Consejo de Estado - 11001030600020260000400 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve conflicto de competencias administrativas -

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez

Bogotá, D.C., 18 de febrero de 2026.

Radicación número: 11001-03-06-000-2026-00004-00

Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca , Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) Asunto: autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.

Reiteración

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 , del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES1

1. El 17 de junio de 2025 2, la ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca) expidió el certificado de información laboral nro. 202506860023999000930001, correspondiente al señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez. En el documento consta la siguiente información: i) el señor

de Rio Seco (Cundinamarca) expidió el certificado de información laboral nro. 202506860023999000930001, correspondiente al señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez. En el documento consta la siguiente información: i) el señor Ballesteros Sánchez estuvo vinculado como odontólogo a esa institución, desde el 1 de septiembre de 1989 hasta el 4 de septiembre de 1990; ii) no se le hicieron los descuentos por concepto de seguridad social, y iii) la entidad responsable por dicho período es el departamento de Cundinamarca.

2. El 27 de junio de 20253, Porvenir SA, en representación de su afiliado, solicitó

1 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados en e l expediente. 2 Expediente digital, archivo «005_DemandaWeb_Escrito.pdf». 3 Expediente digital, archivo «009_DemandaWeb_Escrito.pdf».Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 2 de 24

al departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez.

3. El 10 de julio de 2025 4, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), por medio del sistema interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, objetó el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Ballesteros Sánchez . Según refirió, «la Dirección General del Presupuesto Nacional de Ministerio de Hacienda[,] en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 3061 de 1998, no avaló valor alguno

y pago del bono pensional del señor Ballesteros Sánchez . Según refirió, «la Dirección General del Presupuesto Nacional de Ministerio de Hacienda[,] en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 3061 de 1998, no avaló valor alguno por concepto de reserva pensional del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 (Formulario No. 18 Camisa) […]».

4. Porvenir SA elevó consulta a la Dirección de Regulación Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público , solicitando información respecto a si el señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez era beneficiario del pasivo prestacional del sector salud, o si se había suscrito algún contrato de concurrencia entre las entidades. De acuerdo con la información dada por la DGRESS, se informó que el señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez se encuentra como retirado5.

5. Mediante escrito enviado a la Sala el 13 de enero de 2026 6, Porvenir SA solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regul ación Económica) , y determinara la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez, «en relación con los tiempos laborados en el Hospital

San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco»7.

II. ACTUACIÓN PROCESAL

Antonio Ballesteros Sánchez, «en relación con los tiempos laborados en el Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco»7.

II. ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 004 de fecha

4 Expediente digital, archivo «011_DemandaWeb_Escrito.pdf». 5 Expediente digital, archivo «013_DemandaWeb_Escrito.pdf». 6 Expediente digital, archivo «017_DemandaWeb_Escrito.pdf». 7 La Sala advierte que, con base en la información que reposa en el expediente, el tiempo laborado por el señor Oswaldo Antonio Ballesteros en el antiguo Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco se refiere al periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 1989 y el 4 de septiembre de 1990, según consta en el CETIL, y en la liquidación provisional del bono que aparece en la página de Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 3 de 24

20 de enero de 20268 en la Secretaría de la Sala, por el término de 5 días hábiles (del 23 al 29 de enero de 2026), con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.

En el expediente consta, según informe secretarial del 20 de enero de 20269, que se comunicó la presentación del conflicto al Ministerio de Hacienda y Crédito

del presente conflicto.

En el expediente consta, según informe secretarial del 20 de enero de 20269, que se comunicó la presentación del conflicto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la UAEPC, al señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez, a Porvenir SA, y a su apoderada, la abogada Laura Giselle Banoy Becerra.

De acuerdo con el informe secretarial del 30 de enero de 202610, dentro del término de fijación del edicto , el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca y la ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca) presentaron alegatos o consideraciones. Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco

(Cundinamarca)11

En escrito del 16 de enero de 2026, manifestó que la ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), en calidad de entidad certificadora, expidió el CETIL correspondiente al señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez, quien mantuvo vínculo laboral con la referida institución hospitalaria durante el periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 1989 y el 4 de septiembre de 1990.

Indicó que, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, el mencionado hospital fungió como una dependencia de la Gobernación de Cundinamarca, sin personería jurídica

Indicó que, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, el mencionado hospital fungió como una dependencia de la Gobernación de Cundinamarca, sin personería jurídica propia, y luego fue transformado en Empresa Social del Estado, a partir de la Ordenanza 015 del 22 de marzo de 1996, expedida por la Asamblea de Cundinamarca.

Como consecuencia de lo anterior, señaló que la ESE no se encuentra obligada al reconocimiento y pago de cuotas partes o bonos pensionales previos al año 1996, pues para ese momento no contaba con capacidad legal para adquirir derechos ni

8 Expediente digital, archivo «015POREDICTO_05EDICTO.pdf». 9 Expediente digital, archivo «014ED_04INFORMEDECOMUNICAC.pdf». 10 Expediente digital, archivo s «036ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00459.pdf» y «038INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf.». 11 Expediente digital, archivo «024_MemorialWeb_Concepto-CC2026000400PR.pdf».Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 4 de 24

contraer obligaciones.

Finalmente, señaló que la autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional objeto de estudio es el departamento de Cundinamarca.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público12

El 27 de enero de 2026, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus consideraciones.

Señaló que el señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez se encuentra registrado en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del

consideraciones.

Señaló que el señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez se encuentra registrado en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como beneficiario retirado.

Indicó que el convenio de concurrencia nro. 204 del 24 de diciembre de 2001 giró los recursos para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios activos y jubilados, pero no para los beneficiarios retirados , y que no puede darse una destinación diferente a los recursos del convenio.

Agregó que, como no se ha dado inicio al procedimiento legal especial para el caso de los beneficiarios retirados, dispuesto en el Decreto 586 de 2017, la institución de salud deberá continuar dando aplicación al inciso 5º del artículo 242 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, deberá «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones».

Manifestó que la transformación de los hospitales en empresas sociales del Estado no implica la creación de una nueva persona jurídica y, por tanto, no pueden desconocer los derechos laborales de sus trabajadores y extrabajadores.

Con base en estas razones , el Ministerio de Hacienda y Crédito Público concluyó que no es competente para efectuar el reconocimiento y pago del pasivo pensional del señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez.

3. Departamento de Cundinamarca13

El 28 de enero de 202 6, el departamento de Cundinamarca presentó sus consideraciones.

12Expediente digital, archivo « 018_MemorialWeb_ContestaciOnDemandaPronunciamientoConf.pdf».

El 28 de enero de 202 6, el departamento de Cundinamarca presentó sus consideraciones.

12Expediente digital, archivo « 018_MemorialWeb_ContestaciOnDemandaPronunciamientoConf.pdf». 13Expediente digital, archivo «022_MemorialWeb_Alegatos-GOBSCR2026001321.pdf».Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 5 de 24

Indicó que, según la información suministrada en los formularios 10, 11 y 18 del Calculo Actuarial Ministerio de Salud (CAMISA), el señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez fue reportado como beneficiario retirado. Por tal motivo, no se calculó una reserva para financiar su pasivo pensional, «ya que está relacionado como RETIRADO con características de ser un pasivo incierto exigible s [o]lo cuando acceda a su derecho pensional por haber acreditado los requisitos para la pensión de vejez».

En ese sentido, señaló que, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, «al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo».

Por último, manifestó que la obligatoriedad de pagar el pasivo inmerso en los contratos de concurrencia suscritos por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales no se extiende a los retirados al 31 de diciembre de 1993 . De tal suerte, la institución hospitalaria ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), en calidad

retirados al 31 de diciembre de 1993 . De tal suerte, la institución hospitalaria ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), en calidad de empleador, es la responsable de presupuestar y pagar el pasivo reclamado por el señor Ballesteros Sánchez, hasta tanto no se suscrib an nuevos contratos de concurrencia en los que se incluya n a los extrabajadores reportados como retirados.

4. Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de

Cundinamarca (UAEPC)14

Esta autoridad no presentó alegatos o consideraciones dentro del trámite del presente conflicto adelantado por la Sala. No obstante, su posición en torno a su competencia se puede extraer de la objeción al bono pensional del señor Ballesteros Sánchez que r ealizó el 10 de julio de 2025, a través del sistema interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Indicó que no era competente para decidir sobre el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado , al considerar que «la Dirección General del Presupuesto Nacional de Ministerio de Hacienda[,] en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 3061 de 1998, no avaló valor alguno por concepto de reserva pensional del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 (Formulario No. 18 Camisa) […]».

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de

14 Expediente digital, archivo «031_MemorialWeb_Alegatos-CONFLICTONEGATIVOD.pdf».Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 6 de 24

de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que el señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez trabajó en el antiguo Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), hoy ESE, esto es, del 1 de septiembre de 1989 al 4 de septiembre de 1990, y iii) las autoridades negaron la competencia para adelantar o continuar la actuación administrativa.

2. Términos legales

El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva15.

3. Aclaración previa

La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia.

15 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 7 de 24

Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las

14 Expediente digital, archivo «031_MemorialWeb_Alegatos-CONFLICTONEGATIVOD.pdf».Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 6 de 24

resolución de conflictos de competencia administrativa

De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturalez a administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a las siguientes razones : i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional , esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Públic o, y las otras entidades son del orden territorial, esto es la ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la UAEPC; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta , en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que el señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez trabajó en el antiguo Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), hoy ESE, esto es, del

Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia.

4. Problema jurídico y síntesis del conflicto

De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto , le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que el señor Oswaldo Antonio Ballesteros Sánchez laboró en el antiguo Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), hoy ESE, esto es, desde el 1 de septiembre de 1989 hasta el 4 de septiembre de 1990.

La UAEPC objetó el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Ballesteros Sánchez al considerar que «la Dirección General del Presupuesto Nacional de Ministerio de Hacienda [,] en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 3061 de 1998, no avaló valor alguno por concepto de reserva pensional del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 (Formulario No. 18 Camisa) […]».

El departamento de Cundinamarca señaló que la autoridad responsable es la ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca), pues «al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo».

Por su parte, l a ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco

no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo».

Por su parte, l a ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca) indicó que la autoridad competente e s el departamento de Cundinamarca. Lo anterior, por cuanto , para la fecha del periodo que se reclama, la entidad hospitalaria no contaba con capacidad legal para adquirir derechos ni contraer obligaciones, pues era una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca.

Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que no le corresponde responder por el pasivo prestacional del señor Ballesteros Sánchez , dado que el convenio de concurrencia nro. 204 del 24 de diciembre de 2001 no contempla recursos para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios retirados . Según este planteamiento, les corresponde a las instituciones de salud presupuestar y pagar las cesantías y pensiones a que están obligadas «hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993».

En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la SalaRadicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 8 de 24

analizará los siguientes temas16:

1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración.

analizará los siguientes temas16:

1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto.

5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado

5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración17.

El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 1968 18, y mediante la Ley 9ª de 1973 19, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público. De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación:

Decreto Ley 056 de 197520

El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como

16 La Sala, en decisiones anteriores (d ecisión del 28 de mayo de 2025, radicado nro. 11001-03-06000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado nro. 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado nro. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimie ntos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales. En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00; Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 20 25, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00417-00, entre otras. 18 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 19 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 20 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto -ley número 654 de

extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 20 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto -ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 9 de 24

finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».

Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).

Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas , como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].

También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9).

También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).

Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud ; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).

Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.

Decreto Ley 356 de 197521

21 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), « Por el cual se establece el régimen de adscripción y

se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.

Decreto Ley 356 de 197521

21 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), « Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».Radicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 10 de 24

Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud , dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).

De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).

Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser

de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).

Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).

Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21).

5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración22.

Ahora bien, como lo señaló la Sala 23, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 1990 24 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras

22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00; Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 20 25, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00417-00, entre otras. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación nro. 11001-03-06-000-2018-00132-00.

otras. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación nro. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 24 Ley 10 de 1990 (enero 10 ) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de suRadicación nro.: 11001-03-06-000-2026-00004-00 Página 11 de 24

disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).

También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendenci