumplirse el lapso trienal retrospectivo, dado que la solicitud se presentó el 27 de octubre de 2011 y la demanda el 3 de octubre de 2014. En materia de intereses moratorios, precisó que se reconocen solo en los términos y supuestos del artículo 195 del CPACA.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas por falta de acreditación, y orde nó el cumplimiento conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA.

III. RECURSO DE APELACIÓN

19. La demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 19 de febrero de 2021. Sostuvo que el Tribunal fundó la nulidad parcial de la Resolución VPB 12719 de 13 de febrero de 2015 y la condena asociada al reconocimiento de la mesada adicional de junio (mesad a 14) en normas y argumentos que, según la entidad, no fueron propuestos en la demanda como “normas violadas” ni desarrollados en el concepto de violación. En ese sentido, afirmó que la decisión desconoció los límites del principio de justicia rogada y la exigencia de congruencia entre la sentencia y el marco de discusión fijado por el demandante.

violación. En ese sentido, afirmó que la decisión desconoció los límites del principio de justicia rogada y la exigencia de congruencia entre la sentencia y el marco de discusión fijado por el demandante.

20. Con base en lo anterior, alegó vulneración del debido proceso, en cuanto la controversia quedaría definida por aspectos no debatidos, sin oportunidad real de contradicción para la entidad demandada, y resaltó que la mesada 14 no fue solicitada en el libelo introductorio. En consecuencia, pidió revocar íntegramente la sentencia apelada.5

Radicación: 08001 23 33 000 2015 60026 01 (6365-2023)

Demandante: Edgardo Rafael Gómez Beltrán

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

21. Mediante auto proferido el 29 de febrero de 2024, notificado el 4 de abril de 2024 se admitió el recurso de apelación2.

V. CONSIDERACIONES

Competencia

22. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada.

Problema jurídico

23. Corresponde a la Sala definir si el Tribunal Administrativo del Atlántico podía pronunciarse sobre la mesada adicional de junio (mesada 14) sin quebrantar el principio

reconocimiento pensional sobreviniente. Desde ese momento, el debate quedó delimitado por los efectos de ese acto y por los extremos accesorios asociados al reconocimiento, entre ellos la definición de las mesadas a que hubiese lugar y sus consecuencias económicas. Con esa incorporación no se configuró un pronunciamiento

2 Índice 7 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.6

Radicación: 08001 23 33 000 2015 60026 01 (6365-2023) Demandante: Edgardo Rafael Gómez Beltrán sorpresivo, ni se privó a la entidad de contradicción, puesto que el proceso continuó con plena oportunidad de defensa sobre el alcance y efectos del reconocimiento.

27. Pasó por alto el recurrente que en la audiencia inicial, el a quo delimitó el litigio con base en la demanda y su reforma y precisó que el control de legalidad comprendía, además de las Resoluciones 00004438 de 2012 y GNR 317143 de 2013, la Resolución VPB 12719 del 13 de febrero de 2015, incorporada como acto demandado m ediante la reforma. En ese marco, señaló que el examen de fondo debía resolver si, a título de restablecimiento del derecho, procedía el reconocimiento de las prestaciones derivadas del estatus pensional, incluida la mesada 14, conforme a las reglas consti tucionales vigentes tras el Acto Legislativo 01 de 2005.

28. Segundo, la sentencia no sustituyó las pretensiones, resolvió un efecto jurídico inescindible del reconocimiento pensional cuando se acreditan los presupuestos constitucionales para la mesada 14. En asuntos pensionales, el juez contencioso no se

planteada.

Problema jurídico

23. Corresponde a la Sala definir si el Tribunal Administrativo del Atlántico podía pronunciarse sobre la mesada adicional de junio (mesada 14) sin quebrantar el principio de congruencia, a partir del contenido de la demanda y su reforma. Superado ese aspecto, deberá verificarse si, en el caso concreto, se acreditaban los presupuestos para ordenar su reconocimiento desde el 18 de diciembre de 2010.

Análisis del problema jurídico

24. La Sala confirmará la sentencia apelada. El tribunal no desbordó el marco de la controversia y, además, aplicó correctamente las reglas excepcionales que permiten el reconocimiento de la mesada adicional de junio (mesada 14) para derechos causados con anterioridad al 31 de julio de 2011, a la luz de la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 2005.

25. La apelación se dirigió a sostener que la nulidad parcial de la Resolución VPB 12719 del 13 de febrero de 2015 y la orden de reconocer la mesada 14 desconocieron la justicia rogada y el principio de congruencia, porque ese extremo no habría sido pedido ni sustentado en la demanda. Ese reproche no prospera, por dos razones.

26. Primero, la Resolución VPB 12719 de 2015 fue acto demandado , en reforma de la demanda, admitida en providencia del 27 de diciembre de 2016, en razón del reconocimiento pensional sobreviniente. Desde ese momento, el debate quedó delimitado por los efectos de ese acto y por los extremos accesorios asociados al reconocimiento, entre ellos la definición de las mesadas a que hubiese lugar y sus

inescindible del reconocimiento pensional cuando se acreditan los presupuestos constitucionales para la mesada 14. En asuntos pensionales, el juez contencioso no se limita a reproducir la literalidad del petitum3; debe definir el contenido prestacional que se deriva del régimen aplicable, con sujeción a la Constitución y a la ley, siempre que el punto se desprenda del objeto del litigio y se haya garantizado la contradicción4.

29. En el caso concreto, el tribunal examinó que el derecho pensional se causó el 18 de diciembre de 2010 y verificó que se trataba de uno de los eventos en los que, pese al Acto Legislativo 01 de 2005, subsiste la mesada 14, según las condiciones constitucionales vigentes. Ese análisis fue realizado en el marco del estudio de legalidad del acto demandado en la reforma y en la determinación del alcance del reconocimiento.

Por tanto, no se acredita el quebranto del principio de congruencia. El tribunal decidió dentro del marco procesal definido tras la reforma, con fundamento normativo pertinente y con motivación suficiente sobre la procedencia de la mesada adicional de junio.

30. Conforme con lo anterior, la Sala procederá a confirmar el fallo.

Condena en costas

31. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

32. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 8 de marzo de 2018 radicado 11001-03-25-000-2013-00171-00(0415-13). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de 12 de abril de 2018 radicado 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15)CE-SUJ2-010-18. C.P. William Hernandez Gómez.7

Radicación: 08001 23 33 000 2015 60026 01 (6365-2023) Demandante: Edgardo Rafael Gómez Beltrán legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

33. La eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

34. En consecuencia, en esta instancia se impondrán costas a la parte demandada, por cuanto los argumentos de su recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por l a secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Edgardo Rafael Gómez Beltrán en contra de Colpensiones.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandada en esta instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado8

Radicación: 08001 23 33 000 2015 60026 01 (6365-2023)

Demandante: Edgardo Rafael Gómez Beltrán Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.