Consejo de Estado - 11001031500020250745801 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250745801 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07458-01

Accionante: Roberto Villabona Riaño

Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de relevancia constitucional.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 21 de enero de 2026, por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 24 de noviembre de 2025 , el señor Roberto Villabona Riaño , mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que se amparara n sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción, igualdad y acceso a la administración de justicia.

2. Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia del 8 de mayo de 20251, emitida dentro del proceso de reparación directa2 promovido por el accionante y su núcleo

2. Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia del 8 de mayo de 20251, emitida dentro del proceso de reparación directa2 promovido por el accionante y su núcleo familiar3 contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), la Fiscalía General de la Nación, y el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, a fin de que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial por los daños y perjuicios causados como consecuencia de la privación de la libertad que soportó el señor Villabona, la cual catalogaron de injusta.

3. En la referida providencia, el Tribunal accionado revocó la decisión adoptada el 14 de junio de 2024 por el Juzgado 14 Administrativo de Bucaramanga y, en su lugar,

1 Notificada el 24 de mayo de 2025. 2 68001-33-33-014-2017-00186-00/02 3 Conformado por su hijo Roberth David Villabona Barón, y sus hermanos, Yasmire, Carlos José y Jaqueline

Villabona Riaño.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07458-01

Accionante: Roberto Villabona Riaño

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negó las pretensiones de la demanda. La mencionada autoridad judicial concluyó que no se acreditó la antijuricidad del daño, pues la medida de detención preventiva impuesta por el juez de control de garantías fue necesaria, proporcional e idónea , acorde al material probatorio aportado por el ente investigador, que permitía inferir razonablemente la participación del actor en los delitos imputados. Consideró que el

impuesta por el juez de control de garantías fue necesaria, proporcional e idónea , acorde al material probatorio aportado por el ente investigador, que permitía inferir razonablemente la participación del actor en los delitos imputados. Consideró que el hecho de que durante la investigación se evidenciara la mendacidad del testimonio que dio origen a la medida no invalidaba la legalidad de esta, ni configuraba una falla del servicio.

4. La parte actora sostuvo que la autoridad judicial incurrió en defecto fáctico por no evaluar bajo el criterio de “corrección jurídica exigido por la ley aplicable” las pruebas aportadas al plenario y determinar correctamente si la medida de aseguramiento adoptada fue razonable, proporcional y legal. Ello, con independencia del régimen jurídico aplicable al caso concreto.

5. Se omitió analizar el material probatorio que daba cuenta de la escasa actividad investigativa adelantada por la Fiscalía , respecto a la identidad, relación con el acusado y veracidad de la testigo protegida, previo a la solicitud e imposición de la medida de aseguramiento , tal como se reconoció en audiencia de juzgamiento celebrada ante el Juzgado 4° Penal con Función de Conocimiento el 3 de marzo de

20154. En consecuencia, el accionante sostuvo que la autoridad accionada no leyó, ni revisó el expediente penal.

6. Finalmente, sostuvo que tal como se expuso en el salvamento de voto a la sentencia censurada suscrito por la magistrada Claudia Ximena Ardila, se incurrió en desconocimiento del precedente sobre dos aspectos: (i) el régimen de imputación de la responsabilidad del Estado en casos de la privación de la libertad calificada de

sentencia censurada suscrito por la magistrada Claudia Ximena Ardila, se incurrió en desconocimiento del precedente sobre dos aspectos: (i) el régimen de imputación de la responsabilidad del Estado en casos de la privación de la libertad calificada de injusta, y (ii) el hecho de un tercero como causal de exoneración de responsabilidad de la Administración.

7. En dicho documento se expuso que, si bien era cierto que el juez de control de garantías fundó su decisión en los medios cognoscitivos disponibles en ese momento, a partir de los cuales infirió razonablemente que el demandante era quien había participado en el hurto de un dinero y en el homicidio de un ciudadano, lo cierto es que el daño sí fue antijurídico , bajo el título de imputación de daño especial. Lo anterior porque se probó que el señor Villabona no participó en el hecho delictivo, pues la única prueba que lo incriminaba fue desvirtuada cuando la supuesta testigo presencial de los hechos confesó que m intió sobre ha ber presenciado lo ocurrido porque para esa época tenía problemas sentimentales con el accionante, quien era su pareja; afirmó que lo hizo como un acto de retaliación por una infidelidad y que al ver la noticia del homicidio en un medio de comunicación, inventó la historia para incriminarlo.

