Consejo de Estado - 11001031500020250698300 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250698300 - 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06983-00

Referencia: Acción de tutela

Actora: BLANCA NUBIA CARDONA CIFUENTES

TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ

QUE NO CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE SUBSIDIARIEDAD. LA

ACTORA NO PROMOVIÓ EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, MECANISMO JUDICIAL IDÓNEO PARA

DEBATIR LAS INCONFORMIDADES PUESTAS DE PRESENTE EN LA ACCIÓN DE

TUTELA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, DEFENSA, ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PROPIEDAD Y MÍNIMO VITAL.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora

contra la DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE

ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE MEDELLÍN1, y la OFICINA DE

INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO2.

I – ANTECEDENTES

I.1. La Solicitud

1 En adelante Dirección. 2 En adelante Oficina.2

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06983-00

I – ANTECEDENTES

I.1. La Solicitud

1 En adelante Dirección. 2 En adelante Oficina.2

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06983-00

Actora: BLANCA NUBIA CARDONA CIFUENTES

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La señora BLANCA NUBIA CARDONA CIFUENTES , actuando a través de apoderad a judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso , a la defensa, al acceso a la administración de justicia, a la propiedad y al mínimo vital , los cuales estima vulnerados por la OFICINA y la DIRECCIÓN, al haber expedido esta última autoridad, entre otras, las resoluciones núms. DESAJMEGCC19-69921 de 5 de diciembre de 2019 y DESAJMEGCC25-9444 de 21 de agosto de 2025, dentro del proceso de cobro coactivo identificado con el número único de radicación 2019-00594-00.

I.2. Hechos

Manifestó que fue privada de la libertad y condenada mediante orden del JUZGADO VEINTIOCHO PENAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN3, por el delito de trata de personas.

Mencionó que en cumplimiento de la condena impuesta permaneció privada de la libertad en su lugar de domicilio hasta el 30 de noviembre de 2020, bajo la custodia del INSTITUTO NACIONAL

Mencionó que en cumplimiento de la condena impuesta permaneció privada de la libertad en su lugar de domicilio hasta el 30 de noviembre de 2020, bajo la custodia del INSTITUTO NACIONAL

PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC)4.

Indicó que mediante providencia de 13 de febrero de 2019 el

3 En adelante Juzgado. 4 En adelante Inpec.3

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Actora: BLANCA NUBIA CARDONA CIFUENTES

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUZGADO le impuso una multa equivalente a $138.881.390,34 , derivada del proceso penal.

Indicó que el 5 de diciembre de 20 19, la DIRECCIÓN expidió la Resolución núm. DESAJMEGCC19-69921, a través de la cual libró mandamiento de pago dentro del proceso de cobro coactivo identificado con el número único de radicación 2019-00594-00.

Manifestó que la citación para la notificación no le fue entregada, a pesar de que la ubicación de su domicilio era conocida y certificada por el INPEC.

Refirió que la DIRECCIÓN mediante Resolución núm. DESAJMEGCC23-5349 de 11 de abril de 2023, ordenó el embargo del inmueble de su propiedad identificado con matrícula inmobiliaria número 020-36240 ante la OFICINA.

Mencionó que el 25 de octubre de ese año, la DIRECCIÓN efectuó

inmueble de su propiedad identificado con matrícula inmobiliaria número 020-36240 ante la OFICINA.

Mencionó que el 25 de octubre de ese año, la DIRECCIÓN efectuó la notificación por aviso del mandamiento de pago, sin que previamente se hubiera intentado la notificación personal.

Aseguró que con posterioridad la DIRECCIÓN profirió la Resolución núm. DESAJMEGCC23-14112 de 29 de noviembre de 2023, mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución. Por lo que, adelantó las gestiones relacionadas con la liquidación del crédito y la costas, además de la continuidad del embargo y remate del bien inmueble.4

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que la DIRECCIÓN mediante Resolución núm. DESAJMEGCC25 9444 de 21 de agosto de 2025, aprobó el remate del bien inmueble a pesar de haber tramitado incidentes de nulidad y solicitudes de acuerdo de pago.

I.3. Fundamentos de la solicitud

A juicio de la parte actora, los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo no gozan de legalidad, por cuanto no fueron notificados en debida forma.

Arguyó que las actuaciones administrativas vulneraron sus garantías fundamentales, al adelantar y culminar el proceso de cobro coactivo sin haberse surtido la notificación personal de los actos

fueron notificados en debida forma.

Arguyó que las actuaciones administrativas vulneraron sus garantías fundamentales, al adelantar y culminar el proceso de cobro coactivo sin haberse surtido la notificación personal de los actos administrativos y ejecutando el remate y adjudicación del único bien inmueble de su propiedad.

I.4.- Pretensiones

La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia:

“[…] PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, petición, propiedad privada, mínimo vital, igualdad, buena fe y/o más derechos fundamentales, vulnerados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín dentro del proceso de cobro coactivo radicado 050011290000-20190059400 adelantado en contra de la señora

BLANCA NUBIA CARDONA CIFUENTES.

SEGUNDO: Que se deje sin efectos todas las actuaciones5

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posteriores a las Resolución número DESAJMEGCC19 -69921 del cinco (05) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) y las actuaciones posteriores al mandamiento de pago.

TERCERO: Dejar sin efectos la diligencia de remate y la adjudicación del inmueble, contenidas en la Resolución DESAJMEGCC25-9444 y demás actos posteriores que ordenaron y

actuaciones posteriores al mandamiento de pago.

TERCERO: Dejar sin efectos la diligencia de remate y la adjudicación del inmueble, contenidas en la Resolución DESAJMEGCC25-9444 y demás actos posteriores que ordenaron y materializaron la enajenación forzada del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 020 -36240, ubicado en el municipio de Rionegro, Antioquia […]”. (Destacado pertenece al texto).

I.5. Defensa

I.5.1.- La OFICINA señaló que procedió a otorgar radicado de corrección con turno núm. 2025 -020-3-44 al folio de matrícula inmobiliaria núm. 020-36240.

I.5.2.- La DIRECCIÓN solicitó desestimar las pretensiones , por cuanto no existe evidencia de la vulneración de los derechos fundamentales deprecados.

Aseguró que las actuaciones adelantadas dentro del proceso de cobro coactivo se desarrollaron en cumplimiento de la normatividad vigente en el marco del procedimiento administrativo y conforme a las disposiciones relacionadas con el recaudo a favor de la nación.

I.5.3.- El CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA solicitó ser desvinculado del presente trámite constitucional, por cuanto no está llamado a responder o cumplir las órdenes que se expidan con el fin de amparar las garantías constitucionales aquí alegadas.6

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de amparar las garantías constitucionales aquí alegadas.6

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II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa

La Sala advierte que el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T -416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las

Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…).7

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra

sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisi ón que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T -519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: "... cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. (Destacado de la Sala).

Comoquiera que el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA fue vinculado al presente trámite constitucional por cuanto de este depende la ejecución y operación de la DIRECCIÓN, le asiste interés directo en las resultas del proceso constitucional de la referencia. En ese sentido, la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.8

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en la parte resolutiva de esta providencia.8

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Generalidades de la acción de tutela

La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defens a judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Caso concreto

En el presente caso, la parte actora instauró la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia, a la propiedad y al mínimo vital , los cuales estima vulnerado s por la DIRECCIÓN y la OFICINA.

Los disensos de la actora radican en que los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo no gozan de legalidad, por cuanto no fueron notificados en debida forma.

Arguyó que las actuaciones administrativas vulneraron sus garantías9

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legalidad, por cuanto no fueron notificados en debida forma.

Arguyó que las actuaciones administrativas vulneraron sus garantías9

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, al adelantar y culminar el proceso de cobro coactivo sin haberse surtido la notificación personal de los actos administrativos y ejecutando el remate y adjudicación del único bien inmueble de su propiedad.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela; y ii) de superarse tal derrotero, establecer si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados.

En ese orden, se examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en especial, el requisito de la subsidiariedad.

De la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito de subsidiariedad

El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable . La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto).10

de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto).10

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario , pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.

Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerd o con las competencias establecidas por el legislador.

No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el juez constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario « deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer

fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario « deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»5 (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Precisado lo anterior, la Sala evidencia que las inconformidades

5 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor Jorge Iván Palacio Palacio.11

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planteadas por la actora en este trámite constitucional recaen en que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, al haber adelantado en su contra un proceso administrativo de cobro coactivo, sin haberse efectuado en debida forma la notificación del acto que libró mandamiento de pago y de las actuaciones posteriores que, culminaron con el remate y adjudicación de un inmueble de su propiedad.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que, la presente acción de tutela es improcedente por carencia del requisito de subsidiariedad, habida cuenta que la actora tiene a su disposición la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, como medio de defensa para pretender el amparo de los derechos deprecados con relación a las irregularidades

la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, como medio de defensa para pretender el amparo de los derechos deprecados con relación a las irregularidades y señalamientos formulados respecto al trámite del proceso de cobro coactivo identificado con el número único de radicación 2019-0059400, junto con la legalidad d e los actos administrativos expedidos dentro de la actuación administrativa6.

6 En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia de 19 de febrero de 2026, expediente número 2025-00795-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, en la que se dijo: “[…] Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que, como bien lo señaló el a quo la presente acción de tutela es improcedente por carencia del requisito de subsidiariedad, habida cuenta que el actor tiene a su disposición la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, como medio de defensa para pretender el amparo de los derechos deprecados con relación a los señalamientos formulados respecto al trámite del proceso de cobro coactivo identificado con el número único de radicación 202 0-00926-00 y la legalidad del acto administrativo que resolvió la actuación administrativa, esto es, la Resolución núm. DESAJBUGCC25-5582 de 12 de septiembre de 2025, por medio de la cual se ordena seguir adelante con la ejecución […]”. (Resaltado fuera del texto original).12

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(Resaltado fuera del texto original).12

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala considera que la presente acción de tutela es improcedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual la actora tiene a su alcance, por lo que mal podría el juez de tutela ordenar un amparo constitucional con el propósito de que se emita una orden que evidentemente es competencia del juez de conocimiento.

Aunado a lo anterior, no se puede desatender en manera alguna el carácter excepcional y subsidiario de la acción de tutela, habida cuenta que su desconocimiento afectaría el ordenamiento jurídico en el sentido de que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por el juez natural para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador.

Ahora bien, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala se remite a lo dispuesto por la Corte Constitucional7:

“[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos

“[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona

7 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.13

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. (…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […]”.

De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que sobre tal aspecto ni siquiera se hace mención en el escrito

De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que sobre tal aspecto ni siquiera se hace mención en el escrito introductorio, sin que en todo caso de las circunstancias fácticas probadas se pueda advertir tal situación.

En las condiciones anotadas, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de subsidiariedad, razón por la que se declarará improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de14

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación en la causa por pasiva presentada por el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de febrero de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.