Consejo de Estado - 08001233300020260000201 - Sentencia - Sentencia - 08001233300020260000201 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicado : 08001-23-33-000-2026-00002-011

Accionante : Rafael Octavio Peñaloza Peña Accionado : Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla Acción : Tutela (impugnación) Tema : Tutela contra providencia judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, auto que rechaza recurso de apelación Decisión : Sentencia de segunda instancia

Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra el fallo del 23 de enero de 2026, emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “A”2, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1 Contexto fáctico.

1. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el accionante frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.

1.2 La demanda de tutela.

2. El 13 de enero de 2026, el señor Rafael Octavio Peñaloza Peña , quien actúa a través de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de

1.2 La demanda de tutela.

2. El 13 de enero de 2026, el señor Rafael Octavio Peñaloza Peña , quien actúa a través de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justici a, i gualdad y primacía del derecho sustancia l,

1 Expediente electrónico disponible en SAMAI. 2 M. P. Carmen Rosa Lorduy González.Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

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Accionado: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla

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presuntamente vulnerados por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla.

3. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos la providencia del 7 de octubre de 2025, por medio de la cual el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla rechazó por extemporáneo el recurso de apelación presentado contra el auto del 17 de septiembre de 2025, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho [expediente 8001-33-33-007-2025-00099-00]. En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad accionada conceder el recurso de apelación.

1.3 Hechos3.

4. De los documentos allegados al proceso y de lo relatado por el accionante, se puede evidenciar que, el 6 de mayo de 20 25 instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión

4. De los documentos allegados al proceso y de lo relatado por el accionante, se puede evidenciar que, el 6 de mayo de 20 25 instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (expediente 800133-33-007-2025-00099-00), encaminada a que se declare la nulidad de la s Resoluciones núm. RDO-2024-00017 del 3 de enero de 2024 «Por medio de la cual se profiere liquidación oficial por omisión en la vinculación al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSIy se sanciona por omisión» y RDC-2024-00932 del 26 de diciembre de 2024, que decidió un recurso de reconsideración.

6. Que, de ese asunto ordinario conoció el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla que mediante auto de l 17 de septiembre de 2025 rechazó la demanda al configurarse el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicha decisión fue notificada por estado el 26 del mismo mes y año.

7. Inconforme con esa decisión, el 2 de octubre de 2025, interpuso recurso de apelación, el cual fue rechazado por extemporáneo a través de providencia del 7 de octubre siguiente.

8. Sobre la precedente situación, el actor sostiene que la providencia reprochada incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto «al privilegiar el rigor procedimental sobre la protección efectiva de los derechos constitucionales ».

1.4 Contestación de la acción.

incurre en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto «al privilegiar el rigor procedimental sobre la protección efectiva de los derechos constitucionales ».

1.4 Contestación de la acción.

3 Visibles en el escrito de tutela del expediente electrónico de SAMAI, índice 2.Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

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1.4.1 El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla4

9. Remitió el enlace del proceso ordinario; sin embargo, guardó silencio frente a los hechos relatados por el accionante en el escrito de tutela.

1.5 Providencia impugnada5.

10. Mediante sentencia del 23 de enero de 202 6, el Tribunal Administrativo del Atlántico, declaró improcedente la acción de tutela, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, al constatar que el accionante disponía del recurso de queja para controvertir la decisión cuestionada y omitió interponerlo. Además, no se acreditó un perjuicio irremediable que habilitara, de manera excepcional, el amparo constitucional.

1.6 La impugnación6.

11. Inconforme con esa determinación, el accionante la impugnó, para cuyo propósito sostuvo que, la declaración de improcedencia obedeció a una aplicación automática y formalista del principio de subsidiariedad, en la medida en que se dio por sentada la idoneidad del recurso de queja sin un examen material de su eficacia

propósito sostuvo que, la declaración de improcedencia obedeció a una aplicación automática y formalista del principio de subsidiariedad, en la medida en que se dio por sentada la idoneidad del recurso de queja sin un examen material de su eficacia en el caso concreto. Afirmó qu e dicho mecanismo no remediaba el yerro en el cómputo del término ni garantizaba un control constitucional integral, por lo cual el rechazo del recurso de apelació n por un día configuró exceso ritual manifiesto, afectó el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia. Agregó que subsiste un perjuicio constitucional actual y continuado, derivado de no poder acceder a la segunda instancia en el proceso ordinario; por ende, solicitó revocar la decisión impugnada.

II. CONSIDERACIONES

2.1 Competencia.

12. En virtud de los artículos 327 del Decreto Ley 2591 de 19918 y 259 del Acuerdo

4 Índice 5 de SAMAI del expediente de primera instancia. 5 Índice 2 de SAMAI, archivo «12ED_07Sentencia(.pdf) NroActua 2». 6 Índice 7 de SAMAI del expediente de primera instancia 7 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 8 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 9 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o

9 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

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80 del 12 de marzo de 2019 10 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado , esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación.

2.2 La acción.

13. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

2.3 Problema Jurídico.

14. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la providencia

en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

2.3 Problema Jurídico.

14. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la providencia del 7 de octubre de 2025, por medio de la cual, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto cont ra la decisión del 17 de septiembre de 2025 que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 8001-33-33-0072025-00099-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y primacía del derecho sustancial invocados en la solicitud de amparo.

2.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.

15. El principio de subsidiariedad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece que « esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». En este orden de ideas, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela. Con dicha regla el

10 Por medio del cual se expide «el reglamento interno del Consejo de Estado».Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

Accionante: Rafael Octavio Peñaloza Peña

10 Por medio del cual se expide «el reglamento interno del Consejo de Estado».Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

Accionante: Rafael Octavio Peñaloza Peña

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constituyente buscó que esta acción no desplace los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común11.

16. Por tanto, cuando una persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones administrativas o judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico12. Esto porque, la tutela no es un mecanismo alternativo que remplace los mecanismos ordinarios de defensa o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia13.

17. Si no fuera así, ha manifestado la Corte Constitucional que:

[…] el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales, sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales. Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la ac ción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo14.

18. No obstante, aun si existe un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a la

derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.

19. El primer evento, se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente. El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal15.

11 Ver sentencia T-680 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 12 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones».

el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones». 13 Corte Constitucional, sentencias T-705 de 2012 (M.P. Jorge Pretelt Chaljub ) y SU -026 de 2021 ( M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 14 Cfr. Sentencia T-406 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 15 Ver sentencias T-106 de 1993, MP. Antonio Barrera Carbonell y T-100 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

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20. La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto significa que, un medio judicial ex cluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado16.

21. En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso demostrar que, la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Tal perjuicio irremediable se caracteriza:

(i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder

constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Tal perjuicio irremediable se caracteriza:

(i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad17.

2.5 Caso concreto.

22. En el asunto sub judice, la inconformidad del actor radica en que, mediante auto del 7 de octubre de 2025, la autoridad judicial accionada rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del 17 de septiembre de 2025, por medio de la cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al estimarse configurada la caducidad del medio de control. A su juicio, tal determinación vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y primacía del derecho sustancial.

23. La jurisprudencia constitucional ha manifestado que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas pa ra el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria18.

herramientas jurídicas pa ra el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria18.

16 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P . Clara Inés Vargas Hernández. 17 Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P . Manuel José Cepeda Espinosa. 18 Corte Constitucional, sentencia C-132 del 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos.Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

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24. Ahora, en referencia al análisis de procedibilidad, la Corte Constitucional definió que las acciones de tutela dirigidas a cuestionar providencias judiciales deben cumplir una serie de requisitos de procedimiento generales y otros especiales19, que ya fueron referidos en la parte considerativa de la presente actuación, sin embargo, se observa que, la parte accionante no agotó todos los mecanismos judiciales que ofrece el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia objeto de estudio.

25. En ese sentido, el demandante disponía del recurso de queja consagrado en el artículo 245 2021 del CPACA, el cual, establece que, el auto mediante el cual se rechaza la apelación es susceptible de dicho recurso, esto es, la posibilidad de acudir ante el superior jerárquico para estudiar la decisión y determinar si se ajusta a derecho, o si, por el contrario, debe de revocarse lo decidido por el a quo.

rechaza la apelación es susceptible de dicho recurso, esto es, la posibilidad de acudir ante el superior jerárquico para estudiar la decisión y determinar si se ajusta a derecho, o si, por el contrario, debe de revocarse lo decidido por el a quo.

26. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que el ordenamiento jurídico estipula de manera expresa que la decisión que rechaza el recurso de apelación en asuntos contencioso-administrativos es susceptible de ser controvertida a través del recurso de queja, por ende, el accionante antes de haber acudido a la tutela debió de agotar el referido mecanismo el cual resulta idóneo para cuestionar la providencia acá atacada. En consecuencia, la alegada afectación de no poder acudir la segunda instancia en el proceso ordinario constituye una c ausa procesal derivada de no haber utilizado el mencionado medio, y no un presupuesto que, por sí solo, habilite el amparo constitucional.

27. En escenarios análogos, la Corte Constitucional ha sido clara al determinar que la tutela no puede utilizarse como un mecanismo alternativo o sustitutivo de los recursos ordinarios cuando la parte afectada dej ó vencer los términos para interponerlos sin una justificación válida, al respecto indicó:

Si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoc o la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de

para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoc o la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional 22.

28. En ese mismo orden, no se puede pretender que a través de este medio se

19 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 20 «ARTÍCULO 245. QUEJA. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente.». (Negrillas fuera del texto). 21 Modificado por el artículo 65 de la ley 2080 de 2021. 22 Corte Constitucional, sentencia T-322 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

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reabran etapas procesales que se encuentren debidamente resueltas por no haber presentado a tiempo el respectivo recurso en el desarrollo del proceso ordinario23.

29. De otra parte, tampoco se advierte la configuración de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela, pues, el demandante no sustentó alguna condición de vulnerabilidad que hubiese posibilitado flexibilizar el análisis de procedibilidad de la acción de tutela.

30. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la

condición de vulnerabilidad que hubiese posibilitado flexibilizar el análisis de procedibilidad de la acción de tutela.

30. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial»24.

31. Finalmente, destaca la Sala que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto, situación que impide asumir que el medio ordinario de defensa resulta ineficaz para proteger los derechos del accionante y evitar un daño inminente.

III. DECISIÓN

32. En virtud de lo expuesto, la Sala considera que, en el presente asunto el accionante no acredit ó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de subsidiariedad de la acción, por tal motivo, se confirmará el fallo impugnado, que, declaró improcedente el amparo deprecado.

33. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política,

FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de l 23 de enero de 2026, proferida por el

de la República y por autoridad de la Constitución Política,

FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de l 23 de enero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de l Atlántico, Sala de Decisión Oral “A” , que declaró

23 Corte Constitucional, Sentencia T-006 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 24 Artículo 86 de la Carta Política.Radicado: 08001-23-33-000-2026-00002-01

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improcedente la acción de tutela de la referencia , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a l Tribunal Administrativo de l Atlántico, Sala de Decisión Oral “A” y remitir copia.

CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.