4 El accionante resaltó que en dicha diligencia, el juez afirmó: “los agentes del estado desde el primer momento (27-30 de octubre de 2009) tuvieron contacto con la persona que fue entrevistada bajo “reserva de identidad”, a quien se llamó Claudia Perez; y así mismo con la señora Erika Perez (arraigo con el capturado Roberto Villlabona

(27-30 de octubre de 2009) tuvieron contacto con la persona que fue entrevistada bajo “reserva de identidad”, a quien se llamó Claudia Perez; y así mismo con la señora Erika Perez (arraigo con el capturado Roberto Villlabona Riaño), sin que – de manera absurda e inexplicableadvirtieran que se trataba de la misma persona”.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07458-01

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B. Sentencia de primera instancia

8. Mediante sentencia del 21 de enero de 2026, la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. Estimó que los cargos formulados por el accionante no acreditaron una vulneración o amenaza a sus derechos fundamentales, sino que se dirigieron a cuestionar la interpretación fáctica y jurídica adoptada en el caso concreto, a fin de utilizar la tutela como una suerte de tercera instancia.

9. Sobre el defecto fáctico aseveró que el Tribunal accionado hizo un estudio razonable del proceso penal adelantado contra el actor, de lo cual pudo concluir que la medida de aseguramiento fue impuesta como resultado de una actuación legítima del aparato judicial, en ejercicio de su función investigativa y jurisdiccional, razón por la que el daño alegado no adquirió la connotación de antijurídico. De otro lado, se descartó el cargo por desconocimiento del precedente judicial por carecer de la carga argumentativa mínima para su análisis.

C. La impugnación

descartó el cargo por desconocimiento del precedente judicial por carecer de la carga argumentativa mínima para su análisis.

C. La impugnación

10. La parte actora pidió revocar la decisión de primera instancia al considerar que se hizo una revisión formal y no sustancial del requisito de relevancia constitucional, pues se obvió la afectación de sus derechos fundamentales derivada del fallo objeto de tutela, acorde a lo expuesto en el escrito de demanda. Se impuso al demandante una carga argumentativa excesiva, pasando por alto que, acorde a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia T -310 de 2023, el asunto sí cumple con este requisito de procedibilidad, en tanto no se trata de una discusión meramente legal o de contenido económico, sino que propende por la protección de las prerrogativas iusfundamentales del actor.

11. Pidió tener en cuenta que, acorde al salvamento de voto de la magistrada Ardila Pérez, en virtud de la sentencia SU -072 de 2018 no hay un solo régimen de responsabilidad aplicable en casos de privación injusta de la libertad, es decir, la imputación del daño no solo pudo analizarse bajo el título de falla en el servicio, pues incluso en dos supuestos de absolución procedía el régimen de daño especial.

D. Trámite procesal en segunda instancia

12. Al no haberse alcanzado la mayoría necesaria para la aprobación del proyecto de sentencia presentado por el despacho que en ese momento estaba a cargo del consejero Fernando Alexei Pardo Flórez, en Sala del 20 de abril de 2026 se procedió al sorteo de un conjuez, siendo designada la magistrada Adriana Polidura Castillo.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07458-01

consejero Fernando Alexei Pardo Flórez, en Sala del 20 de abril de 2026 se procedió al sorteo de un conjuez, siendo designada la magistrada Adriana Polidura Castillo.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07458-01

Accionante: Roberto Villabona Riaño

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13. Una vez integrada la Sala, el proyecto de sentencia en comento fue sometido a discusión en sesión del 24 de abril de 2026. Dado que aquel fue derrotado, en esa misma fecha se dispuso remitir el expediente al despacho a cargo del consejero José Roberto Sáchica Méndez para la elaboración de la ponencia respectiva.

14. Con ocasión de la posesión de la consejera Zoranny Castillo Otálora el 27 de abril de 2026, se modificó la integración de la Sala encargada de decidir el presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 175 del Decreto 1265 de 19706.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

E. Competencia

15. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19917.

F. Análisis del caso concreto

16. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Del contenido de la demanda y la impugnación se advierte que la parte actora dirige sus reparos a cuestionar la interpretación normativa y jurisprudencial , así como la

solicitud de amparo, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Del contenido de la demanda y la impugnación se advierte que la parte actora dirige sus reparos a cuestionar la interpretación normativa y jurisprudencial , así como la valoración probatoria acogida por la autoridad accionada, con el propósito de reabrir el debate jurídico ya zanjado por el juez natural.

