Consejo de Estado - 11001031500020250591401 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250591401 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá, diecinueve (19) de enero de dos mil veintiséis(2026) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: ORLANDO HOYOS DUQUE

Autoridades: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE L VALLE DEL

CAUCA Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL -Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELACarácter subsidiario del amparo. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL -La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante, el señor Orlando Hoyos Duque , contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado -Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES

1. Acción de tutela

El 22 de septiembre de 2025 el señor Orlando Hoyos Duque, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca-Despacho 011, el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana y al trabajo, que estimó vulnerados con ocasión de la providencia proferida por el Tribunal

Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana y al trabajo, que estimó vulnerados con ocasión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante a uto del 28 de agosto de 2025, por medio del cual se confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali, que rechazó la demanda formulada dentro del medio de control de reparación directa.

En virtud de la acción de tutela, la parte accionante solicitó textualmente:

«Depreco cordialmente se TUTELEN mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, A LA DIGINIDAD HUMANA EN CONEXIDAD CON EL DERECHO AL2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

TRABAJO, para acceder a la administración de justicia y evitar el perjuicio irremediable de estar permanentemente cesante de mi vocación de arquitecto por el daño antijurídico causado por EL ESTADO – NACION – DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN – CALI, ORDENANDO A LA DEMANDA ADMITA LA DEMANDA DE REPARACION DIRECTA Y LE DE CURSO

JUDICIAL ESTABLECIDO EN LA LEY PROCESAL».

2. Hechos relevantes

El señor Orlando Hoyos Duque, arquitecto de profesión, promovió demanda de reparación directa1 ante el Juzgado Dieciocho Contencioso Administrativo de Cali, con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad de la Nación-Dirección

El señor Orlando Hoyos Duque, arquitecto de profesión, promovió demanda de reparación directa1 ante el Juzgado Dieciocho Contencioso Administrativo de Cali, con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad de la Nación-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, DIAN) por los perjuicios que afirmó haber sufrido como consecuencia de la ejecución de medidas cautelares decretadas en su contra dentro de un proceso de jurisdicción coactiva.

Según lo expuesto, la DIAN-Cali inició un proceso de cobro coactivo en su contra por el presunto incumplimiento de la obligación de declarar renta correspondiente al año gravable 2007, dentro del cual ordenó el embargo y secuestro de un vehículo automotor de su propiedad, el cual fue posteriormente rematado, así como el embargo y secuestro del establecimiento de comercio “D’Avanzada Arquitectura”, matriculado desde el 24 de agosto de 1990, medidas que fueron inscritas en el registro mercantil a partir del 11 de marzo de 2015.

El actor sostuvo que dichas actuaciones se fundamentaron en una resolución sanción por no declarar, la cual consideró ilegítima, al afirmar que los ingresos percibidos en el año 2007 correspondieron exclusivamente a honorarios profesionales derivados de contratos de obra civil celebrados con el Club Campestre Farallones, respecto de los cuales se practicó retención en la fuente, sin que existiera venta de activos fijos ni se superaran los topes legales que imponían la obligación de declarar renta conforme al artículo 8 del Decreto 4818 de 2007.

Afirmó que, como consecuencia de la inscripción del embargo sobre su

venta de activos fijos ni se superaran los topes legales que imponían la obligación de declarar renta conforme al artículo 8 del Decreto 4818 de 2007.

Afirmó que, como consecuencia de la inscripción del embargo sobre su establecimiento de comercio, se vio impedido para ejercer su profesión de arquitecto, en tanto la existencia de dicha medida cautelar le imposibilitó contratar con entidades

1 Proceso identificado con número de radicación: 76001-33-33-018-2024-00192-00.3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

públicas y privadas, dado que la normativa de contratación estatal exige encontrarse a paz y salvo por concepto de obligaciones fiscales. Indicó que tal situación le ocasionó una pérdida de oportunidad laboral y económica prolongada, que estimó equivalente al término de duración de la inscripción del embargo, esto es, diez años.

Con fundamento en lo anterior, el accionante calificó el daño sufrido como antijurídico y de carácter permanente, atribuible a una operación administrativa desplegada por la DIAN en el marco del proceso de jurisdicción coactiva, y solicitó su reparación a través del medio de control de reparación directa.

El Juzgado Dieciocho Contencioso Administrativo de Cali, mediante auto del 17 de febrero de 2025, consideró que el daño alegado se derivó de la ejecución de actos administrativos y, en consecuencia, estimó que la acción procedente era la de nulidad y resta blecimiento del derecho; adicionalmente, concluyó que, aun bajo el

febrero de 2025, consideró que el daño alegado se derivó de la ejecución de actos administrativos y, en consecuencia, estimó que la acción procedente era la de nulidad y resta blecimiento del derecho; adicionalmente, concluyó que, aun bajo el medio de control de reparación directa, la demanda se encontraba afectada por el fenómeno de la caducidad, razón por la cual dispuso su rechazo.

Inconforme con dicha decisión, el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca-Despacho 011, mediante auto del 28 de agosto de 2025, que confirmó el rechazo de la demanda. Para ello, precisó que, aunque el medio de control de reparación directa resultaba procedente de manera excepcional, el accionante tuvo conocimiento del daño desde el momento en que se decretaron e inscribieron las medidas cautelares, esto es, en los años 2015 y 2016, mientr as que la demanda fue presentada únicamente hasta el 28 de agosto de 2024, cuando el término de caducidad ya había fenecido.

Con base en tales decisiones judiciales, el señor Orlando Hoyos Duque promovió acción de tutela.

3. Fundamentos de la acción

El accionante sustentó su solicitud en la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, derivada de las providencias judiciales proferidas por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca-4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

Despacho 011, mediante las cuales se rechazó la demanda formulada dentro del medio de control de reparación directa por considerar configurado el fenómeno de la caducidad.

Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un desconocimiento del precedente constitucional y contencioso administrativo, al aplicar de manera rígida el término de caducidad del medio de control de reparación directa, pese a que, a su juicio, el daño alegado tenía carácter permanente, por cuanto la inscripción de la medida cautelar de embargo sobre su establecimiento de comercio se mantuvo vigente durante varios años e impidió de forma continuada el ejercicio de su profesión de arquitecto.

Afirmó que el daño antijurídico no se agotó en el momento de expedición de los actos administrativos que dieron origen al proceso de jurisdicción coactiva, sino que se prolongó en el tiempo con la persistencia de los efectos derivados de la medida cautelar, razón por la cual consideró que el término de caducidad debía computarse desde el momento en que tuvo plena conciencia de la magnitud del perjuicio o, en su defecto, aplicarse una interpretación flexible de este, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en particular las providencias SU-439 de 2024 y T-301 de 2019.

Indicó que la negativa de admitir la demanda de reparación directa le impidió acceder a la administración de justicia y obtener la reparación integral del daño que afirmó

SU-439 de 2024 y T-301 de 2019.

Indicó que la negativa de admitir la demanda de reparación directa le impidió acceder a la administración de justicia y obtener la reparación integral del daño que afirmó haber sufrido, lo cual configuró una vulneración de su derecho al debido proceso en su dimensión de acceso efectivo a la justicia. Señaló, además, que dicha decisión judicial profundizó la afectación a su dignidad humana y a su derecho al trabajo, al perpetuar la imposibilidad de ejercer su actividad profesional y de obtener ingresos derivados de la misma.

Finalmente, alegó la existencia de un perjuicio irremediable, al considerar que la permanencia de la medida cautelar y la imposibilidad de discutir judicialmente la legalidad del daño sufrido lo mantuvieron en una situación de exclusión laboral prolongada, con repercusiones económicas, personales y familiares, circunstancia5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

que, en su criterio, habili ta la intervención del juez constitucional para ordenar la admisión de la demanda y su trámite conforme a la ley procesal.

4. Trámite de primera instancia

Mediante auto del 23 de septiembre de 2025, el Consejo de Estado -Sección Segunda-Subsección A admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas y requirió al Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali para que remitiera copia digital del expediente de reparación directa con radicado 76001-33-33-0182024-00192-00/01.

accionadas y requirió al Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali para que remitiera copia digital del expediente de reparación directa con radicado 76001-33-33-0182024-00192-00/01.

En la contestación, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca -Despacho 011 solicitó que se declarara improcedente el amparo. Afirmó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, dado que se garantizó el debido proceso, el derecho de defensa y el de acceso a la administración de justicia, con aplicación de la jurisprudencia vigente sobre la procedencia excepcional de la reparación directa y el régimen de caducidad. Sostuvo que el accionante pretendió utilizar la acción de tutela como una tercera insta ncia, para controvertir una decisión judicial adoptada dentro de la legalidad y con efectos de cosa juzgada. Finalmente, indicó que no se configuraron causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y solicitó, de manera subsidiaria, que se negara el amparo.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Sostuvo que no tuvo competencia para resolver la situación planteada por el accionante ni para cumplir una eventual orden derivada del trámite constitucional, por cuanto las providencias cuestionadas fueron proferidas por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca-Despacho 011.

Indicó que la demanda de reparación directa promovida por el actor fue rechazada en primera instancia mediante auto del 17 de febrero de 2025, decisión que fue

Administrativo del Valle del Cauca-Despacho 011.

Indicó que la demanda de reparación directa promovida por el actor fue rechazada en primera instancia mediante auto del 17 de febrero de 2025, decisión que fue confirmada en segunda instancia por auto del 28 de agosto de 2025, sin que la demanda hubiera si do admitida ni se hubiera vinculado a la DIAN al proceso contencioso. Afirmó que la acción de tutela pretendió que se ordenara la admisión6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

de dicha demanda, actuación que resulta ajena a sus competencias. Concluyó que no vulneró los derechos fundamentales invocados y solicitó que se desvinculara a la DIAN del trámite de tutela, al no encontrarse legitimada para responder por las decisiones judiciales cuestionadas.

Por su parte, el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali remitió el expediente solicitado y guardó silencio.

Mediante sentencia del 9 de octubre de 2025 el Consejo de Estado -Sección Segunda-Subsección A negó el amparo solicitado. Sostuvo que el accionante tuvo conocimiento del daño desde los años 2015 y 2016, mientras que la demanda fue presentada en 2024, cuando el término de caducidad ya había vencido. Precisó que la permanencia de los efectos de la medida cautelar no configuró un daño continuado y que la jurisprudencia invocada no constituía precedente aplicable.

La parte accionante impugnó la decisión. Manifestó que el fallo vulneró su derecho

la permanencia de los efectos de la medida cautelar no configuró un daño continuado y que la jurisprudencia invocada no constituía precedente aplicable.

La parte accionante impugnó la decisión. Manifestó que el fallo vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Sostuvo que el rechazo de la demanda de reparación directa le causó un perjuicio irremediable, al mantener de forma prolongada los efectos de una medida cautelar que le impidió ejercer su profesión. Afirmó que el daño alegado tuvo carácter permanente, razón por la cual estimó inaplicable una interpretación rígida del término de caducidad. Alegó desconocimiento del precedente constitucional y contencioso administrativo sobre la flexibilización de dicho término en casos de daños continuados o permanentes y solicitó la revocatoria de la decisión impugnada y la protección de su derecho al debido proceso. El 28 de octubre de 2025 se concedió la impugnación.

CONSIDERACIONES

5. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 9 de octubre de 2025 proferida por el Consejo de Estado -Sección Segunda-Subsección A, que declaró improcedente la acción.7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

6. Análisis de la Sala

El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C onstitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de

6. Análisis de la Sala

El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C onstitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación.

Relevancia constitucional

La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional2: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.

En la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corr ección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron

constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corr ección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que:

«(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las

2 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto La Sala examinó la acción de tutela promovida por el señor Orlando Hoyos Duque contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca -Despacho 011, el Juzgado

eminentemente legal».

Caso concreto La Sala examinó la acción de tutela promovida por el señor Orlando Hoyos Duque contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca -Despacho 011, el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali y la Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDIAN, mediante la cual cuestionó las providencias que rechazaron la demanda presentada a través del medio de control de reparación directa , al estimar configurado el fenómeno de la caducidad.

Del expediente se constató que el accionante promovió demanda de reparación directa contra la DIAN por los perjuicios que atribuyó a la ejecución de medidas cautelares decretadas dentro de un proceso de jurisdicción coactiva, consistentes en el embargo y secuestro de un vehículo y en la inscripción del embargo sobre su establecimiento de comercio. Sostuvo que tales medidas le impidieron ejercer su profesión de arquitecto durante varios años y que dicho efecto debía calificarse como un daño de carácter permanente .. La demanda fue rechazada en primera instancia y la decisión fue confirmada en segunda instancia.

El Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali, mediante auto del 17 de febrero de 2025, rechazó la demanda luego de identificar que el daño alegado se produjo con ocasión de la ejecución de actos administrativos expedidos en el marco del proceso de cobro coactivo y que el accionante tuvo conocimiento de las medidas cautelares desde su imposición e inscripción en los registros correspondientes, ocurridas en los años 2015 y 2016. A partir de ello, efectuó el cómputo del término de caducidad y concluyó que, aun bajo el medio de control de reparación directa, la acción se

años 2015 y 2016. A partir de ello, efectuó el cómputo del término de caducidad y concluyó que, aun bajo el medio de control de reparación directa, la acción se encontraba caducada.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca -Despacho 011, mediante auto del 28 de agosto de 2025, confirmó el rechazo y precisó que el medio de control idóneo era9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

el de reparación directa, en la medida en que el debate se relacionó con la materialización de las medidas cautelares. Sin embargo, concluyó que el daño alegado no correspondió a un daño continuado, sino a un daño identificable desde la imposición de las medidas, con efectos que se extendieron en el tiempo, razón por la cual el término de caducidad se contabilizó desde el momento en que el actor tuvo conocimiento del daño, lo cual ocurrió en 2015 y 2016, de manera que la demanda presentada el 28 de agosto de 2024 result aba a todas luces caducada. Asimismo, explicó que la persistencia de consecuencias desfavorables no alteró el punto de partida de la caducidad, pues esta se determinó por la ocurrencia o conocimiento del daño y no por la prolongación de sus efectos.

Para la Sala, los autos cuestionados desarrollaron un razonamiento jurídico suficiente sobre la procedencia del medio de control y sobre el cómputo del término de caducidad, sin que se advirtiera arbitrariedad, irracionabilidad manifiesta ni desconocimiento del precedente. En particular, las autoridades judiciales explicaron

suficiente sobre la procedencia del medio de control y sobre el cómputo del término de caducidad, sin que se advirtiera arbitrariedad, irracionabilidad manifiesta ni desconocimiento del precedente. En particular, las autoridades judiciales explicaron por qué la prolongación de los efectos de la medida cautelar no transformó el daño en continuado ni habilitó un reinicio del término, y por qué la demanda s e presentó por fuera del lapso legal.

En contraste, los fundamentos de la acción de tutela y los argumentos de impugnación se limitaron a reiterar la discrepancia del actor con la calificación del daño y con el cómputo del término de caducidad, y buscan, en lo sustancial, que el juez constitucional ordene la admisión y trámite de la demanda contenciosa.

La Sala advierte que tales planteamientos no acreditaron una afectación autónoma de derechos fundamentales imputable a las autoridades accionadas, incluida la DIAN, ni demostraron la configuración de un defecto judicial, pues los reproches se centraron en obtener una nueva valoración jurídica de un asunto resuelto por el juez natural.

En consecuencia, al no superarse el requisito de relevancia constitucional, la acción de tutela resulta improcedente, en tanto se utilizó como mecanismo para reabrir un debate de estricta legalidad y para procurar una revisión adicional de las decisiones10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05914-01

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

adoptadas en sede contenciosa, lo cual evidenci a su uso como tercera instancia y excluye cualquier examen de fondo sobre las providencias cuestionadas.

Accionante: Orlando Hoyos Duque Acción de tutela – Segunda instancia

adoptadas en sede contenciosa, lo cual evidenci a su uso como tercera instancia y excluye cualquier examen de fondo sobre las providencias cuestionadas.

En ese contexto, al no advertirse una actuación caprichosa, irrazonable o carente de sustento jurídico por parte de la s autoridades judiciales accionadas, resulta improcedente que el juez de tutela intervenga para revisar o sustituir la interpretación adoptada por el juez natural. La Sala reitera que la acción de tutela no constituye una tercera instancia ni un mecanismo alterno para cuestionar decisiones judiciales adoptadas con sujeción a la ley, pues el ejercicio de control constitucional no puede desconocer la autonomía e independencia funcional que amparan la labor de los jueces en la aplicación e interpretación del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 9 de octubre de 2025, proferida por el Consejo de Estado -Sección Segunda -Subsección A y, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela de Orlando Hoyos Duque contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca -Despacho 011, el Juzgado Dieciocho Administrativo de Cali y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Administrativo de Cali y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES