Consejo de Estado - 08001233300020230009603 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve apelación de auto - 08001233300020230009603

Radicación: 08001-23-33-000-2023-00096-03 (73521)

Ejecutante: Cooperativa Integral de Transportadores del Litoral Atlántico

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Medio de control: Ejecutivo Radicación: 08001-23-33-000-2023-00096-03 (73521)

Ejecutantes: Cooperativa Integral de Transportadores del Litoral

Atlántico (Coolitoral)

Ejecutado: Dirección Distrital de Liquidaciones

AUTO1

La Sala decide2 el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en contra de los ordinales primero y quinto de la parte resolutiva del auto dictado el 2 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante los cuales negó el decreto de la medida cautelar de embargo y limitó la cuantía de las medidas previamente decretadas a la suma de dos mil setecientos once millones sesenta y dos mil seiscientos sesenta y nueve pesos ($2.711.062.669).

I. ANTECEDENTES

A. La demanda y la solicitud de medidas cautelares

1. El 17 de marzo de 2023 , la Cooperativa Integral de Transportadores del Litoral Atlántico ( en adelante “ Coolitoral”) presentó demanda ejecutiva en contra de la Dirección Distrital de Liquidaciones con fundamento en lo establecido en la

1. El 17 de marzo de 2023 , la Cooperativa Integral de Transportadores del Litoral Atlántico ( en adelante “ Coolitoral”) presentó demanda ejecutiva en contra de la Dirección Distrital de Liquidaciones con fundamento en lo establecido en la sentencia del 5 de diciembre de 2016 dictada por esta Subsección, y el auto que liquidó la condena en concreto emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 19 de octubre de 2018. Solicitó librar mandamiento de pago a su favor, así: i) por la suma de mil ochocientos siete millones trescientos setenta y cinco mil ciento trece pesos ($1.807.375.113) por concepto de capital; ii) mil ochocientos noventa y siete millones setecientos sesenta y seis mil cuatrocientos sesenta pesos ($1.897.766.460) por los intereses moratorios causados desde el 1 de noviembre de 2018 hasta febrero de 2023; y iii) por los intereses moratorios generados desde la fecha de presentación de la demanda hasta que se realice el pago total de la obligación3.

1 Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en contra de auto que negó una medida cautelar de embargo y limitó la cuantía máxima de las medidas cautelares decretadas. 2 En los términos del artículo 125, numeral 2, literal h) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”) la expedición de este auto es de competencia de la Sala: “2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente”.

“2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente”. 3 Índice 4ED_01DEMANDAejecutivaCO(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 de Samai del Consejo de Estado.Radicación: 08001-23-33-000-2023-00096-03 (73521)

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2. El 29 de mayo de 2025 , el apoderado judicial de la parte ejecutante solicitó la medida cautelar de “embargo y secuestro de todos los dineros, valores, inversiones, títulos de deuda, bonos, derechos fiduciarios, derechos de beneficio, y en general cualquier recurso líquido o liquidable que, por cualquier concepto, sea destinado para la Dirección Distrital de Liquidaciones” por parte del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla , sea directamente, a través de alguna de sus dependencias o por medio de un contrato de fiducia4.

2.1. Para el efecto pidió que la orden de embargo fuera remitida al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla , a su Secretaría de Hacienda, a la Fiduciaria La Previsora S.A, a Fiduagraria S.A, a Fiducoldex S.A y a la Fiduciaria Popular S.A.

B. Trámite procesal relevante

3. El 7 de noviembre de 2023 , el Tribunal Administrativo del Atlántico libró mandamiento de pago a favor de Coolitoral por la suma de mil ochocientos siete

B. Trámite procesal relevante

3. El 7 de noviembre de 2023 , el Tribunal Administrativo del Atlántico libró mandamiento de pago a favor de Coolitoral por la suma de mil ochocientos siete millones trescientos setenta y cinco mil ciento trece pesos ($1.807.375.113) más los intereses que se causen5.

4. Mediante auto del 21 de octubre de 2024, confirmado por esta Corporación con providencia del 9 de mayo de 2025 6, el tribunal de primera instancia rechazó de plano las excepciones formuladas por la Dirección Distrital de Liquidaciones7.

5. El Tribunal Administrativo del Atlántico ordenó seguir adelante la ejecución contra el deudor en los términos dispuestos en el mandamiento de pago a través de auto del 28 de octubre de 20248.

C. La providencia objeto del recurso de apelación

6. En auto del 2 de septiembre de 2025 notificado el día siguiente, el tribunal negó el decreto de las medidas cautelares solicitadas por la parte ejecutante el 29 de mayo de 2025, reiteró las cautelas decretadas mediante auto del 18 de marzo de 2024 y limitó su cuantía a la suma de dos mil setecientos once millones sesenta y dos mil seiscientos sesenta y nueve pesos ($2.711.062.669)9.

6.1. La decisión de negar las medidas cautelares se fundamentó en las siguientes

consideraciones:

[L]as medidas solicitadas resultan improcedentes teniendo en cuenta que no se tiene certeza de la naturaleza de los recursos que se pretenden embargar, pues, conforme a lo prescrito en el inciso primero del artículo 599 del Código General del

consideraciones:

[L]as medidas solicitadas resultan improcedentes teniendo en cuenta que no se tiene certeza de la naturaleza de los recursos que se pretenden embargar, pues, conforme a lo prescrito en el inciso primero del artículo 599 del Código General del

4 Índice 44ED_ 41SoliictudEmbargo(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 de Samai del Consejo de Estado. 5 Índice 10ED_ 7LibraMandamientoDe(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 de Samai del Consejo de Estado. 6 Índice 42ED_39AutoConsejoestado(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 de Samai del Consejo de Estado. 7 Índice 30ED_27AutoRechazaExcepci(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 de Samai del Consejo de Estado. 8 Índice 41 de Samai del Tribunal. 9 Índices 50ED_47NiegaNuevaCautelaR(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 y 51ED_48Notificacionestado(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 de Samai del Consejo de Estado y 59, 60 y 61 de Samai del tribunal.Radicación: 08001-23-33-000-2023-00096-03 (73521)

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Proceso, en los procesos ejecutivos se podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. Lo anterior, teniendo en cuenta que se solicita el embargo de recursos públicos que en principio, son apropiados únicamente por el Distrito de Barranquilla, la

bienes del ejecutado. Lo anterior, teniendo en cuenta que se solicita el embargo de recursos públicos que en principio, son apropiados únicamente por el Distrito de Barranquilla, la Secretaría de Hacienda y cualquier otra dependencia, que aún no han girado a la Dirección Distrital de Liquidaciones, y en este sentido al solicitarse la medida sobre cualquier concepto del que sea beneficiaria la aquí ejecutada, sí se ven afectados con la inembargabilidad conte nida en el artículo 594 del CGP , al entenderse que se tratan de bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la entidad territorial, que no son de propiedad de la aquí ejecutada. También se negará la solicitud de embargo de los dineros, valores, inversiones, títulos de deuda, bonos derechos fiduciarios, derechos de beneficio y cualquier recurso líquido que deban girar o poner a disposición de la Dirección Distrital de Liquidaciones, por parte de la Fiduciaria la Previsora S.A, Fiduagraria S.A, Fiducoldex, Fiduciaria Popular S.A, pues, no se especifica la naturaleza del contrato fiduciario y a qué título la aquí ejecutada recibe recursos en las mencionadas sociedades fiduciarias, lo cual no se puede inferir de manera oficiosa por el Despacho.

6.2. Por su parte, la necesidad de reiterar las medidas cautelares previamente decretadas y el límite máximo obedeció a su falta de materialización en las condiciones y bajo los parámetros establecidos en el auto del 18 de marzo de 2024 en el cual se decretaron.

D. El recurso de apelación

7. El 8 de septiembre de 2025, la parte ejecutante interpuso y sustentó recurso de

en el cual se decretaron.

D. El recurso de apelación

7. El 8 de septiembre de 2025, la parte ejecutante interpuso y sustentó recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de las decisiones de negar las medidas cautelares solicitadas y de limitar la cuantía del embargo . Los reparos de la

impugnación son, en síntesis, los siguientes10:

7.1. No le resulta posible conocer la naturaleza de las cuentas que maneja el ejecutado en fiducias mercantiles y tampoco el título en virtud del cual las fiduciarias reciben los recursos girados por el Distrito de Barranquilla.

7.2. La Dirección Distrital de Liquidaciones recibe recursos con el fin de pagar sus obligaciones y las de las entidades que liquida, los cuales administra a través de cuentas fiduciarias o fiducias mercantiles y son susceptibles de ser embargados.

7.3. La exigencia del a quo en el sentido de que se debe conocer la naturaleza de las cuentas que maneja el deudor y a qué título recibe los recursos, hace nugatorio el ejercicio de su derecho de crédito, pues el secreto bancario impide el acceso a esa información.

7.4. La cuantía máxima del embargo debe aumentarse a cuatro mil setecientos tres millones ciento cincuenta y seis mil setecientos noventa pesos ($4.703.156.790) o, cuando menos, a tres mil setecientos cinco millones ciento cuarenta y un m il

10 Índice 53ED_50Recurso(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 de Samai del Consejo de Estado y 63 de Samai

del tribunal.Radicación: 08001-23-33-000-2023-00096-03 (73521)

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quinientos setenta y tres pesos ($3.705.141.573) , en atención a la liquidación del crédito presentada el 4 de agosto de 202511.

8. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 22 de septiembre de 2025, resolvió no reponer su decisión y conceder en el efecto devolutivo la alzada interpuesta subsidiariamente12.

8.1. Como fundamento de su decisión frente a las medidas cautelares, indicó que la solicitud se presentó de forma genérica pues, de una parte, no acredita la existencia de los recursos sobre los cuales debería n recaer y que su titularidad radique en el ejecutado, y de la otra, tampoco identifica a la entidad bancaria o financiera que los administra. Así mismo, explicó que el juez no puede deducir de manera oficiosa la plena identificación de los bienes que serán objeto de embargo y mucho menos el régimen que debe seguirse para su materialización en atención a la relación en la que se encuentran con la entidad ejecutada. Finalmente, afirmó que la exigencia de delimitación de la petición no supone la imposición de una carga excesiva, sino la materialización del principio de celeridad procesal y del deber de colaboración que rige las actuaciones judiciales.

8.2. Respecto al límite de las medidas cautelares previamente decretadas manifestó que, como no se ha impartido aprobación a la liquidación del crédito presentada por el ejecutante, se debe mantener la fijación que se hizo de conformidad con lo establecido en el mandamiento de pago.

que, como no se ha impartido aprobación a la liquidación del crédito presentada por el ejecutante, se debe mantener la fijación que se hizo de conformidad con lo establecido en el mandamiento de pago.

II. CONSIDERACIONES

9. La Sala confirmará el auto que negó el decreto de las medidas cautelares y reiteró el límite de la cuantía máxima del embargo, por las siguientes razones:

9.1. El artículo 83 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, preceptúa que en las demandas en que se pidan medidas cautelares se deben determinar las personas o los bienes objeto de ellas, así como también el lugar en donde se encuentran.

9.1.1. El Consejo Estado, en jurisprudencia reiterada, ha establecido que conforme a la norma anteriormente referida el interesado debe brindar los datos más precisos posibles para lograr la identificación de los bienes sobre los cuales va a recaer la cautela y, con fundamento en esa interpretación, ha c oncluido que una determinación suficiente, cuyo nivel de detall e dependerá de la naturaleza de los bienes objeto del proceso, es requisito de procedencia de la solicitud de medidas cautelares13.

11 Índice 55 de Samai del tribunal. 12 Índice 60ED_57AutoConceedRecurso(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 de Samai del Consejo de Estado y 71 de Samai del tribunal. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 2 de noviembre de 2000, expediente No. 17357, C.P . Alier

Hernández Enríquez; Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 17 de junio de 2004, expediente 25809, C.P . Ricardo Hoyos Duque; Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 26 de marzo de 2009, expediente 34882, C.P . Mauricio Fajardo Gómez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 3 de julio de 2019,Radicación: 08001-23-33-000-2023-00096-03 (73521)

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9.1.2. De igual forma, la Corporación ha reconocido que existen casos en los que no basta con solicitar el decreto de la medida cautelar, sino que se requiere además que la parte interesada tenga certeza de la existencia de los bienes y de su titularidad en cabeza del deudor , o cuando menos demuestre que , pese a su diligencia para identificarlos, no le fue posible14.

9.1.3. En el caso concreto la Sala considera que la solicitud de medidas cautelares del 29 de mayo de 2025 no permite identificar los bienes sobre los cuales recaerían pues i) el solicitante no tiene certeza de la existencia de los recursos que pretende embargar, ya que su petición está condicionada al hecho futuro e incierto de que se logre demostrar que el beneficiario final será el ejecutado ; ii) la Dirección Distrital de Liquidaciones no es actualmente la titular de los bienes objeto de cautela, sino que estos pertenecerían, presuntamente, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla o a su Secretaría de Hacienda, o estarían siendo administrados por

de Liquidaciones no es actualmente la titular de los bienes objeto de cautela, sino que estos pertenecerían, presuntamente, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla o a su Secretaría de Hacienda, o estarían siendo administrados por la Fiduciaria La Previsora S.A, Fiduagraria S.A, Fiducoldex S.A o la Fiduciaria Popular S.A; y iii) se desconoce la fuente de la obligación correlativa al derecho de crédito que justificaría el desplazamiento patrimonial en favor del deudor, dado que no se enuncia ninguna relación jurídica que vincul e a la parte ejecutada con las entidades -públicas y privadasque serían oficiadas.

9.1.4. Ahora bien, aunque el ejecutante manifestó en su impugnación que no podía conocer las cuentas que maneja el ejecutado en fiducias mercantiles y tampoco el título en virtud del cual las fiduciarias reciben los recursos del Distrito de Barranquilla por la ex istencia de los secretos bancario y fiduciario, en el expediente no hay prueba que demuestre que el interesado elevó alguna solicitud al respecto , ni que esta haya sido negada, ni tampoco existe evidencia del carácter financiero de los créditos que se pretenden embargar.

9.1.5. Por tal motivo, en este caso no es posible acudir a las facultades oficiosas del juez para precisar la solicitud de medidas cautelares, puesto que solo se puede acudir a ellas en eventos estrictamente necesarios, como cuando las circunstancias exijan la intervención del poder jurisdiccional del funcionario para perseguir los fines del proceso o la protección de intereses superiores15.

9.1.6. En ese orden de ideas, se confirmará el ordinal primero del auto recurrido, con

exijan la intervención del poder jurisdiccional del funcionario para perseguir los fines del proceso o la protección de intereses superiores15.

9.1.6. En ese orden de ideas, se confirmará el ordinal primero del auto recurrido, con la advertencia de que lo aquí decidido no es óbice para que el interesado pueda formular una nueva solicitud de medidas cautelares ante el tribunal de conocimiento, en la cual se determinen con mayor precisión los bienes objeto de cautela o, en su defecto, se acredite la imposibilidad de acceder a la información para su determinación.

expediente No. 63790, C.P . Marta Nubia Velásquez Rico y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 22 de noviembre de 2021, expediente No. 67357, C.P . José Roberto Sáchica Méndez. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 23 de noviembre de 2018, expediente No. 53731, C.P . Ramiro Pazos Guerrero. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 8 de septiembre de 2014, expediente No. 51764, C.P . Jaime Orlando Santofimio Gamboa.Radicación: 08001-23-33-000-2023-00096-03 (73521)

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9.2. Respecto a la decisión contenida en el ordinal quinto de la providencia recurrida la Sala rechazará la alzada por improcedente, pues la decisión de limitar el valor del embargo previamente decretado no se encuentra dentro del catálogo de autos susceptible de apelación conforme a lo establecido en el artículo 243 del CPACA.

la Sala rechazará la alzada por improcedente, pues la decisión de limitar el valor del embargo previamente decretado no se encuentra dentro del catálogo de autos susceptible de apelación conforme a lo establecido en el artículo 243 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la decisión adoptada el 2 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de l Atlántico en el ordinal primero del auto del 2 de septiembre de 2025, por medio de cual negó la solicitud de medidas cautelares presentada por la parte ejecutante el 29 de mayo de 2025.

SEGUNDO: RECHÁZASE por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el ordinal quinto del auto del auto del 2 de septiembre de 2025, mediante el cual se reiteró el límite de la cuantía del embargo decretado mediante auto del 18 de marzo de 2024 , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriado este auto, por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo.

CUARTO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico en los términos del artículo 201 de la Ley 1437 de 2011. Se ADVIERTE a los sujetos procesales que deberán INDICAR cualquier modificación en los canales de comunicación electrónica a la dirección ces3secr@consejodeestado.gov.co.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con firma electrónica

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

comunicación electrónica a la dirección ces3secr@consejodeestado.gov.co.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Subsección

Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado