Consejo de Estado - 11001031500020250663701 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250663701 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

Accionante: Sonia Asunción Cante Céspedes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Confirma declaratoria de improcedencia por falta de relevancia constitucional.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2025 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 22 de octubre de 2025, Sonia Asunción Cante Céspedes instauró acción de tutela en busca de que se dejara parcialmente sin efectos la sentencia proferida el 9 de julio de ese mismo año por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que promovió contra el Ministerio de Educación –

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag).

Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que promovió contra el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag).

2. El referido proceso se inició con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron a la accionante el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de jubilación, bajo el régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de

1985.

3. El conocimiento de l asunto correspondió, en primera instancia, al Juzgado 28

Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, por medio de fallo del 20 de junio de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados. A título de restablecimiento del derecho, dispuso reconocer una pensión de jubilación “equivalente al 75% del promedio de la

1 Con radicado número 11001-33-35-028-2023-00025-01.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

Accionante: Sonia Asunción Cante Céspedes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

asignación básica mensual y 1/12 de la prima de vacaciones, cotizados en el año anterior a la adquisición de su status jurídico de pensionado, a partir del 28 de enero de 2022 (…)”.

4. Esa orden de restablecimiento fue modificada por el Tribunal accionado a través

anterior a la adquisición de su status jurídico de pensionado, a partir del 28 de enero de 2022 (…)”.

4. Esa orden de restablecimiento fue modificada por el Tribunal accionado a través de la providencia del 9 de julio de 2025, en el sentido de precisar que el reconocimiento pensional debía ser equivalente al 75% del promedio de los factores salariales enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 y cotizados en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada, periodo que transcurrió entre el 12 de mayo de 2021 y el 11 de mayo de 2022. En lo demás, confirmó la decisión recurrida.

5. Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante alegó que la decisión de excluir la prima de vacaciones, la bonificación pedagógica y la bonificación de decreto como factores salariales para la liquidación de la pensión desconoce el precedente judicial sentado por el Consejo de Estado en materia de liquidación de pensiones de los empleados públicos en el marco de la Ley 91 de 1989.

6. Sostuvo que en casos similares, los despachos judiciales de primera y segunda instancia han aplicado correctamente ese precedente, accediendo a incluir dichos emolumentos como factor salarial para la liquidación pensional. Como soporte de su afirmación, trajo a colación las sentencias del 132 y 24 de febrero de 20253, proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado , así como otros siete fallos dictados por distintas Subsecciones de la Sección Segunda del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca.

por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado , así como otros siete fallos dictados por distintas Subsecciones de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

7. Señaló que la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, si bien no se pronunció de manera expresa sobre el régimen de los docentes, determinó que en garantía de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, todas las pensiones, al margen del régimen aplicable, deben liquidarse con base en los factores salariales respecto de los cuales se hubiesen efectuado aportes al sistema. Aseguró que dicho criterio fue acogido por el Consejo de Estado en el fallo de tutela de 31 de octubre de 2019.

8. Reconoció que si bien las autoridades judiciales accionadas resolvieron la litis con fundamento en providencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado , la determinación de excluir los factores salariales no se ajusta derecho por cuanto desconoce el mandato constitucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005 que determina que en la liquidación de las pensiones , deben incluirse los factores sobre los que se hubieren realizado cotizaciones al Sistema de Seguridad social.

9. En ese sentido, arguyó que los falladores incurrieron en un defecto sustantivo al omitir aplicar lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005.

2 Exp. 25000-2342-000-2019-01210-01. 3 Exp. 11001-03-15-000-2024-05490-01.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

2 Exp. 25000-2342-000-2019-01210-01. 3 Exp. 11001-03-15-000-2024-05490-01.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

Accionante: Sonia Asunción Cante Céspedes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

10. Añadió que en atención al principio de favorabilidad en materia laboral, le resultaba más favorable la aplicación del precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.

B. Sentencia de primera instancia

11. A través del fallo del 18 de noviembre de 2025, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. Estimó que lo pretendido por la parte actora era emplear el mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario, con la finalidad de reabrir un debate de mera legalidad ya resuelto por el juez de la causa.

C. Impugnación

12. La parte accionante arguyó que la controversia propuesta reviste relevancia constitucional, comoquiera que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, mínimo vital, seguridad social y principio de favorabilidad. Para tales efectos, insistió en que la decisión cuestionada no se ajusta a los mandatos constitucionales con sagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual impone que las pensiones deben liquidarse conforme a todos los

principio de favorabilidad. Para tales efectos, insistió en que la decisión cuestionada no se ajusta a los mandatos constitucionales con sagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual impone que las pensiones deben liquidarse conforme a todos los factores salariales sobre los cuales efectivamente se hubiesen realizado cotizaciones al sistema de seguridad social.

13. Recalcó que, aunque el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, fijó las reglas relativas a los factores que deben incluirse en la liquidación de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al FOMAG, de acuerdo con los principios de jerarquía normativa y supremacía constitucional, dicha interpretación no puede prevalecer sobre lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

D. Competencia

14. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.

E. Análisis del caso concreto

15. Esta Subsección confirmará el fallo impugnado, tras constatar que la solicitud de amparo no satisface el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que su objeto es reabrir la discusión acerca de los factores salariales que debían tenerseRadicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

Accionante: Sonia Asunción Cante Céspedes

su objeto es reabrir la discusión acerca de los factores salariales que debían tenerseRadicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

Accionante: Sonia Asunción Cante Céspedes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

en cuenta para la liquidación de la pensión de la actora, asunto que ya fue definido de forma motivada y razonable por el juez de lo contencioso-administrativo.

16. A efectos de dilucidar ese aspecto, en el fallo del 9 de julio de 2025, la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca trajo a colación el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 , disposición que establece de manera expresa los factores salariales que deben tener se en cuenta para determinar el monto de la pensión de jubilación de los docentes oficiales vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003.

17. Asimismo, la autoridad judicial hizo referencia a la sentencia de unificación SUJ014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado, en la cual se fijaron las reglas aplicables al ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación y de vejez de los docentes oficiales afiliados al FOMAG . En dicha providencia, se determinó que, tratándose de docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 que gozan del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 , únicamente pueden incluirse en la liquidación de la

dicha providencia, se determinó que, tratándose de docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 que gozan del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 , únicamente pueden incluirse en la liquidación de la pensión los factores taxativamente previstos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, siempre que respecto de tales emolumentos se hubieren efectuado los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social en pensión.

18. Con fundamento en ese marco normativo y jurisprudencial, el Tribunal concluyó que no había lugar a ordenar la inclusión de la bonificación pedagógica , la bonificación por decreto, ni la prima de vacaciones, por cuanto tales emolumentos no aparecen enlistados taxativamente en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985. Resaltó que respecto a los dos primeros, además, la misma recurrente reconoció que no se efectuaron aportes a pensión por ese concepto, lo que reforzaba la improcedencia de su inclusión.

19. En criterio de la parte actora, la interpretación adoptada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 no puede prevalecer sobre lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 200 5, por tratase de una norma de jerarquía constitucional que impone la inclusión de todos los factores salariales respecto de los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones, independientemente de que se encuentren consagrados o no en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.

20. Bajo ese panorama, la Sala encuentra que el debate planteado por la tutelante se reduce a una discrepancia de criterios acerca de cómo se debe n interpretar las

encuentren consagrados o no en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.

20. Bajo ese panorama, la Sala encuentra que el debate planteado por la tutelante se reduce a una discrepancia de criterios acerca de cómo se debe n interpretar las disposiciones que regulan la inclusión de los factores salariales para la liquidación pensional de los docentes oficiales a la luz de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, aspecto que fue objeto de análisis por el máximo órgano de lo contencioso administrativo en la sentencia de unificación aplicada por el Tribunal.

21. En la aludida providencia unificadora, el Consejo de Estado fijó una regla clara sobre los factores que integran el ingreso base de liquidación en estos casos. ParaRadicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

Accionante: Sonia Asunción Cante Céspedes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

tal efecto, realizó un estudio sistemático de las normas que establecieron de manera expresa los factores salariales que deben tener se en cuenta para determinar el monto de la pensión de jubilación de los docentes oficiales vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003, que gozan del régimen previsto en la Ley 33 de 1985, en contraste con el Acto Legislativo 01 de 2005.

22. A partir de ese análisis, esta Corporación concluyó que los docentes no se encuentran exceptuados del Acto Legislativo 01 de 2005 para el goce de la pensión y determinó que en el ingreso base de liquidación de dicha prestación solo pueden

le aplicó una tesis jurisprudencial que había sido expresamente abandonada por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso -administrativa, incluso mucho antes de que se presentara la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

26. Ahora bien, aunque en el escrito de tutela el accionante también invocó otras decisiones como sustento del desconocimiento del precedente endilgado , la Sala debe precisar que ninguna de estas constituía un precedente aplicable a su caso.

27. La sentencia del 13 de febrero de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no comparte identidad fáctica ni jurídica con el asunto examinado por la autoridad accionada. Si bien en ese caso la docente que reclamaba su derecho pensional también se vinculó al servicio con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812

4 “Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decis iones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.”Radicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

Accionante: Sonia Asunción Cante Céspedes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

de 2003, el régimen pensional aplicable era el contenido en la Ley 71 de 1988,

22. A partir de ese análisis, esta Corporación concluyó que los docentes no se encuentran exceptuados del Acto Legislativo 01 de 2005 para el goce de la pensión y determinó que en el ingreso base de liquidación de dicha prestación solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los cuales se hubiesen realizado aportes y que, además, estén expresamente contemplados en el artículo 1 ° de la Ley 62 de

1985.

23. En esa misma decisión, se aclaró que se adoptaba una postura interpretativa distinta a la que sostenía la Sección Segunda de la Corporación a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, conforme la cual se incluían en la base de liquidación todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, al considerar que esa interpretación resultaba contraria a la voluntad del legislador.

24. Así las cosas, lo propio era que el Tribunal accionado aplicara la regla vigente al momento de proferir su decisión, en estricto acatamiento del artículo 10 4 de la Ley 1437 de 2011, máxime teniendo en cuenta que en la providencia de unificación se dejó claro que sus efectos eran retrospectivos, lo que imponía a la autoridad enjuiciada el deber de aplicarla y de abstenerse de acoger interpretaciones previamente superadas.

25. Por ende, el accionante no puede pretender, alegando el principio de favorabilidad, sustentar una afectación constitucional bajo el reproche de que no se le aplicó una tesis jurisprudencial que había sido expresamente abandonada por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso -administrativa, incluso mucho antes de que se presentara la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

de 2003, el régimen pensional aplicable era el contenido en la Ley 71 de 1988, mientras que el reconocimiento pensional de la aquí actora se enmarca en el régimen previsto en la Ley 33 de 1985 . Dicha diferencia, a todas luces, impide predicar la existencia de un caso análogo que obligara al Tribunal a aplicar la interpretación adoptada en esa oportunidad.

28. Los otros dos fallos emitidos por esta Corporación cuyo desconocimiento se alega fueron dictados en el marco de acciones de tutela, por lo que tienen efectos inter partes y, en esa medida, no resultaban vinculantes para el Tribunal demandado.

29. En cuanto a las providencias dictadas por diferentes Subsecciones de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se observa que ninguna de ellas fue proferida por la misma Sala que adoptó la decisión que se ataca en sede de tutela. Por ende, aun cuando eventualmente dichos casos guardar an similitud fáctica y jurídica, tales pronunciamientos tampoco ataban a la autoridad judicial accionada.

30. Frente a los alcances del precedente horizontal, la Corte Constitucional ha precisado que este únicamente vincula al propio juez, sea este colegiado o individual, “de manera que los diferentes tribunales del país no están sujetos al precedente fijado por uno de ellos”5.

31. En tales condiciones, no se advierte que la providencia acusada sea producto de un ejercicio interpretativo caprichoso, arbitrario o manifiestamente irrazonable, ni mucho menos la configuración de un desconocimiento del precedente, pues fue precisamente la sentencia de unificación aplicada por el Tribunal accionado, la que

un ejercicio interpretativo caprichoso, arbitrario o manifiestamente irrazonable, ni mucho menos la configuración de un desconocimiento del precedente, pues fue precisamente la sentencia de unificación aplicada por el Tribunal accionado, la que definió el alcance interpretativo del Acto Legislativo 01 de 2005 en relación con el régimen pensional de los docentes oficiales y, particularmente, lo relativo a los factores que constituyen el ingreso base de liquidación.

32. Así las cosas, la acción de tutela no puede erigirse como un mecanismo para reabrir un debate de interpretación estrictamente legal ya definido por el juez natural en el marco de sus competencias.

33. Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia del 18 de noviembre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación.

34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

5 Sentencia T-390 de 2015.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06637-01

Accionante: Sonia Asunción Cante Céspedes Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 18 de noviembre de 2025 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 18 de noviembre de 2025 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE6

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite v alidar su integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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