Consejo de Estado - 11001031500020250747001 - Auto interlocutorio - Auto que resuelve incidente de desacato - 1100103150002025074

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07470-01

Accionante: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE

Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y JUZGADO

QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL

AUTO DECLARA CUMPLIMIENTO

El despacho p rocede a resolver la solicitud de apertura de incidente de desacato formulada por el señor Óscar Javier Araque Garzón, en calidad de gerente del Instituto Financiero de Casanare, contra el Tribunal Administrativo de Casanare, al considerar que no se ha dad o cumplimiento al fallo de tutela de 29 de enero de 2026, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. Síntesis de los hechos y fallo de tutela objeto de cumplimiento

La parte actora interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, invocando el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de las decisiones adoptadas en los autos de 24 de julio de 2025 y 6 de marzo de 2025, respectivamente, por medio de los cuales el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal se abstuvieron

de las decisiones adoptadas en los autos de 24 de julio de 2025 y 6 de marzo de 2025, respectivamente, por medio de los cuales el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal se abstuvieron de seguir adelante con la ejecución y ordenaron levan tar las medidas cautelares, por no haberse constituido en debida forma el título ejecutivo, dentro del proceso con radicado no. 85001-33-33-005-2025-00029-00/01.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado , en sentencia de 29 de enero de 2026, resolvió:

“Primero.- Negar la solicitud presentada por la parte actora consistente en que la acción tutela sea estudiada por la Sala Plena del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas.

Segundo.- Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Instituto Financiero de Casanare.

Tercero.- Dejar sin efectos el auto de 24 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare en el marco del proceso ejecutivo identificado con el radicado 85001-33-33-005-2025-00029-01, de conformidad con las razones aquí expuestas.

Cuarto.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Casanare que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 85001 -33-33-0052025-00029-01, en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas. (…)”.Radicado:11001-03-15-000-2025-07470-01

Demandante: IFC

2025-00029-01, en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas. (…)”.Radicado:11001-03-15-000-2025-07470-01

Demandante: IFC

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2. Solicitud de cumplimiento del fallo

Por escrito presentado el 16 de febrero de 2026, la parte accionante solicitó que se diera apertura al incidente de desacato, por cuanto no se había dado cumplimiento al fallo de tutela proferido el 29 de enero del presente año.

Al respecto, manifestó que “el Tribunal, mediante auto de fecha 06 de febrero de 2026, si bien revocó la decisión adoptada por el Juez de primera instancia que contenía la negativa de seguir adelante el proceso, se abstuvo de ordenar la continuación del proceso como correspondía, remitiendo el expediente al juzgado de primera instancia para un "nuevo estudio del título”.

Manifestó que no era viable disponer el estudio sobre el título debido a que ese asunto había quedado zanjado con la sentencia de tutela, por lo que la autoridad judicial accionada debía cumplir la orden de amparo, sin que bastara con revocar la decisión adoptada por el juzgado en auto de 6 de marzo de 2025.

El asunto ingresó al despacho por reparto el 18 de febrero de 202 6, para lo correspondiente.

3. Trámite procesal

Previo abrir el incidente de desacato propuesto por la parte accionante, este despacho advirtió que, mediante memorial allegado el 6 de febrero de 2026 dentro

correspondiente.

3. Trámite procesal

Previo abrir el incidente de desacato propuesto por la parte accionante, este despacho advirtió que, mediante memorial allegado el 6 de febrero de 2026 dentro de la acción de tutela de la referencia, el Tribunal Administrativo de Casanare presentó informe de cump limiento de la orden impartida en el fallo de tutela, aportando copia del auto proferido en la misma oportunidad , por lo que se abstuvo de requerir a la autoridad accionada con el fin de que se pronunciara al respecto.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política 23, 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), el suscrito magistrado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. El trámite de cumplimiento y el incidente de desacato en el marco de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política

El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora. En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias.

La citada disposición establece, igualmente, que el juez podr á sancionar por

procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias.

La citada disposición establece, igualmente, que el juez podr á sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.

Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hastaRadicado:11001-03-15-000-2025-07470-01

Demandante: IFC

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3 de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no.

A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá en responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al amparo constitucional.

Se advierte que el incumplimiento del fallo y el desacato se relacionan con el deber jurídico que le asiste a los particulares y las autoridades de dar cumplimiento a las decisiones judiciales, como imperativo axiológico del Estado de derecho.

Se advierte que el incumplimiento del fallo y el desacato se relacionan con el deber jurídico que le asiste a los particulares y las autoridades de dar cumplimiento a las decisiones judiciales, como imperativo axiológico del Estado de derecho.

La Corte Constitucional en sentencia T -458 de 2003 1, señaló que, de manera paralela al cumplimi ento de la orden judicial, es posible adelantar el trámite incidental de desacato, el cual no puede reemplazar la principal obligación del juez de tutela, cual es hacer cumplir de manera efectiva la orden impartida encaminada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales. Precisó que el cumplimiento no es un presupuesto para iniciar el desacato, ni este último es la vía para el cumplimiento.

De igual manera, indicó las diferencias entre el incidente de desacato y el cumplimiento, las que se precisaron con mayor detalle en el Auto 181 de 20152, en los siguientes términos:

1. El trámite de cumplimiento es principal y oficioso, mientras que el incidente de desacato es subsidiario. ii. La imposición de sanciones en el trámite incidental exige que el juez establezca la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado. iii. Con el fin de determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, es necesario que se verifique que el desobedecimiento de la orden de tutela sea producto de una conducta caprichosa o negligente. iv. El incidentado debe informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vag as o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante.

como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vag as o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante.

1. Concomitante con el desacato, el juez puede dictar las medidas de cumplimiento que sean necesarias encaminadas a remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo. vi. En caso de que se haya impuesto sanción de multa o arresto al responsable, es posible evitar que la misma se materialice si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción.

En definitiva, el trámite de cumplimiento del fa llo de tutela supone una verificación objetiva de la materialización de la orden del juez constitucional, escenario en el que se deben adoptar las medidas que sean necesarias hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la vulneración o de la amenaza. Por su parte, en el incidente de desacato la responsabilidad que se analiza es objetiva y subjetiva, de tal manera que son procedentes las sanciones de arresto o multa, aun cuando debe precisarse que la finalidad de este trám ite no es la imposición de la sanción, sino el cumplimiento en sí mismo de la orden judicial3.

3. Estudio del caso concreto

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de enero de 2026, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Instituto Financiero del Casanare.

En consecuencia, dejó sin efectos el auto del 24 de julio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare, por medio del cual se confirmó el auto del 6

1 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

En consecuencia, dejó sin efectos el auto del 24 de julio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare, por medio del cual se confirmó el auto del 6

1 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 2 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 3 En sentencia T-271 de 2015, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional se refirió a los límites y las facultades del juez en el incidente de desacato.Radicado:11001-03-15-000-2025-07470-01

Demandante: IFC

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4 de marzo de 2025 que se abstuvo de continuar con la ejecución y ordenó levantar las medidas cautelares, al considerar que no se había constituido en debida forma el título ejecutivo dentro del proceso identificado con radicado No. 85001-33-33-0052025-00029-00.

Lo anterior, por cuanto se evidenció que se desconoció lo dispuesto por la Corte Constitucional en los autos A -2014 de 2024 y 1455 de 2025, a partir de los cuales se concluyó que, dada la naturaleza jurídica de la enti dad accionante, no era necesario que el contrato de mutuo constara por escrito, puesto que el contrato se perfeccionaba con la sola entrega material de la cosa prestada.

En esa medida, se precisó que la “obligación perseguida en el proceso ejecutivo podría tratarse de un título complejo contenido en el pagaré No. 4113543, emitido con ocasión de

celebrado por la ejecutante debe constar por escrito, por cuanto según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales, como lo es el IFC, pueden celebrar los cont ratos previstos en el derecho privado, entre ellos el de mutuo que, en el caso de existir, tiene la connotación de contrato estatal y por lo mismoRadicado:11001-03-15-000-2025-07470-01

Demandante: IFC

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5 es solemne, es decir, debe constar por escrito, según se establece en los artículos 39 y 41 ibidem.

En este punto, se resalta que según la posición interpretativa del Consejo de Estado que origina esta providencia de remplazo, el régimen jurídico aplicable al contrato de mutuo base de la ejecución es el régimen privado conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, explicando en el fallo de tutela, que no resulta necesario elevar a escrito el contrato al no regularse por la Ley 80 de 1993.

En el contexto descrito, la Sala revocará la decisión objeto de recurso de apelación, para que la primera instanci a nuevamente realice el análisis correspondiente a determinar si existe los presupuestos formales y sustanciales del título base de la ejecución, que permita continuar le ejecución, en tanto, la premisa mayor a la cual acudió no corresponde al régimen legal privado, según lo considerado en sede de tutela, para este caso.

De conformidad con lo expuesto, este Despacho encuentra que el Tribunal

perfeccionaba con la sola entrega material de la cosa prestada.

En esa medida, se precisó que la “obligación perseguida en el proceso ejecutivo podría tratarse de un título complejo contenido en el pagaré No. 4113543, emitido con ocasión de un contrato de mutuo celebrado entre el Instituto Financiero del Casanare y el señor Raúl Ricardo Miranda Vargas, en calidad de deudor, el cual no obra por escrito, dado que la entidad ejecutante se rige por el derecho privado en relación con el cumplimiento de sus funciones y actividades comerciales”.

El accionante solicitó la apertura de incidente de desacato, al considerar que el Tribunal Administrativo de Casanare no había dado cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela, puesto que, aunque profirió el auto del 6 de febrero de 2026 en el que dispuso revocar la decisión del 6 de marzo de 2025, no continuó con la ejecución de la obligación ni se pronunció sobre la conformación del título ejecutivo. Por el contrario, estimó que el Tribunal accionado trasladó nuevamente al juzgado el estudio sobre la estructura del título, pese a que dicho aspecto había sido resuelto mediante la orden de amparo.

De conformidad con el informe de cumplimiento rendido por el Tribunal accionado, se observa que por auto de 6 de febrero de 2026 se resolvió:

“PRIMERO: OBEDECER Y CUMPLIR lo resuelto por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de enero de 2026.

SEGUNDO: REVOCAR el auto del 6 de marzo de 2025 mediante el cual se abstuvo de seguir adelante con la ejecución y se ordenó levantar las medidas

mediante sentencia de 29 de enero de 2026.

SEGUNDO: REVOCAR el auto del 6 de marzo de 2025 mediante el cual se abstuvo de seguir adelante con la ejecución y se ordenó levantar las medidas cautelares, por no haberse constituido en debida forma el título ejecutivo, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia de reemplazo.

TERCERO: En consecuencia, en firme e sta decisión, se ordena remitir al día siguiente de la ejecutoria, al Juzgado de origen para que realice nuevo estudio del título ejecutivo bajo el parámetro normativo fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de tutela de 29 de enero de 2026.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: Por Secretaría, sin esperar a la ejecutoria de este auto, remitir copia al Consejo de Estado con destino a la acción de tutela con radicado 1001 -03-15000-2025-07470-00 para que obre en ese expediente en cumplimiento a la orden judicial de 29 de enero de 2026”.

Para efectos de adoptar la anterior decisión, el Tribunal de Casanare tuvo en consideración los siguientes fundamentos:

“Revisada la providencia impugnada, el a quo consideró que el contrato de mutuo celebrado por la ejecutante debe constar por escrito, por cuanto según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales, como lo es el IFC, pueden celebrar los cont ratos previstos en el derecho privado, entre ellos el de mutuo

premisa mayor a la cual acudió no corresponde al régimen legal privado, según lo considerado en sede de tutela, para este caso.

De conformidad con lo expuesto, este Despacho encuentra que el Tribunal Administrativo de Casanare dio cumplimiento a la orden judicial impartida en la sentencia de tutela del 29 de enero de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en tanto que el 6 de febrero de 2026 expidió una nueva decisión mediante la cual revocó el auto del 6 de marzo de 2025, por medio del cual el juzgado se abstuvo de seguir adelante con la ejecu ción y dispuso el levantamiento de las medidas cautelares, al considerar que, para tener por acreditado el título complejo, era necesario que el contrato de mutuo del que derivaba la obligación se presentara en físico.

En ese sentido, se precisa que la orden de amparo estuvo orientada a que el asunto fuera nuevamente analizado a la luz de lo dispuesto por la Corte Constitucional y teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la entidad accionante. Tal situación, como se evidenció, fue cumplida por el Tribunal accionado, puesto que, en su calidad de superior funcional, no le correspondía continuar con el trámite procesal, sino examinar la decisión apelada. En consecuencia, resultaba procedente que dispusiera la devolución del expediente al juzgado de origen para que, en su calidad de juez natural y en virtud del principio de doble instancia, emitiera un nuevo pronunciamiento conforme a los parámetros fijados en la sentencia de tutela.

Bajo ese contexto, no se observa que la autoridad judicial accionada haya incurrido en responsabilidad objetiva o subjetiva, presupuestos necesarios para la apertura

pronunciamiento conforme a los parámetros fijados en la sentencia de tutela.

Bajo ese contexto, no se observa que la autoridad judicial accionada haya incurrido en responsabilidad objetiva o subjetiva, presupuestos necesarios para la apertura del trámite de desacato. Por el contrario, se constató que la autoridad accionada acató la orden impartida por el juez constitucional.

En consecuencia, este Despacho se abstendrá de abrir el incidente de desacato propuesto por la parte actora y declarará el cumplimiento de la sentencia de tutela del 29 de enero de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, se, RESUELVE:Radicado:11001-03-15-000-2025-07470-01

Demandante: IFC

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

6 Primero.- Abstenerse de dar apertura al incidente de desacato formulado por el señor Óscar Javier Araque Garzón, en calidad de gerente del Instituto Financiero de Casanare, contra el Tribunal Administrativo de Casanare.

Segundo.- Declarar el cumplimiento de la sentencia de tutela de 29 de enero de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.

Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

expuestas.

Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto.- Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría General archívese el expediente de la referencia.

Notifíquese y cúmplase,

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

La validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx