Consejo de Estado - 11001030600020250056000 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve conflicto de competencias administrativas -

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez

Bogotá, D.C., 11 de febrero de 2026

Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00560-00

Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca , Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca

(UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) Asunto: autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 , del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES1

1. El 7 de noviembre de 20 232, la ESE Hospital San José de La Palma

(Cundinamarca) expidió l a certificación electrónica de tiempos laborados núm. 202311899999165000530002, sobre la vinculación del señor Julio Cesar Hernández Martínez, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.326.154. En

202311899999165000530002, sobre la vinculación del señor Julio Cesar Hernández Martínez, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.326.154. En esta consta la siguiente información sobre el solicitante: i) estuvo vinculado como «[m]édico [s]ervicio [s]ocial [o]bligatorio » en esa institución desde el 28 de agosto de 1991 hasta el 1° de febrero de 1992 ; ii) la entidad no realizó los aportes por concepto de pensión y iii) la entidad responsable es el departamento de Cundinamarca.

1 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente. 2 Expediente digital, archivo «005_DemandaWeb_Escrito_3CETILCC79326154.pdf».Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 2 de 24

2. El 11 de septiembre de 2025 3, Porvenir SA solicitó al departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Julio Cesar

Hernández Martínez.

3. El 29 de septiembre 20254, la UAEPC objetó su participación en el bono pensional, indicando que el «Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 3061 de 1.998, no avaló valor alguno por concepto de reserva pensional de personal retirado a 31 de diciembre de 1.993

(formulario no. 18 CAMISA)».

4. Mediante escrito remitido a la Sala el 26 de noviembre de 20255, Porvenir SA solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que

(formulario no. 18 CAMISA)».

4. Mediante escrito remitido a la Sala el 26 de noviembre de 20255, Porvenir SA solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) , el departamento de Cundinamarca, la UAEPC y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) , y determinara la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Julio Cesar Hernández

Martínez.

II. ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 518 de fecha 3 de diciembre de 20256, en la Secretaría de la Sala, por el término de 5 días , esto es, del 4 al 11 de diciembre de 2025 , para que las autoridades involucradas y l as personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.

Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala 7, a la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a la UAEPC, al señor Julio Cesar Hernández Martínez , a Porvenir SA, y a su apoderada, la abogada Laura Giselle Banoy Becerra.

De acuerdo con el informe secretarial del 12 de diciembre de 2025 8, dentro del

Cesar Hernández Martínez , a Porvenir SA, y a su apoderada, la abogada Laura Giselle Banoy Becerra.

De acuerdo con el informe secretarial del 12 de diciembre de 2025 8, dentro del término de fijación del edicto , el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), la UAEPC y la Secretaría de Salud

3 Expediente digital, archivo «009_DemandaWeb_Escrito_5COBRODPTOCC79326154.pdf». 4 Expediente digital, archivo «011_DemandaWeb_Escrito_6OBJECIONDPTOCC79326.pdf». 5 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb__DEMANDACONFLICTODECO.pdf». 6 Expediente digital, archivo «015POREDICTO_05EDICTO.pdf». 7 Expediente digital, archivo «014ED_04INFORMEDECOMUNICAC.pdf». 8 Expediente digital, archivos «045ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00560.pdf».Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 3 de 24

del departamento de Cundinamarca presentaron alegatos o consideraciones . Los particulares interesados guardaron silencio.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca)9

En escrito del 11 de diciembre de 2025, la entidad manifestó que no es responsable del pasivo pensional reclamado, toda vez que para la fecha en que el señor Hernández prestó sus servicios para el entonces Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), dicha institución hospitalaria era una dependencia del extinto

del pasivo pensional reclamado, toda vez que para la fecha en que el señor Hernández prestó sus servicios para el entonces Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), dicha institución hospitalaria era una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca . Por tal motivo, no contaba con personería jurídica, patrimonio propio, ni autonomía administrativa y presupuestal . Lo anterior, de conformidad con los artículos 33 de la Ley 60 de 1993; 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001; y 78 de la Ley 1438 de 2011.

Añadió que, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 , la entidad del sector salud responsable de seguir presupuestando y pagando el pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993 , «era el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca […] o la entidad que lo haya sustituido, para el caso el [d]epartamento de Cundinamarca».

Finalmente, manifestó lo siguiente:

No siendo la Empresa Social del Estado Hospital San José De La Palma una entidad concurrente al pago del pasivo pensional del sector salud causado con anterioridad del 31 de diciembre de 1993, mal puede suscribir un contrato de concurrencia en esta materia , y siendo las entidades concurrentes la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el ente territorial para nuestro caso el Departamento de Cundinamarca los obligados a suscribir los contratos de concurrencia; se debe por ellos proced er a celebrar los nuevos convenios de concurrencia y/o a revisar las de aquellos que se encuentran en ejecución, cumpliendo la obligación legal de “actualizar en forma periódica el valor

contratos de concurrencia; se debe por ellos proced er a celebrar los nuevos convenios de concurrencia y/o a revisar las de aquellos que se encuentran en ejecución, cumpliendo la obligación legal de “actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno d e los entes que suscribe el convenio de concurrencia”; lo anterior teniendo en cuenta que para los exfuncionarios del sector salud de las instituciones públicas del Departamento de Cundinamarca desde la creación de la Ley 60 de 1993, solo se ha suscrito el Contrato de concurrencia 204 de 2001 el cual financia el pasivo prestacional del personal activo al 31 de diciembre de 1993, y este contrato no ha sido objeto de modificación para incluir la financiación del personal retirado al 31 de diciembre de 1993, y tampoco se ha suscrito un nuevo contrato con este propósito.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público10

9 Expediente digital, archivo «026_MemorialWeb_Alegatos-202500560PRONUNCIA.pdf». 10Expediente digital, archivo «041RECIBEMEMORIAL_CONTESTACION3.pdf».Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 4 de 24

El 9 de diciembre de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus consideraciones.

Manifestó que, según lo «reportado en su momento por la E.S.E. Hospital San José, La Palma, Cundinamarca, y, revisada la documentación que contiene la información del pasivo prestacional de las entidades del sector salud del departamento de Cundinamarca», el señor Julio Cesar Hernández Martínez quedó inscrito como

La Palma, Cundinamarca, y, revisada la documentación que contiene la información del pasivo prestacional de las entidades del sector salud del departamento de Cundinamarca», el señor Julio Cesar Hernández Martínez quedó inscrito como beneficiario retirado del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.

Indicó que el convenio de concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001 giró los recursos para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios activos y jubilados, pero no para los beneficiarios retirados , y no puede darse una destinación diferente a los recursos del convenio.

Finalmente, señaló que, hasta que no se surta el «procedimiento determinado en el Decreto 586 del 5 de abril de 2017 y se suscriba el nuevo contrato en el cual se incluya el pasivo por concepto de retirados y se reintegren al hospital los pagos a que haya lugar» , la entidad responsable de emitir y pagar el bono pensional solicitado es la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca).

3. Departamento de Cundinamarca11

El 10 de diciembre de 2025, el departamento de Cundinamarca presentó sus consideraciones.

Indicó que, según la información suministrada en los formularios 10, 11 y 18 del Calculo Actuarial Ministerio de Salud (CAMISA), el señor Julio Cesar Hernández Martínez fue reportado como beneficiario retirado y, debido a esto , no se calculó una reserva para financiar su pasivo pensional. Lo anterior, «ya que está relacionado como RETIRADO con características de ser un pasivo incierto exigible s[o]lo cuando acceda a su derecho pensional por haber acreditado los requisitos para la pensión de vejez».

relacionado como RETIRADO con características de ser un pasivo incierto exigible s[o]lo cuando acceda a su derecho pensional por haber acreditado los requisitos para la pensión de vejez».

Argumentó que, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 , «al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo».

Por último, manifestó que los contratos de concurrencia suscritos por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, no cobijan a los retirados al 31 de diciembre de 1993, y por ello, la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), en calidad de empleador, es la responsable

11Expediente digital, archivo «022_MemorialWeb_Alegatos-GOBSCR2025013597.pdf».Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 5 de 24

de presupuestar y pagar el pasivo reclamado, hasta tanto no se suscriban nuevos contratos de concurrencia en los que se incluya n a los extrabajadores reportados como retirados.

4. Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de

Cundinamarca (UAEPC)12

El 11 de diciembre de 2025, la autoridad señaló que no es responsable de la emisión y pago del bono pensional del señor Julio Cesar Hernández Martínez, por las siguientes razones:

1. El sector salud del departamento de Cundinamarca y el Fondo de Pensiones de Cundinamarca suscribieron en el año 2003 el convenio núm. 001 con el

las siguientes razones:

1. El sector salud del departamento de Cundinamarca y el Fondo de Pensiones de Cundinamarca suscribieron en el año 2003 el convenio núm. 001 con el objeto de administrar los recursos del contrato de concurrencia núm. 204, esto es, administrar los recursos y pagar las obligaciones de los beneficiarios exclusivos a 31 de diciembre de 1993, representados en dos grupos: a) reserva pensional de activos y b) reserva pensional de jubilados.

1. Frente al pago de las obligaciones pensionales del personal retirado a 1993 o no registrado, el citado contrato no registró recurso o valor alguno.

1. Contractualmente, el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, como administrador de los recursos entregados con fundamento en el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001, no puede atender pagos distintos a los allí establecidos, pues asumir las obligaciones pensionales de personas no registradas como beneficiarias del pasivo pensional, con cargo a dicho contrato, conllevaría al incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del Fondo.

En ese sentido, manifestó que solo hasta el momento que las entidades obligadas realicen los trámites del recálculo de la deuda y se sitúen los recursos adicionales, el Fondo podrá asumir nuevas obligaciones, toda vez que en su calidad de mero administrador no tiene ninguna responsabilidad para adelantar acciones tendientes a la actualización y suscripción del otro s í en el que se incluya el cálculo y la financiación de la deuda del pasivo pensional de las personas sobre los cuales no se asignaron recursos.

De otro lado, señaló que, aunque las empresas sociales del Estado no existían

financiación de la deuda del pasivo pensional de las personas sobre los cuales no se asignaron recursos.

De otro lado, señaló que, aunque las empresas sociales del Estado no existían como tales antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, es claro que con anterioridad existían unas instituciones que prestaban los servicios de salud y que las mismas, con sujeción a la ley, se trasformaron en lo que hoy se conoce como ESE, de manera tal que la transformación en ESE no las exime de sus obligaciones.

12 Expediente digital, archivo «043RECIBEMEMORIAL_ALEGATOSCOMPLETOS.pdf».Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 6 de 24

En consecuencia, la institución solicitó a la Sala de Consulta que declarara que el asunto de la referencia es competencia de la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa

De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando se cumplen las siguientes condiciones : i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular

las autoridades sea del orden nacional, o se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio , se encuentran cumplidos estos requisitos debido a las siguientes razones: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional , esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Públic o, y las otras entidades son del orden territorial, esto es la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la UAEPC; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta , en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que el señor Julio Cesar Hernández Martínez laboró en el antiguo Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), hoy ESE, esto es, desde el 28 de agosto de 1991 hasta el 1° de febrero de 1992 ; y iii) las autoridades negaron la competencia para adelantar o continuar la actuación administrativa.

2. Términos legales

El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 , modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva13.

de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva13.

13 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 7 de 24

3. Aclaración previa

La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia.

Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia.

4. Problema jurídico y síntesis del conflicto

De conformidad con los antecedentes referidos en el presente asunto , le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que el señor Julio Cesar Hernández Martínez laboró en el antiguo Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), hoy ESE, esto es, desde el 28 de agosto

fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que el señor Julio Cesar Hernández Martínez laboró en el antiguo Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), hoy ESE, esto es, desde el 28 de agosto de 1991 hasta el 1° de febrero de 1992.

El departamento de Cundinamarca y la UAEPC señalaron que la autoridad responsable es la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), pues «al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo».

Por su parte, la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) indicó que la autoridad competente «era el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca […] o la entidad que lo haya sustituido, para el caso el [d]epartamento de Cundinamarca», toda vez que, para la fecha del periodo que se reclama, la entidad hospitalaria era una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca y no contaba con vida jurídica.

Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que no le corresponde responder por el pasivo prestacional del señor Hernández, dado que el convenio de concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001 no contempla recursos para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios retirados . E n consecuencia, les corresponde a las instituciones de salud presupuestar y pagar las cesantías y pensiones a que están obligadas «hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia

consecuencia, les corresponde a las instituciones de salud presupuestar y pagar las cesantías y pensiones a que están obligadas «hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993».Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 8 de 24

En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas14:

1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto.

5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado

5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración15

El Sistema Nacional de Salud fue regulado por el Decreto Ley 2470 de 1968 16, y, mediante la Ley 9ª de 1973 17, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público. En ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación.

Decreto Ley 056 de 197518

tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación.

Decreto Ley 056 de 197518

14 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025 , radicado núm. 11001 -03-06-000-2025-0025700, y decisión del 2 3 de julio de 2025 , radicado núm. 11001 -03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales. En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 15 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de enero de 2026, radicación núm. 11001 -03-06-000-2025-00530-00. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación n úm. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación núm. 11001-0306-000-2025-00417-00. 16 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud

06-000-2025-00417-00. 16 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 17 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 18 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto -ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 9 de 24

El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».

El decreto determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).

Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del

Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del [E]stado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».

También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).

Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19).

A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional, y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).

Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de

locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).

Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 10 de 24

Decreto Ley 356 de 197519

Este decreto estableció las siguientes reglas sobre l as entidades de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad: i) se encontraban adscritas al Sistema Nacional de Salud ; ii) dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema, y iii) el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

Adicionalmente, señaló que las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud, en el respectivo nivel. A lo anterior agregó que «quedar[ía]n adscritas al [S]istema [N]acional de [S]alud» las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios, (artículos 5 y 6).

También reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del

También reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).

Asimismo, el decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).

Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21).

5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración20

19 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), « Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 20 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de enero de 2026, radicación núm. 11001 -03-06-000-2025-00530-00. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación núm.

11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación núm. 11001-0306-000-2025-00417-00.Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Página 11 de 24

Esta Sala21 ha destacado que antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. La Ley 10 de 1990 22 reorganizó el Sistema Nacional de Salud y, entre otras disposiciones, prescribió la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente» de las entidades descentralizadas que se hubieran creado para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).

La ley