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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023)

Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros

Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación1

Tema: Disciplinario. Principio de congruencia entre el pliego de cargos y el acto sancionatorio.

Sentencia de segunda instancia

Asunto

Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 15 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones.

I. Antecedentes

1.1. La demanda2

1.1.1. Las pretensiones

1. Johanny Bilbao Rodríguez y Gladys Viviana Posada Ortiz [en calidad de cónyuge], en nombre propio y en re presentación de sus hijas Elizabeth Viviana y Thaliana Andrea Bilbao Posada , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo3 acudieron a esta

Thaliana Andrea Bilbao Posada , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo3 acudieron a esta jurisdicción en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos:

1.1. Fallo disciplinario de primera instancia del 9 de abril de 2019, expedido por la

1 En adelante PGN. 2 Samai, índice 2, carpeta « 02. ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_3110202(.zip) NroActua 2 », archivo «01Demanda FamiliaBilbaoPosada». 3 En adelante CPACA.2

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023) Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros Procuraduría Delegada para la Fuerza Pública y la Policía Nacional, por medio del cual se impuso la sanción de suspensión e inhabilidad especial de 7 meses.

1.2. Fallo de segunda instancia del 13 de octubre de 2020, expedido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el cual modificó la sanción impuesta a multa correspondiente a 90 días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta.

2. A título de restablecimiento del derecho pidió la anulación del registro de antecedentes y el pago de los perjuicios materiales [lucro cesante y daño

mensual devengado al momento de la comisión de la falta.

2. A título de restablecimiento del derecho pidió la anulación del registro de antecedentes y el pago de los perjuicios materiales [lucro cesante y daño emergente] y morales en cuantía de 100 smlmv4 para cada demandante.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes:

 Proceso de selección abreviada

4. La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional adelantó el proceso de selección abreviada PN SECSA DEATA 021 -2014, cuyo objeto era «la contratación de prestación de servicios de alta complejidad en el ámbito ambulatorio y hospitalario, incluyendo actividades de atención médica y especializada y subespecializada, internación de la Unidad de Cuidado Intensivo, incluyendo procedimientos diagnósticos y terapéuticos de acuerdo al Plan de Beneficios para la Sanidad Militar y Policial contenido en el Acuerdo

No. 0 02/2001». En el pliego de condiciones se estableció la siguiente causal de rechazo: «[c]uando el valor de la propuesta contenga precios artificialmente bajos».

5. Mediante la Resolución 104 del 2 de septiembre de 2014 el jefe de la Seccional de Sanidad Atlántico designó a Johanny Bilbao Rodríguez [funcionario de contabilidad SECSA] en el comité económico y financiero.

6. Con el oficio del 19 de septiembre de 2014, el comité al que pertenecía Johanny Bilbao Rodríguez verificó las ofertas y determinó que la Organización Clínica Bonnadona Porvenir estaba habilitada, no así las Clínicas Porto Azul y General del

Norte.

Bilbao Rodríguez verificó las ofertas y determinó que la Organización Clínica Bonnadona Porvenir estaba habilitada, no así las Clínicas Porto Azul y General del Norte.

7. El 26 de septiembre de 2014 la Clínica General del Norte [representada por Ligia María Cure Ríos ] presentó objeciones y solicitó la modificación de la calificación asignada a la Organización Clínica Bonnadona Prevenir, en razón a que la propuesta se alejaba del análisis de la oferta frente al precio techo establecido para las especialidades intrahospitalarias y subespecialidades ambulatorias y de las condiciones en el mercado de la salud. Era imposible prestar los servicios en las subespecialidades enunciadas en el anexo 3 con un costo inferior al ofertado como

4 Salarios mínimos legales mensuales vigentes.3

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023) Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros precio de venta.

8. El 1 de octubre de 2014 se dio respuesta a las observaciones, en el sentido de que «la Organización Clínica BONNADONA PREVENIR, ofert[ó] dentro del marco legal de precios para las especialidades y subespecialidades la TARIFA ISS 2001 ($12.510) + 16.04%, lo cual arroja[ba] un valor de oferta por parte de la ORGZ CLINICA BONNADONA PREVENIR, para ese ítem de $ 14.900; por tal razón no [era] cierto que la entidad

16.04%, lo cual arroja[ba] un valor de oferta por parte de la ORGZ CLINICA BONNADONA PREVENIR, para ese ítem de $ 14.900; por tal razón no [era] cierto que la entidad est[uviera] ofertando tarifas artificialmente bajas, como quiera que esta situación igualmente se estaría configurando por parte de la ORGZ CLINICA GENERAL DEL NORTE, cuando frente a la propuesta de la ORGZ CLINICA BONNADONA PREVENIR en el ítem de oferta económica del pliego numeral 2.2.1.1. de la página 21, est [aba] ofertando TARIFAS ISS 2001 + 8.5% cuando el hecho establecido por la Seccional de Sanidad Atlántico fue de TARIFAS ISS 2001 + 30%, sin embargo la ORGZ CLINICA BONNADONA PREVENIR ofertó ese mismo ítem TARIFAS ISS 2001 + 15%. Por lo anterior se [infería] que en ninguno de los dos casos las ofertas de los proponentes mencionados incurr [ían] en causales de rechazo de oferta, al no constituirse en precios artificialmente bajos» [sic].

9. El 3 de octubre de 2014, el comité económico y financiero presentó el informe definitivo de evaluación, en el que ratificó que la Organización Clínica Bonnadona Prevenir era la única que se encontraba habilitada.

10. Mediante la Resolución 129 del 9 de octubre del mismo año se adjudicó el contrato.

 Proceso disciplinario

11. El 2 de octubre de 2014 Ligia María Cure Ríos presentó un escrito, en el cual solicitó la suspensión del proceso de selección abreviada porque la Organización

contrato.

 Proceso disciplinario

11. El 2 de octubre de 2014 Ligia María Cure Ríos presentó un escrito, en el cual solicitó la suspensión del proceso de selección abreviada porque la Organización Clínica Bonnadona Prevenir había incurrido en una causal de rechazo, esto era presentar precios artificialmente bajos.

12. El 29 de diciembre de 2014 la Procuraduría Regional del Atlántico dio apertura a la indagación preliminar y el 25 de agosto de 2015 a la investigación disciplinaria en contra de Johanny Bilbao Rodríguez en calidad de miembro del comité económico evaluador [y otros].

13. A través de auto del 22 de septiembre de 2016 la Procuraduría Regional del Atlántico remitió el proceso por competencia a la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, en razón a que uno de los investigados era el teniente coronel Luis Alberto Botero Castellón, en su condición de jefe seccional de sanidad Atlántico.

14. El auto que declaró el cierre de la acción disciplinaria fue expedido el 10 de enero de 2017 y se notificó el 12 del mismo mes y año.

15. El 29 de marzo de 2017 se dictó el pliego de cargos en contra de Johanny Bilbao Rodríguez por la comisión de la falta gravísima prevista en el numeral 31 del artículo4

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023)

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023) Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros 48 de la Ley 734 de 2002 5, con sustento en que «omitió adelantar el trámite previsto en casos de precios artificialmente bajos ofrecidos por el oferente» , es decir, «requerir al proponente que era el llamado a explicar la razón de los precios ofertados así como para garantizar que con ellos se iba a cumplir el servicio sin interrupciones».

16. El 30 de enero de 2018 se decretaron las pruebas solicitadas en los descargos y otras de oficio. Entre otras, solicitó a la Fiscalía 105 de la Dirección de Fiscalía contra el Crimen Organizado que expidiera copia del expediente 1001600001002016-00035. De los documentos no se le corrió el traslado correspondiente.

17. El 15 de noviembre de 2018 se declaró cerrada la etapa probatoria y se corrió el traslado para alegar de conclusión.

18. El 9 de abril de 2019 se dictó el fallo de primera instancia y el de segunda el 13 de octubre de 2020.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

19. Como tales se señalaron los artículos 29 y 93 de la Constitución Política; 2 y 81 de la Convención Americana de Derechos Humanos; 9, 14, 20, 28.2, 41.31, 59, 73, 115, 122, 135 y 168 de la Ley 734 de 2002; 1614 del Código Civil; y 177 del Código General del Proceso; en su concepto, porque:

73, 115, 122, 135 y 168 de la Ley 734 de 2002; 1614 del Código Civil; y 177 del Código General del Proceso; en su concepto, porque:

20. No se observaron las formas propias del juicio porque mediante auto del 29 de diciembre de 2014 se inició la indagación preliminar, la cual debía finalizar el 28 de junio de 2015. No obstante, la apertura de la investigación ocurrió el 25 de agosto de 2015, es decir, 1 mes y 27 días después de lo previsto en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002.

21. Se vulneraron los derechos fundamentales y el principio de legalidad porque calificó la falta como gravísima, a pesar de que la norma previó que era grave. En la misma línea, se endilgó una omisión con desconocimiento de la tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad.

22. Se desconoció el artículo 20 de la Ley 734 de 2002 porque la prueba requerida a la Fiscalía General de la Nación no fue objeto de traslado ni se puso en conocimiento del disciplinado, aunado a que en los distintos requerimientos se variaron los términos de la petición formulada en el auto. En consecuencia, no podía ser considerada como prueba y menos aún como «trasladada».

23. Aunado a lo anterior, (i) se ordenó la práctica de 6 pruebas, pero solo se adelantaron las gestiones para recaudar 3 sin que se justificaran las razones de la

5 «31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley».5

hubiese realizado el día 1 de octubre de 2014» [sic].

27. La PGN desconoció la presunción de inocencia, pues la quejosa era la representante legal de la Organización Clínica General del Norte de Barranquilla, quien para esa época participó en el proceso de contratación y en el siguiente presentó los mismos precios que le cuestionó al otro proponente e, incluso, los disminuyó. «Es decir, para otros prestadores de servicios médicos repudió como precios artificialmente bajos, los que ella reclama[ba] para sí».

1.2. Contestación de la demanda6

28. La Procuraduría General de la Nación s e opuso a las pretensiones de la

6 Samai, índice 2, carpeta « 02. ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_3110202(.zip) NroActua 2 », archivo «19. Contestación» / «Contestación demanda Johanny Bilbao Rodríguez».6

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023)

Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros

demanda con los siguientes argumentos:

29. El actor debió solicitar explicaciones o requerir al oferente para que justificara los precios artificialmente bajos y sustentar si ponían en riesgo o no la ejecución del contrato, pues con su decisión favoreció la adjudicación irregular a un propon ente cuya propuesta económica resultó inviable y que originó que se debieran adicionar $1.500.000.000 al contrato inicial.

5 «31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley».5

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023) Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros actuación y «extendiendo los términos de esta etapa»; (ii) el cierre de la investigación se llevó a cabo el 10 de enero de 2017 y la evaluación de la investigación y formulación del cargo se realizó el 29 de marzo del mismo año, es decir, desconoció el término previsto por la ley.

24. La autoridad disciplinaria que formuló el pliego de cargos no realizó correctamente el juicio de subsunción típica, en razón a que anotó que el disciplinado incurrió en la falta prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, «norma que a todas luces no [contenía] la relación de ninguna falta, en consecuencia, mal hizo [en imponerle] una sanción, cuando la norma que constitu[ía] la falta no señal[aba] lo que el cargo menciona[ba], quebrantando lo previsto por el artículo 263 de l CDU, por no existir congruencia entre el pliego de cargo y el fallo sancionatorio».

25. A la par, el fallador (i) consideró que, aunque se demostró que sí se requirió al

existir congruencia entre el pliego de cargo y el fallo sancionatorio».

25. A la par, el fallador (i) consideró que, aunque se demostró que sí se requirió al oferente, su responsabilidad no se agotaba allí porque debía analizar las circunstancias específicas de la oferta, hecho que aparentemente no logró demostrar, pero vulneró sus derechos porque quebrantó el principio de congruencia;

(ii) estructuró la ilicitud sustancial sin norma que permitiera erigir el quebrantamiento de algún deber funcional; (iii) desconoció que en el consolidado de evaluación sí se plasmó el análisis de la propuesta; (iv) no buscó la justificación material a pesar de que se demostró que en el consolidado se anotó por qué la Organización Clínica Bonnadona Prevenir estaba habilitado y, por consiguiente, su oferta no contenía precios artificialmente bajos; y (v) tuvo como prueba la queja, a pesar de que «jamás» fue ratificada.

26. En el fallo de segunda instancia se afirmó que, a pesar de los errores y desaciertos en la calificación de la falta, no se desvirtuaba el deber funcional.

Además, resultó responsable, «ya no por la omisión de requerir que había sido el cargo formulado desde la imputación, sino por no realizar un análisis de las razones por las cuales la respuesta que había sido brindada por el proponente a quien se le señalaba de haber presentado precios artificialmente bajos, diera a la solicitud que el señor subteniente [ ...] hubiese realizado el día 1 de octubre de 2014» [sic].

27. La PGN desconoció la presunción de inocencia, pues la quejosa era la representante legal de la Organización Clínica General del Norte de Barranquilla,

contrato, pues con su decisión favoreció la adjudicación irregular a un propon ente cuya propuesta económica resultó inviable y que originó que se debieran adicionar $1.500.000.000 al contrato inicial.

30. Asimismo, omitió el deber de selección objetiva del contratista, pues su obligación era evaluar la mejor oferta, de conformidad con el artículo 28 del Decreto 1510 de 2013 y el manual de contratación de la entidad, esto era la Resolución 01336 del 4 de abril de 2008. Sin embargo, dejó de lado que la Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A. presentara unas tarifas artificialmente bajas en el ítem de interconsulta por medicina especializada.

31. La Procuraduría Regional del Atlántico ordenó la indagación preliminar el 29 de diciembre de 2015 y dio apertura a la investigación el 25 de agosto de 2015. Si bien se procedió después de los 6 meses previstos en el artículo 159 de la Ley 734 de 2002, lo c ierto era que salvo que se tratara de la prescripción de la acción disciplinaria, la causa no se viciaba de nulidad por surtir actuaciones por fuera de términos si no se vulneraba el debido proceso, tal como lo consideró el Consejo de Estado en la sentencia del 31 de enero de 20187.

32. El cargo imputado por omisión de adelantar el trámite previsto en casos de precios artificialmente bajos se enmarcaba en la afectación al principio de selección objetiva y en la falta gravísima prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002.

En esa línea, se acudió al artículo 28 del Decreto 1510 de 2013 porque no se realizó

objetiva y en la falta gravísima prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002. En esa línea, se acudió al artículo 28 del Decreto 1510 de 2013 porque no se realizó el trámite de análisis y recomendación de rechazo o de continuación de la evaluación de las ofertas.

33. Sobre las documentales del proceso penal, el actor tenía derecho a controvertirlos en el proceso disciplinario. En efecto, las declaraciones trasladadas siempre estuvieron a su disposición y «nunca le fue negado su acceso». Además, en la sentencia T-204 de 2018 la Corte Constitucional explicó que el juez podía valorar la prueba trasladada sin necesidad de ponerla a disposición de las partes cuando era solicitada solo por una y la contraria no pudo contradecirla en el proces o de origen, pero siempre estuvo visible en el trámite.

34. Según el artículo 105 de la Ley 734 de 2002 el auto de cierre de la investigación se debía notificar por estado, lo cual se cumplió el 12 de enero de 2018. En consecuencia, «en nada se vulneró el debido proceso del disciplinado, independientemente de que en el auto de cierre se hubiera ordenado remitir comunicaciones, lo cual podría acarrear responsabilidad para el funcionario de apoyo

7 Radicación 11001-03-25-000-72012-00089-00 (0365-2012), CP. Carmelo Perdomo Cuéter.7

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023)

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023) Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros secretarial pero no viciar de nulidad la actuación de notificación realizada conforme el trámite previsto legalmente».

35. La falta de práctica de algunos testimonios no obedeció a la desidia del a quo, sino a «no comparecencia de los citados». Además, consideró que sus declaraciones no era n fundamentales y definitorias porque la actividad de dichas personas se evidenció dentro del proceso contractual, pues fueron quienes presentaron objeciones a la propuesta de la Organización Clínica Bonnadona.

1.3. La sentencia apelada8

36. Mediante sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023 , el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

37. Para tal efecto, se detuvo en el marco normativo y jurisprudencial aplicable y resolvió el caso concreto en los siguientes términos:

38. La Procuraduría Regional del Atlántico ordenó la indagación preliminar el 29 de diciembre de 2014, dio apertura a la investigación el 25 de agosto de 2015 y dictó el fallo el 9 de abril de 2019, el cual fue confirmado el 13 de octubre de 2020. Si bien se procedió por fuera de los 6 meses previstos en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, las decisiones se adoptaron dentro de los 5 años de prescripción de la acción disciplinaria, aunado a que se le concedieron todas las garantías procesales para

se procedió por fuera de los 6 meses previstos en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, las decisiones se adoptaron dentro de los 5 años de prescripción de la acción disciplinaria, aunado a que se le concedieron todas las garantías procesales para ejercer los derechos de contradicción y defensa en la indagación preliminar y en la investigación.

39. Sobre la notificación de la remisión por competencia a la Procuraduría Delegada para la Fuerza Pública y la Policía Nacional, el artículo 82 ibidem previó que el funcionario que se considerara incompetente para conocer de la actuación debía expresarlo y remitirlo en el estado en que se encontrara y, a su vez, el artículo 101 no enlistó dicho auto en aquellos que debieran notificarse personalmente.

40. Respecto de la calificación de la falta, en el pliego de cargos se endilgó la omisión de adelantar el trámite previsto en casos de precios artificialmente bajos y en el fallo de primera instancia se concluyó que el disciplinado desconoció sus deberes al omitir el procedimiento para verificar que los precios ofertados no correspondieran a aquellos considerados como artificialmente bajos, de conformidad con el artículo 28 del Decreto 1510 de 2013. De ahí que se considerara que sí incurrió en la falta gra vísima prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de

2002.

8 Samai, índice 2, carpeta «02. ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_3110202(.zip) NroActua 2», archivo «44. SENTENCIA 2021-00596».8

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archivo «44. SENTENCIA 2021-00596».8

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Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023)

Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros

41. En el fallo de segunda instancia se advirtió que en la redacción del cargo se consignó que con el comportamiento reprochado se incurrió en la falta disciplinaria descrita en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, pero se calificó como grave; en consecuencia, dio por probada una falta gravísima que no correspondía a la realidad fáctica y jurídica en tanto el pliego se erigió con los parámetros previstos en el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006 que no fueron objeto de disenso en el recurso de apelación. En consecuencia, consideró que se trataba de la falta grave prevista en esta última norma y, por considerar que ello no vulneraba derecho alguno del disciplinado, modificó la decisión e impuso la sanción de multa prevista en el artículo 39.4 ibidem.

42. El reproche formulado en el único cargo no se varió en el fallo de primera instancia, en razón a que se le llamó a responder como miembro del comité evaluador por no cumplir con su deber funcional previsto en el Decreto 1510 de 2017 y el manual de contrata ción de la Policía Nacional cuando se trataba de precios artificialmente bajos. Además, la jurisprudencia explicó que entre el acto de formulación de cargos y el fallo disciplinario podía mutar la calificación jurídica de la

2017 y el manual de contrata ción de la Policía Nacional cuando se trataba de precios artificialmente bajos. Además, la jurisprudencia explicó que entre el acto de formulación de cargos y el fallo disciplinario podía mutar la calificación jurídica de la conducta sin que constituyera la vulneración del principio de congruencia.

43. Lo que se debía respetar era el núcleo esencial fáctico de la conducta. El llamamiento del actor en el pliego de cargos coincidía con lo expuesto en el fallo, esto era que el procedimiento no solo se agotaba con la solicitud al proponente para que explicar a o sustentara los precios ofrecidos, sino que debía recomendar rechazar la oferta o continuar con su análisis en la evaluación. La imputación siempre fue una sola.

44. En lo que concernía a la prueba trasladada, si bien el disciplinado no era sujeto de la causa penal, ello no significaba que no pudieran trasladarse ni valorarse. En todo momento le fue garantizado el derecho a controvertir las pruebas porque las declaraciones de los testigos siempre estuvieron a su disposición y nunca le fue negado el acceso.

45. El artículo 138 de la Ley 734 de 2002 dispuso que los sujetos procesales podían controvertir las pruebas a partir del momento en que tuvieran acceso a la actuación disciplinaria, «lo cual en el presente caso siempre estuvo garantizado, según se observa en el expediente administrativo allegado al proceso».

46. La PGN no desconoció la presunción de inocencia porque la valoración de las pruebas documentales y testimoniales se hizo de forma integral y de conformidad con las reglas de la sana crítica. No existía una duda razonable porque los hechos

46. La PGN no desconoció la presunción de inocencia porque la valoración de las pruebas documentales y testimoniales se hizo de forma integral y de conformidad con las reglas de la sana crítica. No existía una duda razonable porque los hechos fueron debidamente probados, esto era que el actor, como integrante del comité económico, evaluó favorablemente a la Organización Clínica Bonnadona Prevenir S.A. que presentó tarifas artificialmente bajas de «interconsulta por medicina especializada» por un porcentaje infe rior del 21% a las establecidas en el Manual

Tarifario ISS 2001.9

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Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros

1.4. El recurso de apelación9

47. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de

primera instancia y lo sustentó así:

 «[L]a apertura de la investigación disciplinaria fue ordenada luego que los términos para su inicio se encontraran vencidos»

48. De acuerdo con las sentencias SU -901 de 2005 y T -051 de 2016, para que existiera sustento en la inobservancia de un término procesal durante un trámite, debía demostrarse el esfuerzo en tal fin y su incidencia; sin embargo, en el sub examine la entidad no justificó las razones por las cuales sobrepasó los términos con los que contaba para realizar la apertura disciplinaria, omisión que vulneró su

debía demostrarse el esfuerzo en tal fin y su incidencia; sin embargo, en el sub examine la entidad no justificó las razones por las cuales sobrepasó los términos con los que contaba para realizar la apertura disciplinaria, omisión que vulneró su derecho al debido proceso. No era válido que se acudiera a una sentencia que estableció presupuestos que no fueron acreditados por la entidad.

 «[L]a incorrecta adecuación típica en la formulación del cargo»

49. El a quo manifestó que estaba permitida la variación entre la formulación de cargos y el fallo de primera instancia respecto de la calificación jurídica de la conducta siempre que no se afectara el núcleo esencial que, en el caso, era adelantar el trámite previsto en el Decreto 1510 de 2013 para los precios artificialmente bajos.

50. Inicialmente, el reproche endilgado se contrajo al incumplimiento del deber de requerir al proponente por haber incurrido en precios artificialmente bajos, «incluso si se analiza[ban] las conducta que se reprocha[ron] esta[ba] en la omisión que se [puso] de presente para proferir sanción en su contra, posteriormente ante el recurso interpuesto, la entidad convocada al juicio alegó que la actuación que se requ ería de él debía estar plasmada en una justificación o análisis de las razones por las que se consideraban que los precios no eran artificialmente bajos, incluso manifestaron que la oferta fue tan inviable que llevo a que el contrato fuera adicionado» [sic].

51. En ese orden, sí existió una variación sustancial en el núcleo porque, en principio, se le requirió por una omisión y, ante la demostración del cumplimiento

llevo a que el contrato fuera adicionado» [sic].

51. En ese orden, sí existió una variación sustancial en el núcleo porque, en principio, se le requirió por una omisión y, ante la demostración del cumplimiento del deber, se le endilgó el hecho de no haber realizado un procedimiento que no estaba previsto en el artículo 28 del Decreto 1510 de 2013.

52. Al estudiar el artículo mencionado se evidenciaba una situación diferente, pues

(i) en la etapa precontractual del proceso de selección se realizó un estudio de mercado; (ii) de la oferta económica se extraía que no existían precios artificialmente

9 Samai, índice 2, carpeta «02. ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_2_3110202(.zip) NroActua 2», archivo «46. 2021-00596 RECURSO DE APELACION».10

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023) Demandante: Johanny Bilbao Rodríguez y otros bajos, por el contrario, estaba dentro del margen utilizado en otros procesos de selección; (iii) quien hizo la manifestación de la situación fue la representante legal de la Organización Clínica General del Norte, quien en ese proceso fue descalificada porque su oferta excedía los «precios techos» señalados en el pliego de condiciones; (iv) se aportó el documento que demostraba que la quejosa, en el proceso de selección de 2015, presentó una propuesta inferior a la ofertada por la

de condiciones; (iv) se aportó el documento que demostraba que la quejosa, en el proceso de selección de 2015, presentó una propuesta inferior a la ofertada por la Clínica Bonnadona Preveni r; y (v) se aportó la evaluación realizada por el disciplinado a través de fórmulas matemáticas y se entregó el informe en el que sustentó de manera clara sus explicaciones. Ello demostraba que la entidad no tenía información relativa a que la oferta de esta última tuviera precios artificialmente bajos, por el contrario, estaba en los parámetros del estudio de mer