Consejo de Estado - 11001031500020240447503 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve solicitud - 11001031500020240447503 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04475-03

Demandantes: CÉSAR AUGUSTO SÁNCHEZ GUTIÉRREZ Y OTROS

Demandados: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS

Tema: Auto que resuelve solicitud de modulación de las órdenes de tutela.

AUTO

OBJETO DE LA DECISIÓN

La Sala procede a resolver petición de modulación de las órdenes proferidas en la acción de tutela de la referencia, presentada por el señor Víctor Hugo Rodríguez Valencia el 21 de mayo de 2026.

I. ANTECEDENTES

1.1. Solicitud de amparo

Con escrito radicado el 23 de agosto de 2024, el señor César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros 1, instauraron acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación y otros, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales «al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, a la dignidad humana».

Desde el punto de vista de la parte accionante, la t ransgresión de las citadas garantías constitucionales tiene sustento en la acumulación masiva, desde 2019, de incidentes de desacato y de las sanciones que en estos se han decretado

Desde el punto de vista de la parte accionante, la t ransgresión de las citadas garantías constitucionales tiene sustento en la acumulación masiva, desde 2019, de incidentes de desacato y de las sanciones que en estos se han decretado contra los actores, quienes han ejercido como representantes legales de Emssanar.

1 Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Pia ndo y Emssanar Entidad Promotora de Salud S.A.S.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Sentencia de tutela de primera instancia

Esta Sección mediante sentencia del 30 de enero de 2025, concedió el amparo solicitado, al considerar que la crisis estructural que atraviesa Emssanar ha generado una imposibilidad material de cumplir inte gralmente las órdenes de tutela proferidas en su contra.

Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constit ucional, especialmente en las sentencias T-315 de 2020 y T -1234 de 2008 , se indicó que cuando una entidad enfrenta limitaciones estructurales que afectan el cumplimiento de fallos

Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constit ucional, especialmente en las sentencias T-315 de 2020 y T -1234 de 2008 , se indicó que cuando una entidad enfrenta limitaciones estructurales que afectan el cumplimiento de fallos de tutela, deben adoptarse medidas que permitan la efectividad de los derechos fundamentales sin desconocer dichas restricciones operativas.

La Sala concluyó que el incidente de desacato había perdido eficacia como mecanismo para asegurar el cumplimiento de las órdenes judiciales, pues las sanciones impuestas a los representantes legales no resolvían la problemática estructural y, por el contrario, impactaban de manera desproporcionada sus derechos fundamentales y agravaban la crisis institucional.

En consecuencia, se ordenó la suspensión, por el término de un año, de la ejecución de las sanciones de arresto y multa impuestas a los accionantes, y se concedió un plazo de 90 días para que Emssanar presentara un plan de a cción orientado a superar las falencias estructurales y garantizar el cumplimiento progresivo de las órdenes de tutela pendientes.

Asimismo, se dispuso que los jueces constitucionales, al resolver incidentes de desacato relacionados con Emssanar, debían valorar la eventual responsabilidad subjetiva de sus representantes legales a la luz de la crisis institucional acreditada, evitando que el desacato se convirtiera en un instrumento meramente sancionatorio desprovisto de eficacia real para la protecció n de los derechos fundamentales.

1.3. Sentencia de tutela de segunda instancia

Impugnada la sentencia de primera instancia por algunas de las autoridades

sancionatorio desprovisto de eficacia real para la protecció n de los derechos fundamentales.

1.3. Sentencia de tutela de segunda instancia

Impugnada la sentencia de primera instancia por algunas de las autoridades accionadas, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B dictó fallo el 6 de octubre de 2025 por med io del cual modificó la orden tutelar. En concreto, dispuso que la suspensión de la ejecución de las sanciones por desacato impuestas contra los accionantes iniciaría el día hábil siguiente a la notificación del auto del 3 de abril de 2025, a través del cu al se resolvieron solicitudes de aclaración y modulación de la sentencia del 30 de enero de 2025.

Igualmente, removió el resuelve séptimo de la decisión impugnada que establecía:

SÉPTIMO: DISPONER que, una vez completado el plan de acción al que alude elDemandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numeral anterior y verificado el cumplimiento de las órdenes de tutela que dieron lugar a las sanciones por desacato, las mismas se dejen sin efectos de manera definitiva.

SÉPTIMO: ORDENAR a Emss anar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto

las sanciones por desacato, las mismas se dejen sin efectos de manera definitiva.

SÉPTIMO: ORDENAR a Emss anar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo fallo de amparo por el cual fue iniciado el trámite incidental.

En su lugar, agregó lo siguiente:

SÉPTIMO: ORDENAR a Emssanar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo fallo de amparo por el cual fue iniciado el trámite incidental.

OCTAVO: ORDENAR a las autoridades judiciales que reciban los informe que sean presentados en cumplimiento del numeral anterior, sin importar que la sanción se encuentre en firme, que evalúen el cumplimiento del respectivo fallo de tute la y, en caso de encontrarlo acatado, dispongan la inaplicación de manera definitiva de las sanciones impuestas y las demás gestiones que sean necesarias.

En lo restante, la Sección Segunda, Subsección B, confirmó las órdenes proferidas por esta Sección.

1.4. Solicitud de modulación de la sentencia de primera instancia

Mediante memorial radicado el 21 de mayo de 2025, el señor Víctor Hugo Rodríguez Valencia, indicando su calidad de parte actora dentro de incidente de desacato adelantado ante el Juzgado Quinto Civil Municipal de Palmira contra Emssanar, solicitó la modulación de los efectos de la sentencia de la acción de tutela de la referencia.

desacato adelantado ante el Juzgado Quinto Civil Municipal de Palmira contra Emssanar, solicitó la modulación de los efectos de la sentencia de la acción de tutela de la referencia.

Expuso que, mediante auto del 5 de mayo de 2026 dictado al interior del incidente mencionado, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Palmira confirmó sanción por desacato impuesta al representante legal de Emssanar. S in embargo, el a quo en dicho trámite mantuvo suspendida su ejecución con fundamento en las órden es adoptadas por esta Corporación dentro del expediente 11001 -03-15-000-202404475-00.

Indicó que, pese a la existencia de órdenes judiciales encaminadas a garantizar la protección de sus derechos fundamentales, a la fecha no se le ha asignado programación para el procedimiento quirúrgico requerido, circunstancia que, en su criterio, evidencia que la suspensión general de las sanciones por desacato se ha traducido en una barrera para la materialización efectiva de su derecho fundamental a la salud y a la integridad física.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo ant erior, solicitó que se module la sentencia de tutela que dispuso la suspensión de las sanciones de desacato en aquellos eventos en los

www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo ant erior, solicitó que se module la sentencia de tutela que dispuso la suspensión de las sanciones de desacato en aquellos eventos en los que se acredite un riesgo inminente para la salud del accionante, de manera q ue el juez constitucional pueda disponer la ejecución de las medidas correccionales correspondientes.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

La Sala es competente para conocer la solicitud de modulación presentada por el señor Víctor Hugo Rodríguez Valencia, en línea con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.

2.2. Modulación de fallos de tutela

Al respecto de esta figura, la Corte Constitucional ha aclarado en múltiples ocasiones que su procedencia es excepcional, siempre y cuando se ajuste a ciertas reglas. Estas fueron aclaradas en el auto A001 de 2021 de la siguiente manera:

Regla Descripción Primera regla El juez debe verificar que se reúnen las condiciones de hecho que impiden la efectiva protección del derecho amparado. Esto sucede cuando: “(a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumpli miento no es exigible porque se t rata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden”2. Segunda regla El juez debe tomar medidas “encaminadas a lograr el

implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden”2. Segunda regla El juez debe tomar medidas “encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo ”3. En otras palabras, el juez está limitado por la finalidad de las medidas. Tercera regla La modificación no puede generar un cambio absoluto en la orden original4. Cuarta regla La modificación debe evitar una afectación “ grave, directa, manifiesta, cierta e inminente ” del interés público, por lo que debe buscar la menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha reducción de “manera inmediata y eficaz”. En consecuencia, siempre que la modificación implique

2 Ibid. 3 Sentencia T-086 de 2003 y Auto 727 de 2018. 4 Ibidem.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una reducción en la protección otorgada en la orden inicial, el juez debe conceder una “medida compensatoria”5. Quinta regla El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja6.

2.3. Caso concreto

La Sala advierte que la solicitud de modulación elevada por el señor Víctor Hugo

Quinta regla El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja6.

2.3. Caso concreto

La Sala advierte que la solicitud de modulación elevada por el señor Víctor Hugo Rodríguez Valencia no está llamada a prosperar, por cuanto no se acredita el presupuesto fijado por la Corte Constituci onal como primera regla para la modificación de órdenes de tutela complejas, consistente en verificar la existencia de condiciones de hecho que impidan la efectiva protección del derecho fundamental amparado.

La jurisprudencia constitucional ha precisado que dicha regla se satisface e n aquellos eventos en los que:

(a) la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) su cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público ; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden. (Subraya propia)

La argumentación expuesta por el memorialista podría, en principio, encuadrarse en el supuesto relativo a la afectación grave, directa, cierta, manifiesta e inminente del interés público. Lo anterior, por cuanto el señor Rodríguez Valencia sostiene que la suspensión generalizada de las sanciones de desacato dictadas contra funcionarios de Emssanar se ha traducido en una barrera para la materialización efectiva de los derechos fundamentales de los usuarios de dicha entidad, particularmente de aquellos amparados mediante órdenes de tutela.

Sin embargo, se advierte que tales afirmaciones carecen de sustento fáctico

efectiva de los derechos fundamentales de los usuarios de dicha entidad, particularmente de aquellos amparados mediante órdenes de tutela.

Sin embargo, se advierte que tales afirmaciones carecen de sustento fáctico suficiente para demostrar la configuración de la regla jurisprudencial invocada. Pues bien, mediante sentencia del 6 de octubre de 2025, el Consejo de Estado , Sección Segunda, Subsección B, modificó la decisión de primera instancia

5 Ibidem. 6 La jurisprudencia constitucional ha dispuesto que una orden es compleja cuando requiere de “ un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan el control exclusivo de la persona destinataria de la orden ”, y, cuyo ámbito de ejecución involucra, al menos, tres elementos, para que su cumplimiento sea pleno: (i) un método, (ii) un plan y (iii) una finalidad. Además, la Corte ha previsto que la adopción de órdenes complejas impone al juez el deber de: “ (i) ser ponderado en la definición de la orden, de manera que no suplante las competencias de las demás autoridades; (ii) prever un plazo razonable para el cumplimiento de la orden compleja; (iii) mantenerse abierto al diálogo institucional; (iv) conservar su competencia para asegurar el cumplimiento y para tramitar los incidentes de desacato; y, (v) en el marco de un estado de cosas inconstitucional, disponer las medidas particulares y concre tas necesarias, en armonía con la estrategia de superación del ECI prevista por este Tribunal, de forma que realice una acción coordinada y unitaria de la jurisdicción”. Auto 548 de 2017.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros

armonía con la estrategia de superación del ECI prevista por este Tribunal, de forma que realice una acción coordinada y unitaria de la jurisdicción”. Auto 548 de 2017.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida dentro del trámite constitucional de la referencia y dispuso:

QUINTO: SUSPENDER durante un periodo de un (1) año, contado a partir del día hábil siguiente de que quedó no tificado el auto del 3 de abril de 2025 emitido en el presente trámite constitucional, la ejecución de las sanciones de multa y arresto por desacato que se hayan dictado contra los señores César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando, Víctor Hugo Labrador Rincón, L uis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Camilo Andrés Sánchez Valencia, Johana Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico, en ejercicio de los cargos que ostentan u ostentaron al interior de Emssanar EPS SAS.

Como se desprende de la providencia transcrita, la suspensión de las sanciones

Andrea Mesías Narváez y Dayanna Carolina Hernández Rico, en ejercicio de los cargos que ostentan u ostentaron al interior de Emssanar EPS SAS.

Como se desprende de la providencia transcrita, la suspensión de las sanciones por desacato operó por el término de 1 año contado a partir del día hábil siguiente a la notificación del auto del 3 de abril de 2025; esto es, desde el 14 de abril de 20257 y hasta el 14 de abril de 2026, fecha en la cua l culminó la medida excepcional.

Así las cosas, la Sala observa que, para el momento de presentación del memorial de modulación ya no se encontraba vigente la suspensión de las sanciones de desacato ordenada dentro del trámite constitucional de la referencia. Por consiguiente, no se advierte que la orden emitida por esta Sección, posteriormente modificada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, amenace con generar una afectación grave, direct a, cierta, manifiesta e inminente del interés público en los términos desarrollados por la Corte Constitucional.

Tampoco se evidencia que la situación planteada por el memorialista se enmarque en alguno de los demás supuestos que, conforme a la regla prim era precisada en el Auto A001 de 2021, habilitan al juez constitucional para modular órdenes previamente adoptadas.

Ahora bien, la Sala observa que, pese a la expiración de la suspensión antes referida, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Palmira, median te auto del 5 de mayo de 2026, resolvió mantener suspendida la ejecución de la sanción impuesta al interior del incidente de desacato promovido dentro de la acción de tutela con

referida, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Palmira, median te auto del 5 de mayo de 2026, resolvió mantener suspendida la ejecución de la sanción impuesta al interior del incidente de desacato promovido dentro de la acción de tutela con radicado 76520-40-03-005-2025-00547-00.

En consecuencia, el señor Rodríguez V alencia cuenta con la posibilidad de poner dicha circunstancia de presente al interior del respectivo trámite incidental, a efectos de que el juez constitucional competente valore la vigencia y alcance de las órdenes impartidas dentro del presente asunto y adopte las determinaciones a que haya lugar.

7 Índices 338 y 339 del expediente de Samai 11001-03-15-000-2024-04475-00. El auto del 3 de abril de 2025 fue notificado mediante correos electrónicos enviados el día 9 siguiente.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

En mérito de lo expuesto , el Consejo de Estado, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de modulación de los efectos de la sentencia del 30 de enero de 2025 solicitada por el el señor Víctor Hugo Rodríguez Valencia.

III. RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de modulación de los efectos de la sentencia del 30 de enero de 2025 solicitada por el el señor Víctor Hugo Rodríguez Valencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx