Consejo de Estado - 11001031500020250387301 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250387301 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03873-01

Accionantes: Amiro Rafael Amara Ditta y otros

Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar

Tema: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho.

Prima de antigüedad creada por entidad territorial carente de competencia. Instituto jurídico de la cosa juzgada. CONFIRMA-NEGATIVA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta po r la parte accionante en contra de la sentencia del 7 de noviembre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, a través de la cual negó el amparo.

ANTECEDENTES

Los señores Amiro Rafael Amara Ditta, Adolfo Jesús Alfaro Torres, Armando Rafael Ferreira Buelvas, Elizabeth Castilla Britto, Elizabeth Matilde Solis Yepes, Eloisa Mercedes Mendoza Morales, Elsy Graciela Barraza Orozco, Eneida Esther Oñate Ustariz, Irian Del Carmen Rodríguez Diaz, Lucy Inés Álvarez Celedón, Maria De Las

Mercedes Mendoza Morales, Elsy Graciela Barraza Orozco, Eneida Esther Oñate Ustariz, Irian Del Carmen Rodríguez Diaz, Lucy Inés Álvarez Celedón, Maria De Las Nieves López Pacheco, María Teresa Grau Castañeda, Martha Rosa Rodelo Castro y Nancy Celinda Ballesteros pretenden que se proteja n sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas , al debido proceso y al acceso a la administración de jus ticia; los cuales consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cesar, con la sentencia proferida el 27 de marzo de 2025 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se le asignó el número de radicado 20001-33-33-002-2020-00038-00/01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03873 -01

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Los accionantes narraron que son empleados administrativos de las instituciones educativas del municipio de Valledupar y durante 10 años percibieron mensualmente y de forma pacífica la prima de antigüedad, otorgada mediante el Acuerdo 13 de 1983 proferido por el Concejo Municipal de Valledupar.

Que, a raíz de una demanda de nulidad simple instaurada en contra del Acuerdo señalado, proceso al que se le asignó el número de radicado 20001 -23-31-004Que, a raíz de una demanda de nulidad simple instaurada en contra del Acuerdo señalado, proceso al que se le asignó el número de radicado 20001 -23-31-0042011-00290-00, el 14 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su nulidad , por haber sido expedido por una autoridad que no era competente, con la aclaración de que las primas de antigüedad que hubieran sido reconocidas con anterioridad a esa declaratoria tenían que seguirse pagando a sus beneficiarios.

Que continuaron percibiendo la prima de antigüedad hasta enero de 2018 , cuando el municipio de Valledupar dejó de cumplir el fallo judicial y suspend ió el pago mensual de la prima de antigüedad.

Que requirieron dicho pago, pero mediante la Resolución 002370 del 21 de octubre de 2019, el municipio de Valledupar lo negó, por lo que instauraron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Valledupar, Secretaría de Educación.

Que el 2 de noviembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar negó las pretensiones porque determinó que el Concejo Municipal no era competente para crear la prima y, en esa medida, su goce era inconstitucional e ilegal, por lo que interpusieron recurso de apelación.

Que el 27 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la sentencia, debido a que la prima reclamada no podía reconocerse por provenir de un acuerdo municipal declarado nulo y a que el acto acusado no podía ser analizado para confrontarlo con la sentencia del 14 de marzo de 2013, pues ello desconocería

sentencia, debido a que la prima reclamada no podía reconocerse por provenir de un acuerdo municipal declarado nulo y a que el acto acusado no podía ser analizado para confrontarlo con la sentencia del 14 de marzo de 2013, pues ello desconocería la intangibilidad de la cosa juzgada.

Consideran que el Tribunal desconoció su propio fallo, esto es, el proferido el 14 de marzo de 2013 en el proceso de nulidad, puntualmente su ordinal tercero, en el que se ordenó la continuidad del pago de la prima de antigüedad a los funcionarios que la venían percibiendo antes de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 013 de 1983, a pesar de que había hecho tránsito a cosa juzgada , por lo que su contenido y órdenes son inmodificables , de conformidad con la Constitución, la ley y la jurisprudencia.

PRETENSIONES

Los accionantes solicitaron que se deje sin efectos la sentencia del 27 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, se le ordene dictar una decisión de reemplazo , en la que respete el debido proceso y la cosa juzgada.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03873 -01

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TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 1 de julio de 2025 se admitió la acción; se vinculó al municipio de Valledupar, Secretaría de Educación Municipal, como tercero con interés; y se corrió el traslado respectivo.

El 1 de julio de 2025 se admitió la acción; se vinculó al municipio de Valledupar, Secretaría de Educación Municipal, como tercero con interés; y se corrió el traslado respectivo.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Cesar indicó que se acogía y reiteraba los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial desarrollados en la sentencia discutida en esta sede.

POSICIÓN DEL VINCULADO

El municipio de Valledupar manifestó su oposición a las pretensiones, pues la negativa de reconocer la prima de antigüedad encuentra respaldo en el Concepto 2302 de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el cual las primas extralegales creadas por entidades territoriales a partir del Acto Legislativo 1 de 1968 no pueden ser pagadas. En consecuencia, solicitó declarar la ausencia de vulneración de derechos fundamentales y su desvinculación.

SENTENCIA IMPUGNADA

El 7 de noviembre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, negó el amparo solicitado porque determinó que el Tribunal accionado no desconoció que la sentencia del 14 de marzo de 2013 tenía efectos erga omnes y precisó que en dicha providencia se protegieron los derechos adquiridos, caracterizados por tener justo título, por lo que la Resolución 002370 del 21 de octubre de 2019 gozaba de presunción de legalidad.

Afirmó que no e ra jurídicamente viable invocar derechos adquiridos cuando su origen estaba en actos administrativos expedidos en abierta contradicción con la

octubre de 2019 gozaba de presunción de legalidad.

Afirmó que no e ra jurídicamente viable invocar derechos adquiridos cuando su origen estaba en actos administrativos expedidos en abierta contradicción con la Constitución y la ley, por lo cual la percepción de pagos salvaguardados en un acto carente de competencia, como era el caso del Acuerdo 13 de 1983, no convertía en legítimos sus efectos ni otorgaba respaldo jurídico a las sumas recibidas por los interesados.

Concluyó que el Tribunal accionado no incurrió en un defecto sustantivo 1, en la medida que su interpretación fue razonada, pues atendió al marco constitucional y legal que regula la competencia de las entidades territoriales para fijar prestaciones sociales; atendió al alcance de la sentencia de nulidad , la cual protegió los pagos de la prima efectuados antes de su expedición, siempre que estuvieran acorde con el ordenamiento jurídico , postura acorde con la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ; y no vulneró los derechos fundamentales de los solicitantes del amparo.

1 La Subsección estimó que el defecto sustantivo era el que se adecuaba a los argumentos del accionante.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03873 -01

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IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó la sentencia, al considerar que esta se limitó a reiterar las consideraciones expuestas en las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y

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IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó la sentencia, al considerar que esta se limitó a reiterar las consideraciones expuestas en las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho , esto es, que ni los concejos municipales ni las asambleas departamentales pueden , legal y constitucionalmente crear beneficios laborales constitutivos de factores salariales o prestacionales , pero sin tener en cuenta que en la sentencia del 14 de marzo de 2013 , la cual hizo tránsito a cosa juzgada, se ampararon los derechos adquiridos , por lo que debían continuar percibiendo la prima de antigüedad.

Indicó que, para soportar su posición, en el fallo de tutela se citaron unas sentencias del Consejo de Estado que resolvieron un recurso de apelación, pero se desconoció que la decisión del 14 de marzo de 2013 no fue recurrida, por lo que no se trataba de las mismas circunstancias , pues e sta última quedó en firme , por lo que era inmutable, especialmente la orden sobre la continuidad en la percepción de la prima de antigüedad, sin que resulte ahora procedente incluir una argumentación que en su momento no se efectuó.

Que si el Ministerio de Educación no estaba de acuerdo con la sentencia del 14 de marzo de 2013, debió instaurar la acción extraordinaria de revisión, como lo hizo la Contraloría General de la República en el proceso con radicado 11001 -03-25-0002018-00530-00, el cual, en todo caso, fue declarado infundado y en el que se determinó que la decisión adoptada en esa oportunidad por el Tribunal solo tenía por finalidad respetar el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas

2018-00530-00, el cual, en todo caso, fue declarado infundado y en el que se determinó que la decisión adoptada en esa oportunidad por el Tribunal solo tenía por finalidad respetar el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas conforme a derecho.

Por lo tanto, solicitó acceder a las pretensiones , afirmando que la sentencia discutida es violatoria de la cosa juzgada y la inmutabilidad de las sentencias , acorde con los artículos 189 de la Ley 1437 de 2011 y 303 del Código General del Proceso.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutel a; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar unRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03873 -01

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perjuicio irremediable.

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perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones [...].

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable [...]

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. [...]

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. [...]»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [...]

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se

2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03873 -01

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sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan

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sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [...]

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»4

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada5.

[...] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”6. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [...] Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela7»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-074 de 2022. 7 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03873 -01

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Análisis del caso concreto

Esta Subsección encuentra reunidos los requisitos generales de procedencia de la tutela, en los mismos términos expuestos en la sentencia de primera instancia y debido a que no son objeto de discusión en esta sede, se procederá al análisis de la configuración del defecto sustantivo en la sentencia del 27 de marzo de 2025 aquí discutida, previo recuento de los razonamientos de la autoridad judicial accionada.

En la providencia objeto de esta acción , inicialmente el Tribunal Administrativo del Cesar aclaró que la competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia salarial estaba limitada a la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos, de acuerdo con los límites definidos por el Gobierno Nacional, por lo cual el 14 de marzo de 2013 profirió sentencia en la que declaró la nulidad del Acuerdo 13 de 1983 mediante el cual, el Concejo Municipal de Valledupar creó la prima de antigüedad para los empleados municipales , por carecer de competencia para ese efecto.

Aclarado el aspecto precedente, la autoridad judicial analizó el argumento en el cual se centra la present e acción, esto es, que los accionantes tenían derecho a continuar percibiendo la prima de antigüedad, debido a que así se ordenó en la sentencia del 14 de marzo de 2013, que hizo tránsito a cosa juzgada.

Al respecto, consideró que dicha decisión gozaba de intangibilidad, al no haber sido

sentencia del 14 de marzo de 2013, que hizo tránsito a cosa juzgada.

Al respecto, consideró que dicha decisión gozaba de intangibilidad, al no haber sido recurrida y haber cobrado ejecutoria; además, evidenció que en ella, puntualmente, en su ordinal tercero, se estableció que «las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa», lo que, a su juicio, implicaba que protegió derechos adquiridos con un título justo, esto es, conforme a derecho, lo que excluía los derechos reconocidos en actos administrativos expedidos con violación al régimen jurídico vigente.

Para fundamentar dicha postura, el Tribunal aludió a la parte considerativa de la sentencia del 14 de marzo de 2013 , en la que se expuso que « el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas, conforme a derecho (artículo 58 del C.P.) y el reconocimiento de la seguridad jurídica como valor esencial del Estado social del derecho, matizan los efectos de la nulidad de los actos administrativos de carácter general, el cual se proyecta únicamente sobre los asuntos que se encuentren sin resolver, respetando así aquellas situaciones resueltas y ejecutoriadas».

El análisis precedente llevó a la autoridad judicial a concluir que el acto demandado no vulneraba las normas jurídicas invocadas en la demanda como transgredidas , pues mediante este se decidió no pagar la prima de antigüedad creada mediante el Acuerdo 0013 de 1983 por ir en contra del ordenamiento jurídico.

no vulneraba las normas jurídicas invocadas en la demanda como transgredidas , pues mediante este se decidió no pagar la prima de antigüedad creada mediante el Acuerdo 0013 de 1983 por ir en contra del ordenamiento jurídico.

En este punto, debe aclararse que, si bien dicha autoridad también enfocó su postura de negar las pretensiones en la tesis según la cual a través del medio deRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03873 -01

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control de nulidad y restablecimiento del derecho, el acto discutido no podía ser confrontado con la sentencia del año 2013 proferida por ese Tribunal, pues existían otros medios para ese efecto, lo cierto es que en últimas sí se pronunció sobre el contenido de esa decisión, por lo cual para efectos de esta acción, esta última determinación carece de relevancia, en tanto este aspecto no es el discutido por los accionantes, sino el desconocimiento de la cosa juzgada de la que gozaba dicha decisión judicial.

Precisado lo anterior, esta Subsección observa que el Tribunal Administrativo del Cesar justificó su decisión en un análisis integral de la sentencia del 13 de marzo de 2014, no solo de su parte resolutiva, sino también de lo expuesto en la parte considerativa, pues en el ordinal que se protegieron los derechos adquiridos, se aclaró que esa salvaguarda sería acorde a lo expuesto en esa decisión judicial, lo que exigía un estudio de la totalidad del contenido de la providencia, y no solo una lectura aislada del ordinal tercero.

aclaró que esa salvaguarda sería acorde a lo expuesto en esa decisión judicial, lo que exigía un estudio de la totalidad del contenido de la providencia, y no solo una lectura aislada del ordinal tercero.

En esa medida, se observa que la decisión adoptada no puede ser calificada como irrazonable o arbitraria por transgredir la institución procesal de la cosa juzgada , pues obedeció al ejercicio de autonomía e independencia judicial que caracteriza la labor del juez como administrador de justicia, el cual garantiza un margen de libertad en la interpretación efectuada en sus providencias, que no puede ser objeto de reproche constitucional, siempre y cuando esté razonablemente soportada, desde la perspectiva fáctica y jurídica, como ocurre en el caso bajo estudio.

Ciertamente, se evidencia que el Tribunal examinó la controversia planteada , conforme a l a lectura coherente y justificada que realizó de la providencia judicial con base en la cual se alegó por parte de los demandantes que tenían derecho a continuar percibiendo la prima de antigüedad, en la que expresamente se adujo que los efectos de la nulidad debían ser fijados atendiendo a las situaciones consolidadas conforme a derecho, acorde con el artículo 58 de la Constitución.

En ese orden de ideas, se colige que no hay lugar al amparo solicitado, por lo cual se confirmará la sentencia del 7 de noviembre de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 7 de noviembre de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado , que negó el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -03873 -01

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Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente