Consejo de Estado - 11001031500020250585701 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250585701 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela.

Parte actora: Mediccol IPS SAS.

Parte accionada: Tribunal Administrativo de Caldas.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01.

Asunto: Tutela contra providencia judicial. Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

Sentencia de segunda instancia

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 24 de octubre de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

1. ANTECEDENTES

1. Hechos

De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes:

1.1. La sociedad Mediccol IPS SAS en ejercicio del medio de control de reparación directa presentó demanda contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que le fueran pagad os los servicios de dispensación de medicamentos a la población afiliada al régimen subsidiado en el Departamento de Caldas.

1.2. Inicialmente, la demanda fue presentada ante los Juzgados Laborales del Circuito de Manizales y, mediante auto de 19 de diciembre de 2023 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales resolvió rechazar

1.2. Inicialmente, la demanda fue presentada ante los Juzgados Laborales del Circuito de Manizales y, mediante auto de 19 de diciembre de 2023 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Manizales resolvió rechazar la demanda por falta de competencia, ordenando remitir a los Juzgados Civiles del Circuito de Manizales.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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1.3. El Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales planteó conflicto negativo de competencias, el cual fue resuelto el 7 de marzo de 2024 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales ordenando remitir el proceso a la Jurisdicción Contenciosa Administrativo , especialmente a los Jueces Administrativos del Circuito de Manizales.

1.4. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante providencia de 8 de mayo de 2024, inadmitió la demanda, ordenando a la parte actora del proceso ordinario adecuarla al medio de control que estimara procedente conforme a las pretensiones solicitadas y ajustarse a los requisitos establecidos en el CPACA.

1.5. Posteriormente, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante providencia de 4 de diciembre de 2024, concedió a la parte demandante del proceso ordinario el término de diez (10) días para corregir la demanda, la cual debía incluir, en primer lugar, la

Manizales, mediante providencia de 4 de diciembre de 2024, concedió a la parte demandante del proceso ordinario el término de diez (10) días para corregir la demanda, la cual debía incluir, en primer lugar, la acreditación del requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA, es decir, la realización del trámite de conciliación extrajudicial; asimismo, conforme al numeral 8 del artículo 162 ibidem se debía aportar constancia del envío electrónico al demandado de la copia del escrito de corrección de la demanda.

1.6. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante providencia de 31 de marzo de 2025, rechazó el medio de control al considerar que no se corrigió la demanda y a que no se aportó la constancia de la conciliación extrajudicial ni la certificación que acreditara su radicación ante la Procuraduría Judicial Administrativa.

1.7. Contra la decisión anterior la parte actora presentó recurso de reposición y en subsidio apelación.

1.8. Mediante providencia de 7 de julio de 202 5, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales resolvió no reponer la decisión inicial y concedió el recurso de apelación.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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1.9. La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas,

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1.9. La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante providencia de 11 de septiembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia , al considerar que pese a que la parte demandante sostiene que la controversia es de naturaleza laboral, al analizar detenidamente las pretensiones planteadas se observa que se trata de una disputa relacionada con una reclamación de carácter prestacional administrativo, derivada del suministro de medicamentos proporcionados por una IPS a una entidad departamental.

Igualmente, precisó que en el medio de control de reparación directa, “[…] conforme a lo establecido en el numeral 1, del artículo 166 del CPACA, obliga el cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, para este medio de control esto es como un requisito previo. Sin embargo, en el presente caso, no se acreditó . […]”.

2. Fundamentos de la solicitud de amparo

La parte actora manifestó que la accionada incurrió en defecto sustantivo al no efectuar ningún tipo de análisis frente a las reglas de transición impuestas por la Corte Constitucional “[…] en el auto 1942 del 23 de agosto de 2023 […]”, providencia en la que se resolvió un conflicto de competencias de una entidad que pretendía cobrar unas facturas por la prestación del servicio de salud al ADRES.

Agregó que la autoridad accionada actuó de manera arbitraria al desconocer las reglas de transición establecidas por la Corte Constitucional mediante auto

que pretendía cobrar unas facturas por la prestación del servicio de salud al ADRES.

Agregó que la autoridad accionada actuó de manera arbitraria al desconocer las reglas de transición establecidas por la Corte Constitucional mediante auto 1942 de 23 de agosto de 2023 toda vez que al rechazarse la demanda ordinaria le prescriben los derechos de cobro y opera la caducidad de la acción.

Indicó que la Corte Constitucional en una de las reglas de transición señaló que en materia laboral y de la seguridad social, el requisito extrajudicial no era exigible, aunque se podría realizar de manera voluntaria.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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Advirtió que la Dirección Territorial de Salud de Caldas es la responsable del pago de los servicios “[…] NO POS (Hoy PBS), de la población del régimen subsidiado del Departamento de Caldas, es decir, y para estos efectos, es igual al ADRES, sólo que la competencia de esta última, es el pago de los servicios de salud NO PBS del régimen contributivo […]”, por lo que las reglas de transición aplican a este caso, puesto que “[…] tal y como se dijo en el acápite de los hechos de este escrito, la demanda inicial fue presentada el 26 de julio de 2021, por lo que estamos enmarcados en las condiciones exigidas en el literal B del argumento 57 del auto 1942 del 23 de agosto de 2023 citado,

acápite de los hechos de este escrito, la demanda inicial fue presentada el 26 de julio de 2021, por lo que estamos enmarcados en las condiciones exigidas en el literal B del argumento 57 del auto 1942 del 23 de agosto de 2023 citado, puesto que la demanda se encontraba en trámite al expedir el auto 1942 del 23 de agosto de 2023 […]”.

Por lo anterior, consideró que se deben aplicar las reglas exigidas por la Corte Constitucional, en las que ordenan que en este caso no se deben inadmitir ni rechazar las demandas por la falta del requisito de conciliación.

3. Pretensiones

La parte actora planteó las siguientes pretensiones:

“[…] 1. Le solicito respetuosamente a los Honorables Magistrados del Consejo TUTELAR el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, vulnerado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales y Tribunal Administrativo de Caldas.

2.Como consecuencia de lo anterior, se ordene dejar sin efectos la providencia calendada del 11 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y el auto 507 fechado del 31 de marzo de 2025, por medio del cual el Juzgado Segundo Adm inistrativo del Circuito de Manizales rechaza la demanda.

3. Como consecuencia de lo anterior se ORDENE al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales a ADMITIR la demanda presentada por MEDICCOL I.P.S. S.A.S. […]”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

1. Mediante auto de 19 de septiembre de 2025, se admitió la presente acción

presentada por MEDICCOL I.P.S. S.A.S. […]”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

1. Mediante auto de 19 de septiembre de 2025, se admitió la presente acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas y se vinculó a l Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales y a la Dirección TerritorialNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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de Salud de Caldas , en calidad de tercero s con interés en el resultado del proceso.

2. El 24 de octubre de 2025 , la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente el mecanismo de amparo de la referencia.

3. Mediante auto de 20 de enero de 202 6, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia.

III. INTERVENCIONES

1. El Tribunal Administrativo de Caldas manifestó que no existe vulneración al debido proceso porque es claro que la demanda original no es de índole laboral ni se discuten derechos amparados por el artículo 53 de la Constitución Política, razón por la cual la providencia cuestionada se ajusta a derecho y a la jurisprudencia correspondiente razón por la cual se debió allegar la prueba de cumplir con el requisito de procedibilidad, esto es la conciliación extrajudicial.

Política, razón por la cual la providencia cuestionada se ajusta a derecho y a la jurisprudencia correspondiente razón por la cual se debió allegar la prueba de cumplir con el requisito de procedibilidad, esto es la conciliación extrajudicial.

Finalmente, solicitó se rechace por improcedente la acción de tutela y/o en subsidio se le desvincule de la misma.

2. La Dirección Territorial de Salud de Caldas indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva porque lo pretendido por la parte accionante escapa de su competencia , razón por la cual solicit ó su desvinculación.

IV. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 24 de octubre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumplía con el requisito general de relevancia constitucional.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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El a quo indicó que: “[…] la acción de tutela formulada por la parte accionante está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite del proceso de reparación directa, toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados en el marco del proceso ordi nario respecto del desconocimiento de unas reglas impuestas por la Corte Constitucional frente a procesos de índole laboral, sin esbozar las razones concretas por las cuales

probatorio desarrollados en el marco del proceso ordi nario respecto del desconocimiento de unas reglas impuestas por la Corte Constitucional frente a procesos de índole laboral, sin esbozar las razones concretas por las cuales los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados c on la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial […]”.

Por tanto, concluyó que “[…] el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada, lo que se opone a que use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del dere cho, que fueron resueltos en el curso del proceso ordinario […]”.

V. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La sociedad actora impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos expuestos en el escrito de tutela y adicionalmente expuso las siguientes razones:

Indicó que la presente acción de tutela tiene relevancia constitucional porque la Sala Plena de la Corte Constitucional expidió “[…] un auto para regular específicamente estos casos, precisamente para garantizar que NO se vulnere el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia […]”.

Señaló que las “[…] reglas contenidas en el auto 1942 de 2023 expedido por la Corte Constitucional son de OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO […]”.

Adujo que “[…] en los argumentos 92, 93 y 96 del auto 1942 de 2023 expedido por la Corte Constitucional , se ordena que el requisito de conciliación no es

trámite de tutela y que el juez de primera instancia omitió pronunciarse al respecto, por tanto, en esta instancia se resolverá.

La Sala considera que, comoquiera que la Dirección Territorial de Salud de Caldas fue parte dentro del proceso objeto de tutela y el Tribunal Administrativo de Caldas fue relacionado por la accionante como la posible entidad que ocasionó la vulneración de sus derechos fundamentales , les asiste interés directo en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se negará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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3. Problemas jurídicos

De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado 2, la Sección debe establecer:

A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá:

B) Determinar si la providencia acusada vulner ó los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

4. Caso concreto

Adujo que “[…] en los argumentos 92, 93 y 96 del auto 1942 de 2023 expedido por la Corte Constitucional , se ordena que el requisito de conciliación no es exigible en estos casos para efectos de determinar el rechazo de la demanda […]”.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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Por último, señaló que es beneficiario de la transición porque cumple con los requisitos del literal B del argumento 57 del auto 1942 de 2023 expedido por la Corte Constitucional.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sección es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones.

2. Cuestión previa

La Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas solicitaron su desvinculación del presente trámite de tutela y que el juez de primera instancia omitió pronunciarse al respecto, por tanto, en esta instancia se resolverá.

La Sala considera que, comoquiera que la Dirección Territorial de Salud de

ello es así, se deberá:

B) Determinar si la providencia acusada vulner ó los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

4. Caso concreto

4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela

La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional 3 como del Consejo de Estado 4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia.

Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que é sta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la

2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009 -01328-01(IJ) y 201202201-01, respectivamente. Entre otras.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental5 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6.

En sentencia SU -215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente

de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.

En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito; (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir

5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C -590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D -5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió

controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada en el marco del proceso de reparación directa con radicación número 17001-33-33-002-2024-00069-01.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que, a su juicio, la autoridad accionada no debió rechazar la demanda por el no agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, ya que se encontraba dentro de las reglas creadas por la Corte Constitucional en el auto 1942 del 23 de agosto de 2023 , circunstancia que se traduce en la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.

Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar

reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.

Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción deNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.

Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentada s por el Tribunal Administrativo de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 24 de octubre de 2025 proferido

Tribunal Administrativo de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 24 de octubre de 2025 proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado , por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05857-01

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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado Presidente

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado