Consejo de Estado - 11001031500020250691801 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250691801 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06918-01

Demandante: Daylon Paul Martínez Mosquera

Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó

Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de diferencias salariales dejadas de percibir en el escalafón docente. Defecto fáctico y sustantivo Decisión: Revoca improcedencia y en su lugar niega el amparo

La Sala decide la impugnación presentada por Daylon Paul Martínez Mosquera contra la Sentencia de 4 de diciembre de 2025 de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante se declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 4 de noviembre de 2025, Daylon Paul Martínez Mosquera , a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a l debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia 1,

apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a l debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia 1, con ocasión de la Sentencia de 2 7 de agosto de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-001-2024-00114-00/012. A título de amparo constitucional, solicitó que se revocara la mencionada providencia y, en su lugar, se profiriera decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda.

2. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora manifestó que se desempeña como docente oficial en la categoría 2A E del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

3. Señaló que durante el año 2011, el Gobierno Nacional no fijó de manera equitativa la asignación salarial básica entre los escalafones 3AM y 2AE, pues mientras el primero obtuvo un incremento total del 11,3%, el segundo, al que pertenecía el accionante, recibió un aumento del 5,7%, lo que representó una diferencia negativa del 5,6%3.

1 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 2 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 29 de agosto de 2025. 3 Indicó que, en los años 2005, 2006 y 2007 el empleador reconoció el incremento salarial en condiciones idénticas de porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley

3 Indicó que, en los años 2005, 2006 y 2007 el empleador reconoció el incremento salarial en condiciones idénticas de porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06918-01

Demandante: Daylon Paul Martínez Mosquera

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4. Debido a lo anterior, presentó reclamación ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Quibdó 4, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento desigual. El Ministerio de Educación contestó de forma negativa mediante Oficio No. 2024-EE-059863 del 28 de febrero de 2024; al igual que la Secretaría de Educación del Chocó mediante el Oficio No. CHO2024ER001612 – CHO2024EE001748 del 27 de febrero de 2024.

5. El 9 de julio de 2024, el señor Martínez Mosquera interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 5 contra los actos administrativos del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Chocó, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa.

6. Mediante Sentencia de 19 de marzo de 2025, el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó declaró probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa

los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa.

6. Mediante Sentencia de 19 de marzo de 2025, el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó declaró probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa y negó las pretensiones de la demanda. Señaló que no le correspondía al Ministerio de Educación Nacional ni al Municipio de Quibdó proferir los actos administrativos en materia de asignación salarial de los docentes y directivos docentes, dado que dicha competencia está atribuida al presidente de la República. Por esta razón, aun cuando tales entidades hub ieran respondido la petición elevada por el actor, carecían de facultades para modificar o fijar los montos de remuneración del personal docente.

7. Inconforme con la decisión, el accionante presentó recurso de apelación.

Afirmó que no era procedente declarar de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que correspondía al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, expedir los decretos que regulan los incrementos salarial es anuales del escalafón docente. Frente a la Secretaría de Educación de Quibdó, indicó que esta tiene a su cargo la aplicación de las escalas salariales, el pago de la remuneración y la gestión de los procesos de ascenso y reubicación, actuaciones que inciden directamente en el salario percibido.

8. Sostuvo que la sentencia de primera instancia omitió analizar si la diferencia en los incrementos salariales obedeció a una situación irregular e injustificada o si por el contrario, respondió a una causa legítima y objetiva, como lo sostuvo el

Ministerio de Educación Nacional.

9. El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante Sentencia del 27 de agosto

por el contrario, respondió a una causa legítima y objetiva, como lo sostuvo el Ministerio de Educación Nacional.

9. El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante Sentencia del 27 de agosto de 2025, confirmó la decisión de primer grado. Señaló que el ascenso dentro del escalafón docente dependía de la aprobación de las evaluaciones de competencias y desempeño, así como de la experiencia laboral y la formación académica del educador. Concluyó que la desigualdad alegada no satisfacía los requisitos mínimos

4 Las reclamaciones se radicaron así: - Ante el Ministerio Nacional de Educación: 6 de febrero de 2024. - Ante la Secretaría de Educación del chocó: 2 de febrero de 2024. 5 El proceso fue asignado al Juzgado 1 Administrativo de Quibdó con radicado No. 27001-33-33-001-202400114-00.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06918-01

Demandante: Daylon Paul Martínez Mosquera

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3 de comparación, pues las condiciones laborales analizadas no eran equivalentes. Explicó que el grado 2AE corresponde al ingreso al escalafón con especialización, mientras que el grado 3AM supone una etapa avanzada de la carrera docente con mayores exigencias y responsabilidades, lo que justifica una remuneración superior.

10. Añadió que resultaba razonable que quienes se encuentran en grados superiores perciban una mejor remuneración y en el caso concreto, no se acreditó

mayores exigencias y responsabilidades, lo que justifica una remuneración superior.

10. Añadió que resultaba razonable que quienes se encuentran en grados superiores perciban una mejor remuneración y en el caso concreto, no se acreditó igualdad de condiciones entre el grado y nivel ocupados por el demandante y aquellos respecto de los cuales se alegó un trato salarial diferenciado.

11. Como fundamento de la vulneración , sostuvo que la providencia cuestionada convalidó un trato discriminatorio entre distintas categorías del escalafón docente, a pesar de la existencia de un precedente claro y vinculante que ordenaba garantizar la igualdad en la asignación de los incrementos salariales.

12. Sostuvo que el fallo incurrió en un defecto sustantivo , al realizar una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. Explicó que el tribunal desatendió que la controversia se centraba en el trato desigual aplicado al incremento porcentual del año 2011 y no en la diferencia estructural y permanente entre los grados del escalafón. Añadió que la decisión desconoció el alcance normativo del principio de igualdad y el mandato de progresividad en materia salarial.

13. Indicó que el tribunal accionando desconoció el contenido en la Sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional, la cual exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial, desconociendo así principios constitucionales relevantes para el caso concreto.

14. Afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal

suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial, desconociendo así principios constitucionales relevantes para el caso concreto.

14. Afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal no aportó prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos. Reprochó la ausencia de una motivación legal y técnica que sustentara la decisión administrativa, l a cual por su naturaleza debía fundarse en criterios objetivos, claros y verificables.

Intervenciones6

15. El Tribunal Adminis trativo del Chocó indicó que la acción de tutela no cumplía el requisito de relevancia constitucional, por cuanto lo pretendido era la revisión del criterio judicial adoptado en ejercicio legítimo de la función jurisdiccional, particularmente en lo relativo a la valoración probatoria, la interpretación del marco normativo aplicable y la ponderación de los principios de igualdad y progresividad salarial.

6 Mediante Auto de 7 de noviembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación de Quibdó y el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06918-01

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16. Preció que no se configuraba el defecto sustantivo, toda vez que la decisión

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16. Preció que no se configuraba el defecto sustantivo, toda vez que la decisión cuestionada explicó que los incrementos salariales diferenciados no implicaron desmejora de derechos adquiridos ni vulneración del principio de progresividad.

17. Tampoco se acreditó el defecto fáctico, en la medida en que el Tribunal realizó un examen integral, razonado y coherente de los elementos probatorios obrantes en el expediente. En consecuencia, solicitó declarar «declarar improcedente la acción de tutela y negar el amparo de los derechos fundamentales».

18. El Departamento de Chocó sostuvo que la acción de tutela no superaba los requisitos de procedencia excepcional contra providencias judiciales dictadas dentro de procesos ordinarios y que se trataba de un asunto eminentemente interpretativo, carente de relevancia constitucional. Indicó que no era admisible que la tutela se utilice como una tercera instancia, por lo que solicitó que se declarara su improcedencia.

19. El Juzgado 1 Administrativo de Quibdó envió copia digital del proceso No. 27001-33-330-001-2024-00114-00/01, pero no hizo pronunciamiento alguno sobre la acción de tutela de la referencia.

20. El Ministerio de Educación no se pronunció a pesar de haber sido debidamente notificado.

Sentencia impugnada

21. Mediante Sentencia de 4 de diciembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia

debidamente notificado.

Sentencia impugnada

21. Mediante Sentencia de 4 de diciembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. Explicó que la argumentación de la accionante no se orientaba a demostrar la vulneración de derechos fundamentales, sino que evidencia ba una inconformidad con la decisión judicial adoptada.

Impugnación

22. La accionante interpuso escrito de impugnación y sostuvo que la acción de tutela sí satisfacía el requisito de relevancia constitucional, por cuanto compromete de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso.

Afirmó que no existe una justificación objetiva que supere el escrutinio constitucional exigido por la Sentencia C-1064 de 2001. Insistió en que la providencia cuestionada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

23. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06918-01

Demandante: Daylon Paul Martínez Mosquera

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5 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Problema jurídico

24. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos

fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia8; (4) no se alegó una irregularidad procesal ; (5) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y ( 6) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

26. Contrario a lo que sostuvo el juez de tutela de primer grado, se estima que (7) el asunto tiene relevancia constitucional, pues (a) la discusión se centró en una posible vulneración de los derechos al al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia9, (b) se argumentó con precisión la causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se endilga a la decisión enjuiciada [defecto sustantivo y fáctico], (c) no se trata de una asunto de simple legalidad o contenido eminentemente económico, y (d) los reparos fueron dirigidos concretamente contra la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó dentro del proceso con radicado No 27001-33-33-001-2024-00114-00/01.

27. En consecuencia, ante el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se revocará la

7 Es preciso señalar que si bien es cierto la parte actora alegó que se desconoció el contenido de la Sentencia C-1041 de 2011 de la Corte Constitucional, dado el alcance de dicho reparo el mismo es susceptible de ser estudiado de a la luz del defecto sustantivo. 8 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 29 de agosto de 2025.

C-1041 de 2011 de la Corte Constitucional, dado el alcance de dicho reparo el mismo es susceptible de ser estudiado de a la luz del defecto sustantivo. 8 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 29 de agosto de 2025. 9 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06918-01

Demandante: Daylon Paul Martínez Mosquera

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6 decisión de primera instancia y se procederá a estudiar de fondo el asunto de la referencia.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

28. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

exponen:

29. El accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia, así como del principio de favorabilidad. Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribu nal Administrativo del Chocó al proferir la Sentencia del 2 7 de agosto de 2025, en la que se incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

30. Para abordar este planteamiento, es necesario revisar los fundamentos de la sentencia cuestionada. En efecto, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión del Juzgado 1 Administrativo de Quibdó que negó las pretensiones, tras analizar los grados 2AE y 3AM del escalafón docente. Concluyó que el grado 2 EA

5 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Problema jurídico

24. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial, si el Tribunal Administrativo del Chocó , en su calidad de juez de segunda instancia, incurrió en los defectos fáctico y/o sustantivo 7. En particular, se deberá determinar si la autoridad judicial realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002, u omitió fundamentar la ausencia de vulneración del principio de igualdad en la asignación salarial correspondiente al grado 2AE del escalafón docente.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

25. La Sala declarará procedente la acción de tutela de la referencia dado que: (1) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el hoy accionante actuó como demandante dentro del proceso y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Chocó; (2) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (3) la acción de tutela fue presentada el 4 de noviembre de 2025, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia8; (4) no se alegó una irregularidad procesal ; (5) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera

la decisión del Juzgado 1 Administrativo de Quibdó que negó las pretensiones, tras analizar los grados 2AE y 3AM del escalafón docente. Concluyó que el grado 2 EA corresponde al nivel de ingreso con especialización, mientras que el grado 3AM implica una etapa avanzada de la carrera, con mayores exigencias y responsabilidades. Por ello, consideró improcedente el juicio de igualdad formulado por la accionante, pues pretendía comparar y equiparar salarios entre categorías distintas del escalafón docente.

31. El tribunal señaló que los grados 2AE y 3AM no eran equivalentes y que las variaciones salariales se explican razonablemente porque quienes se ubican en grados superiores de escalafón reciben un salario más alto. En el caso concreto, no se acreditó igualdad de condiciones entre el grado y nivel ocupados por la accionante y aquellos respecto de los cuales se alegó un trato salarial diferenciado.

32. Del estudio completo de la providencia no se advierte que el Tribunal Administrativo de Chocó haya desconocido el ordenamiento jurídico, como lo afirma la parte actora. Por el contrario, la decisión se soporta en una interpretación razonable de las normas aplicables, en particular la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002.

33. Dicha autoridad llevó a cabo un análisis detallado del sistema escalafonado

de la carrera docente, recordando que este clasifica a los profesores según su nivel de formación, experiencia, área de desempeño y responsabilidades. Estas variables justifican la existencia de remuneraciones diferenciadas, conforme a los criterios objetivos definidos en las mencionadas normas.

34. Asimismo, examinó la evolución de las asignaciones salariales

justifican la existencia de remuneraciones diferenciadas, conforme a los criterios objetivos definidos en las mencionadas normas.

34. Asimismo, examinó la evolución de las asignaciones salariales correspondientes a las categorías 2A E y 3AM entre los años 200 9 y 20 11, destacando que su comportamiento reflejó la aplicación sostenida de un criterio uniforme de diferenciación salarial. Ello evidencia una estructura salarial diferenciada según el grado ocupado dentro del escalafón docente.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06918-01

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35. Con fundamento en lo anterior, el tribunal concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad formulada, ya que los grados 2 EA y 3AM no son equiparables, pues difieren en las exigencias de formación académica, evaluación de competencias, experiencia y méritos. Indicó que los incrementos aplicados a cada nivel no resultan irrazonables ni desproporcionados, en tanto reflejan el mérito y las evaluaciones propias de cada grado. Además, resaltó que los aumentos porcentuales fijados por el gobierno nacional en el año 2011 no implicaron la desmejora de derechos adquiridos ni privaron a los docentes de una remuneración adecuada, lo que descarta el carácter regresivo o arbitrario de la medida.

36. En otras palabras, del análisis de la providencia cuestionada se advierte que en la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó no se configuraron los defectos

adecuada, lo que descarta el carácter regresivo o arbitrario de la medida.

36. En otras palabras, del análisis de la providencia cuestionada se advierte que en la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó no se configuraron los defectos alegados por la accionante. Por el contrario, la sentencia se ajustó a una interpretación razonable y coherente y acorde con el marco normativo que regula la

carrera y su remuneración salarial, particularmente la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, de conformidad con lo probado en el proceso.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la Sentencia de 4 de diciembre de 2025 de la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, NEGAR el amparo presentado por Daylon Paul Martínez Mosquera, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. REMITIR la anterior decisión a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.