Consejo de Estado - 11001031500020240658403 - Auto interlocutorio - Auto que rechaza incidente - 11001031500020240658403 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 19 de enero de 2026

Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-03

Demandante: María Edith Reyes de Aguirre

Demandado: Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Naturaleza: Acción de tutela. Incidente de desacato. Auto

Ingresado al despacho 1 el incidente de desacato presentado , el 21 de noviembre de 2025, por el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia , por el presunto incumplimiento de un exhorto realizado a María Edith Reyes de Aguirre en el Auto de 20 de junio de 20252, el despacho ponente procederá a pronunciarse sobre el mismo, con posterioridad a los siguientes

1. ANTECEDENTES

1. El 15 de enero de 2025, María Edith Reyes de Aguirre presentó una acción de tutela3 contra el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por la vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social , con ocasión de su desafiliación en salud y la interrupción de los servicios médicos que requería.

2. Mediante Sentencia de 25 de marzo de 2025 4, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado accedió parcialmente al amparo solicitado5.

interrupción de los servicios médicos que requería.

2. Mediante Sentencia de 25 de marzo de 2025 4, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado accedió parcialmente al amparo solicitado5.

3. El 11 de abril de 2025, la accionante formuló, vía correo electrónico, incidente de desacato , identificado con radicado No. 2024 -06584-01,

1 El 24 de noviembre de 2025, como consta en el índice 3 del aplicativo SAMAI. 2 Mediante el cual se declaró terminado el incidente de desacato No. 2024-06584-01. 3 En la acción de tutela también cuestionó la providencia de 2 de mayo de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Resolución No. RDP 14268 de 28 de agosto de 2024 expedida por la UGPP. Dichos reparos fueron declar ados improcedentes mediante la Sentencia de 25 de marzo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por no superar los requisitos generales de la acción de tutela de relevancia constitucional y subsidiariedad. 4 Notificada a las partes mediante mensaje de datos enviado el 2 de abril de 2025. Índice 35 de SAMAI del expediente de tutela 11001-03-15-0002024-06584 -00. 5 “(…) SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por María Edith Reyes de Aguirre respecto de la Sentencia de 2 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo

5 “(…) SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por María Edith Reyes de Aguirre respecto de la Sentencia de 2 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y la Resolución No. RDP 14268 de 28 de agosto de 2024 expedida por la UGPP, por las razones expuestas.

TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de María Edith Reyes de Aguirre y, en consecuencia, ORDENAR al Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales que, atendiendo a la situación de vulnerabilidad de la accionante, en un térmi no de 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, garantice la prestación de los servicios de salud que requiere hasta que culmine el tratamiento de las patologías que padece y, con posterioridad a ello, guie a la señora Reyes de Ag uirre para realizar el traslado de la EAS (régimen excepcional) al que se encontraba afiliada, a una EPS del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-03

Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Naturaleza: Acción de tutela. Incidente de desacato. Auto Decisión: Rechaza incidente ______________________________________________________________________________________________________________

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contra el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por el aparente incumplimiento de la Sentencia de 25 de marzo de 2025. Expuso que dicha autoridad ha incumplido con la prestación de los servicios de salud y exámenes de extensión6 requeridos.

por el aparente incumplimiento de la Sentencia de 25 de marzo de 2025. Expuso que dicha autoridad ha incumplido con la prestación de los servicios de salud y exámenes de extensión6 requeridos.

4. A través de los Autos de 22 de abril y 27 de mayo de 2025, se ordenó correr traslado7 y abrir el incidente de desacato8, respectivamente.

5. Mediante Auto de 20 de junio de 2025, el despacho dio por terminado el incidente luego de haberse acreditado que el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia : (1) afilió nuevamente a María Edith Reyes de Aguirre al Sistema de Seguridad Social en Salud, (2) garantizó la prestación de los servicios de salud que requería los padecimientos que fueron puestos de presente con la acción de tutela, esto es, la señora Reyes de Aguirre a aquellos diagnósticos de trastornos que involucraban la función cognitiva y la conciencia e hipoacusia neurosensorial bilateral, lo cual logró evidenciarse a través de los soportes remitidos por el Fondo en el informe en que rindió y en el que informó que los diagnósticos se han tratado mediante distintas autorizaciones con medicina general, especialistas, entrega de medicamentos y autorizaciones de terapias, (3) remitió a la accionante una guía para el traslado de EPS, y (4) ha mantenido la afiliación y prestación de servicios de salud hasta su traslado a una nueva EPS. A su vez, en dicho auto, se realizó un exhorto a la accionante con el objetivo de que realizara las diligencias pertinentes para efectuar su traslado a una Empresa Promotora

servicios de salud hasta su traslado a una nueva EPS. A su vez, en dicho auto, se realizó un exhorto a la accionante con el objetivo de que realizara las diligencias pertinentes para efectuar su traslado a una Empresa Promotora de Salud del régimen general de seguridad social9.

6 Refirió que requería los siguientes servicios de salud (se trascribe): “1Prestación de servicios de salud y exámenes de extensión formulación medica por la comorbilidad que padece. 2Médico General: seguimiento con el Dr., Jean Carlo Montenegro Cosmitet. 3Neurología Clínica. Dr. Gustavo Ramos Burbano Cosmitet IPS 4Atención Fisiatra. Dr. Sebastián Yara Muñoz. Rehabilitación integral SAS. 5Rehabilitación Cardiaca y Terapia física. Dra. Alejandra 6Otorrinolaringólogo. 7Oftalmología Dra. Adriana María Galvis Clínica Oftalmológica. 8Cardiología Dr. Juan Santiago Villadiego Cosmitet IPS. 9Electrofisiología Dr. Gustavo Montero Cosmitet. 10Endocrinología Dra. Cindy Verónica Osorio Correa. Clínica Imbanaco. 11Nutrición Dra. Lucy León Muñoz. Cosmitet. 12Psicología: Dr. David Tobar Nieves. Corposer.” 7 “PRIMERO: ABRIR el incidente de desacato en contra de Isabel Cristina Gallo Mejía como encargada del Grupo Interno de Trabajo Gestión Prestación de Servicios de Salud - División Pacífico; Luz Elena Gutiérrez Suarez Romero como encargada del Grupo Interno de Trabajo de Gestión Prestación de Servicios De Salud; Heidy Yuli Sánchez González en su calidad de Subdirectora de Prestaciones Sociales del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles

como encargada del Grupo Interno de Trabajo de Gestión Prestación de Servicios De Salud; Heidy Yuli Sánchez González en su calidad de Subdirectora de Prestaciones Sociales del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y Samira Julieth Eljach Durant en su calidad de Directora General del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por los motivos expuestos en esta providencia.” 8 “PRIMERO: ABRIR el incidente de desacato en contra de Isabel Cristina Gallo Mejía como encargada del Grupo Interno de Trabajo Gestión Prestación de Servicios de Salud - División Pacífico; Luz Elena Gutiérrez Suarez Romero como encargada del Grupo Interno de Trabajo de Gestión Prestación de Servicios De Salud; Heidy Yuli Sánchez González en su calidad de Subdirectora de Prestaciones Sociales del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y Samira Julieth Eljach Durant en su calidad de Directora General del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por los motivos expuestos en esta providencia.” 9 “PRIMERO: DECLARAR TERMINADO el incidente de desacato, por los motivos dados en esta providencia.

SEGUNDO: EXHORTAR a María Edith Reyes de Aguirre con el fin de que adelante los trámites tendientes a efectuar su traslado a una Empresa Promotora de Salud del régimen general de seguridad social.”Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-03

Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Naturaleza: Acción de tutela. Incidente de desacato. Auto Decisión: Rechaza incidente ______________________________________________________________________________________________________________

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Demandado: Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Naturaleza: Acción de tutela. Incidente de desacato. Auto Decisión: Rechaza incidente ______________________________________________________________________________________________________________

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6. El 21 de noviembre de 2025, el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia presentó incidente de desacato en contra de María Edith Reyes de Aguirre por no haber dado cumplimiento al exhorto efectuado en el auto de 20 de junio de 2025, toda vez que, a la fecha de presentación d el escrito de incidente , la señora Reyes de Aguirre no ha realizado los trámites encaminados a efectuar su traslado a una EPS.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial del incidente de desacato. 2.2.

Procedencia del incidente. 2.3. Conclusión.

2.1 Marco normativo y jurisprudencia del incidente de desacato

7. El artículo 27 de Decreto 2591 de 1991 dispone que proferido el fallo que concede la acción de tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora y que, en caso de incumplimiento, el juez que lo dictó puede sancionar 10 por desacato tanto al responsable como a su superior hasta que lo cumplan. Igualmente, dispone que el juez mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza que originaron el amparo de los derechos fundamentales.

8. Frente a la naturaleza del incidente de desacato, la Corte Constitucional, en la Sentencia C -367 de 2012, que revisó la

eliminadas las causas de la amenaza que originaron el amparo de los derechos fundamentales.

8. Frente a la naturaleza del incidente de desacato, la Corte Constitucional, en la Sentencia C -367 de 2012, que revisó la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591de 1991, sostuvo:

"(i) El fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial. preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamenta/es; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado, (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegura r la protección efectiva

se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado, (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegura r la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada; (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; (vii) el objetivo de la

10 En los términos previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-03

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sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tute/antes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parle resolutiva del fallo correspondiente le obliga a verificar en el incidente de desacato: "(1) a quién estaba dirigida la

realizado a la señora María Edith Reyes de Aguirre , el cual se realizó en el Auto de 20 de junio de 2025, mediante el cual se dio por terminado el incidente luego de haberse acreditado que el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia cumplió con las órdenes dadas en la Sentencia de tutela de 25 de marzo de 202511.

12. Bajo el anterior panorama , el incidente no es procedente , toda vez que el caso concreto no encuadra bajo los supuestos requeridos, ya que, por un lado, no se trat ó de una orden directa para María Edith Reyes de Aguirre, pues se trató de un exhorto encaminado a que ella adelantara los trámites tendientes a efectuar su traslado a una EPS del régimen general de seguridad social y, por el otro, no era una orden contenida en una sentencia de tutela, sino en el auto que dio por terminado el incidente de desacato

No. 2024-06584-01.

13. En consecuencia, el despacho declarará improcedente el presente incidente, por no cumplir con los presupuestos requeridos por la Ley y la jurisprudencia para la procedencia del incidente de desacato.

11 Notificada a las partes mediante mensaje de datos enviado el 2 de abril de 2025. Índice 35 de SAMAI del expediente de tutela 11001-03-15-0002024-06584 -00.Radicación: 11001-03-15-000-2024-06584-03

Demandante: María Edith Reyes de Aguirre Demandado: Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia Naturaleza: Acción de tutela. Incidente de desacato. Auto Decisión: Rechaza incidente ______________________________________________________________________________________________________________

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diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parle resolutiva del fallo correspondiente le obliga a verificar en el incidente de desacato: "(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejec utarla: (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)". De existir el incumplimiento "debe identificar las razones por las cuales se produjo con el f in de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada".

2.2. Procedencia del incidente

9. Revisado el expediente del proceso de la referencia, el despacho advierte que el presente incidente de desacato es improcedente por las

razones que pasan a explicarse:

10. Sea lo primero aclarar que, tal y como se indicó en el acápite anterior, el incidente de desacato se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos previstos en la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada.

11. En esa medida, una vez estudiado el expediente, el despacho encontró que el incidente promovido por Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el 21 de noviembre de 2025, busca el cumplimiento de un exhorto realizado a la señora María Edith Reyes de Aguirre , el cual se realizó en el Auto de 20 de junio de 2025, mediante el cual se dio por terminado el incidente luego de haberse acreditado que el Fondo Pasivo Social de los

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En consecuencia, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR por IMRPOCEDENTE el incidente de desacato promovido en contra de María Edith Reyes de Aguirre , con ocasión de l exhorto realizado en el Auto 20 de junio de 2025 , por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz (artículo 16 del Decreto 2591 de 1991).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA