Consejo de Estado - 08001333300120230010001 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve solicitud - 08001333300120230010001 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Solicitud de unificación de jurisprudencia Radicación: 08001 33 33 001 2023 00100 01 (6028-2024)

Demandante: María Doris Edilsa Luna Vélez

Demandado: Universidad del Atlántico

Tema:

Presupuestos para dar trámite a la solicitud de unificación prevista en el artículo 271 del CPACA.

Auto que resuelve solicitud

Asunto

La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por el procurador 15 judicial II administrativo en el presente asunto.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1. María Doris Edilsa Luna Vélez , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2, presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en las comunicaciones recibidas el 15 de noviembre y el 12 de diciembre de 2022, por medio de las cuales la Universidad del Atlántico le negó la solicitud de reajuste su mesada pensional con el porcentaje del incremento del salario mínimo.

contenidos en las comunicaciones recibidas el 15 de noviembre y el 12 de diciembre de 2022, por medio de las cuales la Universidad del Atlántico le negó la solicitud de reajuste su mesada pensional con el porcentaje del incremento del salario mínimo.

2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó: el pago del retroactivo causado a su favor a partir del 1 de enero de 2000, por las diferencias en los incrementos pensionales anuales con el IPC en lugar del salario mínimo, así como los intereses moratorios, actualizaciones e indexaciones a que hubiera lugar.

3. En sentencia proferida el 29 de abril de 2024, el Juzgado 1 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones.

4. Inconformes con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, con sustento en lo que sigue:2

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Demandante: María Doris Edilsa Luna Vélez

4.1. El incremento pensional debía efectuarse de acuerdo con el aumento del salario mínimo, en aplicación del artículo 1 de la ley 71 de 1988, tal como quedó establecido en el artículo segundo del acto por el cual se le reconoció la prestación.

4.2. Por lo tanto, cualquier modificación o revocatoria parcial o total unilateral a ese acto administrativo de contenido particular y concreto, sin el consentimiento previo,

establecido en el artículo segundo del acto por el cual se le reconoció la prestación.

4.2. Por lo tanto, cualquier modificación o revocatoria parcial o total unilateral a ese acto administrativo de contenido particular y concreto, sin el consentimiento previo, expreso y escrito de la pensionada y sin orden judicial, se constituía en una vía de hecho, que por consiguiente tornaba la actuación en arbitraria e ilegal.

5. Por auto del 30 de septiembre de 2024 el ad quem admitió el recurso de apelación y en providencia del 7 de octubre de igual año remitió la solicitud de unificación a la

Sección Segunda de esta Corporación.

6. El 9 de diciembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A profirió sentencia de segunda instancia en la cual revocó la providencia de primer grado, para en su lugar, declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la Universidad del Atlántico a reajustar la pensión de la demandante en la forma establecida en el acto de reconocimiento pensional desde el mes de enero del año 2000, con efectos desde el 11 de octubre de 2019 por prescripción1. La decisión se notificó el 14 de enero de 20262.

1.2. La solicitud de unificación de jurisprudencia

7. El procurador 15 judicial II administrativo solicitó que se profiriera sentencia de unificación jurisprudencial con base en los siguientes argumentos:

7.1. En este caso, se demandó el reconocimiento y pago retroactivo del reajuste de la mesada pensional de la demandante, con fundamento en el incremento anual para el salario mínimo fijado por el gobierno nacional, en los términos del artículo 1 de la Ley 71 de 1988.

la mesada pensional de la demandante, con fundamento en el incremento anual para el salario mínimo fijado por el gobierno nacional, en los términos del artículo 1 de la Ley 71 de 1988.

7.2. A partir de la mesada pensional de enero de 2000, la Universidad del Atlántico incrementó la mesada de la peticionaria de acuerdo con IPC anual definido por el DANE. Lo anterior con sustento en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. En este sentido la Corte Constitucional, en la sentencia C -387 de 1994, precisó que era posible aplicar la mencionada disposición. Ello debido a que los pensionados no tenían un derecho adquirido, sino una mera expectativa en materia de reajuste anual de la prestación.

7.3. En relación con el objeto del debate, la jurisdicción de lo contencioso administrativo se han proferido varias decisiones en las cuales era posible advertir discrepancias en los criterios interpretativos adoptados. Como ejemplo de lo anterior, era posible citar las siguientes providencias proferidas en casos similares al presente:

1 Índice 15, Samai del Tribunal Administrativo del Atlántico. 2 Índice 16, Samai del Tribunal Administrativo del Atlántico.3

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Demandante: María Doris Edilsa Luna Vélez

7.3.1. El Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla, en sentencia del 31 de julio de

Demandante: María Doris Edilsa Luna Vélez

7.3.1. El Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla, en sentencia del 31 de julio de 20243, negó las pretensiones al considerar que el « el incremento pensional es una mera expectativa y no es un derecho adquirido » sustentado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

7.3.2. Por su parte, el Juzgado 14 Administrativo de Barranquilla en la s entencia del 1 de agosto de 20244, accedió a las pretensiones. Para ello, sostuvo que en atención a que el acto administrativo de reconocimiento pensional tuvo como fuente jurídica la Convención Colectiva de Trabajo, para modificar la forma de ajuste anual de la pensión, la entidad debió adelantar el procedimiento previsto en los artículos 73 y 74 del CPACA. De no obtener el consentimiento del pensionado, era preciso «acudir ante el juez contencioso administrativo a cuestionar la legalidad de su decisión proferida en sede administrativa, a fin de solicitar la fijación de los incrementos de las mesadas pensionales aplicando la variación del IPC».

7.3.3. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión B, en sentencia del 26 de mayo de 2023 5, negó las pretensiones. Como sustento de la decisión se sostuvo que en ese caso operó la pérdida de la fuerza ejecutoria del acto que había dispuesto el reajuste pensional en aplicación de la Ley 71 de 1998 y no su revocatoria directa. Ello como consecuencia de la entrada en vigor del artículo 14 de la Ley 100 de 1993.

dispuesto el reajuste pensional en aplicación de la Ley 71 de 1998 y no su revocatoria directa. Ello como consecuencia de la entrada en vigor del artículo 14 de la Ley 100 de 1993.

7.3.4. Por otra parte, la Sala de Decisión A del mismo tribunal, en sentencia del 5 de junio de 20246, accedió a las súplicas de la demanda, por estimar que para modificar la forma de reajuste pensional, la Universidad del Atlántico debía agotar el procedimiento para la revocatoria del acto que señaló la forma de ajuste pensional. En consecuencia, «[...] al no haberse agotado el procedimiento administrativo previsto en los artículos 12, 28, 34, 35 y 74 del CCA, que se traduce en la desatención de los artículos 73 y 74 ejusdem, y hoy regulado en el artículo 97 del CPACA, deviene concluir que los actos administrativos no se ajustan a derecho por lo que hay lugar a declarar su nulidad».

7.4. De acuerdo con lo expuesto, era necesario proferir una sentencia de unificación jurisprudencial en la que se determinara lo siguiente:

«[...] si era necesario o no que la Universidad del Atlántico adelantara el trámite del artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, referente a la revocación de los actos de carácter particular y concreto, para modif icar el reajuste de la mesada pensional que había sido a dispuesto de manera expresa en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de jubilación; o si por el contrario, si le era dable, modificar el reajuste pensional sin que mediara acto admin istrativo, en razón a que el incremento

dispuesto de manera expresa en el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de jubilación; o si por el contrario, si le era dable, modificar el reajuste pensional sin que mediara acto admin istrativo, en razón a que el incremento pensional no es un derecho adquirido y con la entrada en vigencia del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 las pensiones reconocidas antes y después de dicha ley, se deben reajustar anualmente según la variación porcent ual del Índice de Precios al Consumidor, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia

C-110-2006».

7.5. El asunto era de trascendencia jurídica puesto que se trataba de la interpretación

3 Radicado 08001-33-33-008-2023-00176-00 4 Radicado 08001-33-33-014-2021-00050-00 5 Radicado 08001-33-33-013-2021-00066-01 6 Radicado 08-001-23-33-000-2021-00113-00.4

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Demandante: María Doris Edilsa Luna Vélez

de normas que regulaban derechos fundamentales, tales como el aumento de la mesada pensional, prestación que era el sustento de los demandantes. El mínimo vital de los pensionados de la Universidad del Atlántico y su derecho a una adecuada remuneración móv il era de suma importancia, en atención a que

mesada pensional, prestación que era el sustento de los demandantes. El mínimo vital de los pensionados de la Universidad del Atlántico y su derecho a una adecuada remuneración móv il era de suma importancia, en atención a que respondía a la dignidad humana « que viene a ser el centro de nuestra Constitución Política». Además, la demandada debía aplicar la normativa con certeza de la legalidad de la decisión.

7.6. Asimismo, la materia tenía repercusiones económicas en el presupuesto del ente universitario. Ello por cuanto las cuantías de los procesos que estaban activos ascendían a un aproximado de $5000.000.000, suma que tendía a incrementarse con el paso del tiemp o, como consecuencia de la interposición de nuevas demandas.

2. Consideraciones

8. En orden a verificar si es procedente tramitar la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por la UGPP, es necesario tener en cuenta que el artículo

artículo 2717 de la Ley 1437 de 2011 dispone:

«[…] Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o aut o de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estad o, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público . Los procesos susceptibles de este mecanismo que se

secciones o subsecciones del Consejo de Estad o, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público . Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia.

En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. […]

Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso.

La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación.

7 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021.5

proyecto de fallo.

• La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solamente podrá presentar la solicitud de unificación si ha intervenido previamente en el proceso.

9.2. Sustancial

• Que la petición contenga la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación.

10. Cumplido lo anterior, la sala a la que le corresponda el conocimiento del caso podrá decidir si avoca el asunto con el propósito de unificación, a través de auto no susceptible de recursos. Es decir, el estudio de las circunstancias y razones de importancia jurídica; trascendencia económica o social; de necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, expuestas por el solicitante, solamente se podrá efectuar si la instancia y l a etapa procesal lo permiten. La anterior exigencia es proporcional a la naturaleza y finalidad de las sentencias de unificación, pues propende a que la decisión esté plasmada en la providencia que ponga fin al proceso.

2.1. El caso concreto

11. En el presente asunto se tiene que, en sentencia del 9 de diciembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la sentencia de primera instancia y6

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Demandante: María Doris Edilsa Luna Vélez

o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación.

7 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021.5

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Demandante: María Doris Edilsa Luna Vélez

La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión.

La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. […]» (se destaca).

9. De acuerdo con lo anterior y en lo relevante para este asunto, para que el Consejo de Estado asuma el trámite de la solicitud de unificación de jurisprudencia, es necesario que concurran unos presupuestos procesales y otro sustancial, a saber:

9.1. Procesales

• Que el proceso sea de única o segunda instancia.

• Que se encuentre pendiente de fallo.

• Si la solicitud es de las partes, que no se haya registrado la ponencia de fallo.

• Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo o del Ministerio Público es procedente, aunque se haya registrado el proyecto de fallo.

• La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solamente podrá presentar la solicitud de unificación si ha intervenido previamente en el proceso.

9.2. Sustancial

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Demandante: María Doris Edilsa Luna Vélez

accedió a las pretensiones de la demanda. Esta decisión se notificó el 14 de enero de 2026 y quedó ejecutoriada el 21 de ese mes y año.

12. Así las cosas, debido a que en este caso ya se encuentra en firme la providencia que puso fin al proceso, no cumple con los presupuestos procesales de que trata el artículo 271 del CPACA para dar trámite a la solicitud, puesto que el asunto no está pendiente de fallo e incluso finalizó con la decisión que resolvió el recurso de apelación.

13. Por lo tanto, no se tramitará la solicitud de unificación jurisprudencial presentada por el procurador 15 judicial II administrativo y se dejarán las anotaciones de rigor registradas en la plataforma de Samai.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

Primero. Abstenerse de tramitar la solicitud de unificación jurisprudencial presentada por el procurador 15 judicial II administrativo , de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Tercero. Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones correspondientes, por Secretaría devolver el expediente al despacho de origen.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

LMMO