17. Respecto al defecto fáctico, se observa que el Tribunal Administrativo de Santander examinó el expediente penal allegado al proceso y valoró las circunstancias que rodearon la imposición de la medida de aseguramiento. En especial, consideró que la legalidad de dicha decisión debía analizarse acorde a los elementos de convicción con que contaba el juez de control de garantías al momento de su adopción y no a partir de las conclusiones probatorias alcanzadas en etapas posteriores del proceso penal . Concluyó razonablemente que el daño alegado no era antijurídico, en razón a que fue causado por el hecho de un tercero, lo que eximía de responsabilidad a la Administración.

18. En efecto, el Tribunal explicó que analizaría el caso concreto siguiendo la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional en sentencia SU -072 de 2018 y el Consejo de Estado en fallo de tutela del 15 de noviembre de 2019, según la cual, no existe un régimen único de responsabilidad aplicable en casos en que se alegue

5 “Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el periodo para el cual fueron elegidos, pero si se modifica el personal de la sala, los nuevos Magistrado desplazarán a los conjueces.”

5 “Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el periodo para el cual fueron elegidos, pero si se modifica el personal de la sala, los nuevos Magistrado desplazarán a los conjueces.” 6 Esa misma regla fue establecida en el artículo 116 del CPACA para aquellos casos en los que se modifica la integración de la Sala y previamente ha sido designado un conjuez. 7 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07458-01

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la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, pero cualquiera que sea el título que se apli cara al caso concreto, implicaba analizar si la medida de aseguramiento fue inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria. Aclaró que no estudiaría la conducta pre procesal del accionante, dado que ello desconocía la presunción de inocencia e invadía las competencias propias del juez penal.

19. Al adelantar el estudio probatorio del caso concreto, citó la narración fáctica efectuada por la testigo -con reserva de identidad - Claudia Pérez, en entrevista rendida ante el ente investigador el 27 de octubre de 2009, resaltando que afirmó conocer al señor Roberto Villabona y su familia desde hacía más de 11 años, lo que le permitió reconocerlo de inmediato como autor del hurto y posterior asesinato del señor German Enrique Estevez, en el barrio La Feria, por haber estado en el lugar

descubierto en el transcurso de la investigación y demuestra un actuar doloso por parte de un tercero, configurándose así una causal de exoneración de responsabilidad estatal.

23. De esta forma, concluyó que no se acreditó que la medida privativa de la libertad fuera innecesaria, arbitraria o injustificada, dada una falla en el servicio de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, ya que existía material probatorio suficiente para inferir razonablemente la participación del accionante en los delitos imputados, asimismo que para el momento de la imposición de la medida, aquel representaba un peligro para la sociedad debido a la grave dad de los hechos y la modalidad delictiva.

24. Lo expuesto lleva a concluir que el Tribunal examinó el expediente penal aportado al proceso de reparación directa y explicó las razones por las cuales consideró ajustada a derecho la actuación de las autoridades judiciales que impusieron laRadicación: 11001-03-15-000-2025-07458-01

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medida de aseguramiento. Razonablemente concluyó que la intervención de un tercero y las inconsistencias advertidas posteriormente sobre la principal prueba contra el actor, no desvirtuaban por sí mismas la legalidad de las decisiones adoptadas durante la etapa preliminar de la causa penal adelantada contra el demandante.

25. A criterio de esta Sala, es apenas lógico que la legalidad de la medida restrictiva de la libertad deba analizarse a partir de los elementos de convicción puestos en conocimiento del juez de control de garantías al momento de resolver sobre su

conocer al señor Roberto Villabona y su familia desde hacía más de 11 años, lo que le permitió reconocerlo de inmediato como autor del hurto y posterior asesinato del señor German Enrique Estevez, en el barrio La Feria, por haber estado en el lugar de los hechos. Además, sostuvo que logró ver como a los atacantes se les cayó de la moto un carné con el nombre del señor Villabona.

20. Acorde a dicha declaración inicial, los informes de policía judicial y el reconocimiento fotográfico, consideró que la imposición de la medida de aseguramiento obedeció a una actuación ajustada a los parámetros legales del sistema penal acusatorio, en especial a lo dispuesto en el artículo 308 de la Ley 906 de 2004, por lo que no se configuró el presupuesto de antijuridicidad del daño.

21. Dichas pruebas sirvieron como sustento objetivo para solicitar e imponer medida restrictiva de la libertad contra el señor Villabona, pues acorde a ella el juez de control de garantías pudo inferir razonablemente que era el autor de las conductas punitivas objeto de investigación, siendo evidente que la ruptura de dicha inferencia se produjo en la etapa de juzgamiento, lo que descartaba un actuar ilegítimo o arbitrario de las autoridades demandadas.

22. Explicó que si bien era cierto que el elemento determinante que dio lugar a la vinculación del demandante fue el testimonio falso de la ciudadana Erika López, quien ocultó su identidad y fabricó una versión falsa de los hechos, ello fue descubierto en el transcurso de la investigación y demuestra un actuar doloso por parte de un tercero, configurándose así una causal de exoneración de responsabilidad estatal.

demandante.

25. A criterio de esta Sala, es apenas lógico que la legalidad de la medida restrictiva de la libertad deba analizarse a partir de los elementos de convicción puestos en conocimiento del juez de control de garantías al momento de resolver sobre su imposición, sin que resulte jurídicamente viable descalificar dicha decisión con fundamento en circunstancias p robatorias conocidas con posterioridad durante el trámite penal. Esto, porque el nivel de conocimiento y exigencia probatoria varía conforme avanza el proceso, de manera que la absolución posterior o la pérdida de credibilidad sobre algunos medios de prueba inicialmente aportados por la Fiscalía, no implica per se la arbitrariedad de las decisiones adoptadas con antelación.

26. En ese sentido, la Sala advierte que el actor pretende reabrir la discusión probatoria ya definida por el juez natural e imponer una valoración distinta de lo acontecido en el trámite del proceso penal, sin demostrar que el análisis efectuado por el Tribunal careciera de razonabilidad.

27. Precisado lo anterior, corresponde a la Sala analizar el reproche relacionado con el presunto desconocimiento del precedente judicial, sustentado por el accionante en las consideraciones expuestas en el salvamento de voto de la magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez, integrante de la Sala de Decisión accionada.

28. Este cargo tampoco est á llamado a prosperar, pues la Sala observa que el demandante se limitó a transcribir de un salvamento de voto y a manifestar su desacuerdo con la interpretación acogida por el Tribunal accionado, sin satisfacer la carga argumentativa para estudiar de fondo este defecto específico. En concreto, omitió identificar de manera clara, las providencias presuntamente desconocidas,

desacuerdo con la interpretación acogida por el Tribunal accionado, sin satisfacer la carga argumentativa para estudiar de fondo este defecto específico. En concreto, omitió identificar de manera clara, las providencias presuntamente desconocidas, precisar la regla jurisprudencial que debía ser aplicada y efectuar el análisis de similitud fáctica, de causa, objeto y pretensiones entre los asuntos comparados, para demostrar que lo dicho en esas providencias constituía precedente aplicable al caso concreto.

29. Ahora bien, tampoco resulta de recibo lo alegado en la impugnación en relación con un supuesto desconocimiento de la sentencia SU -072 de 2018, acorde a lo señalado en el salvamento de voto, según el cual, dicha providencia permitía haber aplicado al caso c oncreto el régimen de responsabilidad del daño especial. Al respecto, se evidenció que el Tribunal Administrativo de Santander aplicó lo dispuesto en dicho fallo, e incluso lo citó de forma expresa, reconociendo exactamente que en casos como el del demandante no existía un régimen único de responsabilidad aplicable de manera automática, por lo que le correspondía determinar el título de imputación procedente, decantándose así por el de falla en el servicio, acorde a las particularidades del asunto.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07458-01

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30. Finalmente, el cargo tampoco prospera porque un salvamento de voto es una manifestación individual de desacuerdo frente a la decisión mayoritaria adoptada por la respectiva corporación judicial, que en manera alguna desdice de la razonabilidad

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30. Finalmente, el cargo tampoco prospera porque un salvamento de voto es una manifestación individual de desacuerdo frente a la decisión mayoritaria adoptada por la respectiva corporación judicial, que en manera alguna desdice de la razonabilidad de la postura acogida por el resto de integrantes de la Sala.

31. En ese orden de ideas, el tutelante omitió presentar al juez de tutela una discusión de contornos constitucionales, en tanto sus reproches carecen de la carga argumentativa suficiente para acreditar la configuración de un yerro de esa entidad que implique vulneración de derechos fundamentales. Así las cosas, se confirmará la decisión adoptada el 21 de enero de 2026, por la Sección Tercera – Subsección

B del Consejo de Estado.

32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 21 de enero de 2026 por la Sección

Tercera – Subsección B del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Salvamento de voto

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Salvamento de voto

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite v alidar su integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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