Consejo de Estado - 11001031500020250751300 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250751300 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., quince (15) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07513-00

Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de diferencias salariales dejadas de percibir en el escalafón docente. Defecto fáctico y sustantivo Decisión: Niega el derecho al amparo

La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Eloisa Leonor Díaz Mendoza contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 26 de noviembre de 2025, Eloisa Leonor Díaz Mendoza , a través de apoderada judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia1, con ocasión de la Sentencia de 22 de mayo de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-002-2024-00192-012. A

con ocasión de la Sentencia de 22 de mayo de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-002-2024-00192-012. A título de amparo constitucional, solicitó que se revocara la mencionada providencia y, en su lugar , se profiriera decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda.

2. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora manifestó que se desempeña como docente oficial en la categoría 2AE del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

3. Señaló que, durante el 2011, el Gobierno Nacional no fijó de manera equitativa la asignación salarial básica entre los escalafones 3AM y 2AE, pues mientras el primero obtuvo un incremento total del 11,3%, el segundo , al que pertenecía la accionante , recibió un aumento del 5,7%, lo que representa una diferencia negativa del 5,6%3.

1 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 2 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 26 de mayo de 2025. 3 Indicó que, en los años 2005, 2006 y 2007 el empleador reconoció el incremento salarial en condiciones idénticas de porcentaje entre los escalafones 2AE y 3AM.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07513-00

Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

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Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

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4. Debido a lo anterior, presentó reclamación ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar 4, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento desigual. El Ministerio de Educación contestó de forma negativa mediante Oficio No . 2024-EE-054064 (radicación No 2024 -ER-055342) y el Municipio de Valledupar resolvió su solicitud de igual forma mediante oficio No VAL2024ER002492-VEL2024EE005273 del 15 de febrero de 2024.

5. El 30 de julio de 2024 , la señora Díaz Mendoza interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho5 contra los actos administrativos contenidos en el Oficio No. No 2024 -EE-054064 del Ministerio de Educación Nacional y VAL2024ER002492-VEL2024EE005273 del Municipio de Valledupar, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa.

6. Mediante Sentencia de 28 de noviembre de 202 4, el Juzgado 2

Administrativo Valledupar negó las pretensiones de la demanda. Consideró que los argumentos expuestos por la accionante no eran de recibo, en la medida en que la remuneración de los docentes se enc ontraba asociada a factores cualitativos que

Administrativo Valledupar negó las pretensiones de la demanda. Consideró que los argumentos expuestos por la accionante no eran de recibo, en la medida en que la remuneración de los docentes se enc ontraba asociada a factores cualitativos que determinan su ubicación en un determinado grado y nivel del escalafón, lo cual justificaba las diferencias salariales existentes entre ellos6.

7. Inconforme con la decisión, la accionante interpuso recurso de apelación.

Sostuvo que se vulneró el principio de congruencia entre la sentencia escrita proferida por el despacho y la decisión adoptada de manera oral en audiencia, en la medida en que el juez fundamentó las diferencias s alariales derivadas de los incrementos anuales en supuestos estudios técnicos, fiscales y presupuestales, así como en análisis de la Función Pública, los cuales no fueron aportados ni debatidos dentro del acervo probatorio del proceso. A su juicio, la inco rporación de tales elementos e incluso de consideraciones asociadas a presuntos sesgos políticos del gobierno desbordó el marco del debate procesal y afectó la congruencia del fallo.

8. Precisó que su inconformidad no radicaba en la existencia de salarios diferenciados, sino en la inequidad de los porcentajes de incremento salarial otorgados en el 2011, lo cual, en su criterio, evidenciaba un trato discriminatorio y conllevaba la vulnerac ión del principio de proporcionalidad. Aclaró, que no se controvertía la competencia del Gobierno Nacional para expedir decretos que fijaran la remuneración de los docentes oficiales conforme a su escalafón, sino los efectos desiguales de tales incrementos , que desconocieron los principios de igualdad,

controvertía la competencia del Gobierno Nacional para expedir decretos que fijaran la remuneración de los docentes oficiales conforme a su escalafón, sino los efectos desiguales de tales incrementos , que desconocieron los principios de igualdad, trabajo digno, proporcionalidad y la regla de «a trabajo igual, salario igual».

9. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante Sentencia del 22 de mayo de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. Explicó que la suma fijada como asignación salarial correspondía a un valor neto y no a un incremento determinado

4 Se radicaron el 1 de febrero de 2024. 5 El proceso fue asignado al Juzgado 2 Administrativo de Valledupar con radicado No. 20001-33-33-002-2024-00192-00. 6 El juzgado manifestó que no existía trato discriminatorio, debido a que existían causas objetivas y razonables que justifican la diferencia salarial.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07513-00

Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con base en un porcentaje, razón por la cual no se configuró un trato discriminatorio en la aplicación de los aumentos salariales.

10. Agregó que, aunque los docentes desempeñan las mismas funciones, bajo condiciones similares y con un nivel de responsabilidad equivalente, la estructura del escalafón docente los clasifica en distintos grupos según requisitos académicos, evaluaciones de desempeño o competencias. En el caso concreto, los escalafones

condiciones similares y con un nivel de responsabilidad equivalente, la estructura del escalafón docente los clasifica en distintos grupos según requisitos académicos, evaluaciones de desempeño o competencias. En el caso concreto, los escalafones 2AE y 3AM no resultan comparables, en la medida en que responden a exigencias diferentes. En todo caso, el Gobierno c ontaba con una amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial, siempre que se ajuste a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992.

11. Como fundamento de la vulneración , señaló que la providencia cuestionada convalidó un trato discriminatorio entre las distintas categorías del escalafón docente, a pesar de existir un precedente claro y vinculante que exigía garantizar la igualdad en la asignación de los incrementos salariales.

12. Sostuvo que el fallo incurrió en un defecto sustantivo, al realizar una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. Explicó que el tribunal desatendió que la controversia se centraba en el trato desigual aplicado a los incrementos porcentuales de los años 2008 y 2009, y no en la diferencia estructural y permanente entre los grados del escalafón. Añadió que la decisión desconoció el alcance normativo del principi o de igualdad y el mandato de progresividad en materia salarial.

13. Indicó además que la sentencia ignoró lo dispuesto en la Sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional , la cual exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial, desconociendo así

13. Indicó además que la sentencia ignoró lo dispuesto en la Sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional , la cual exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial, desconociendo así principios constitucionales relevantes para el caso concreto.

14. Finalmente, afirmó que también se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal no aportó prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos. Reprochó la ausencia de una motivació n legal y técnica que sustentara la decisión administrativa, la cual, por su naturaleza, debía fundarse en criterios objetivos, claros y verificables.

Intervenciones7

15. El Ministerio de Educación Nacional manifestó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, dado que la controversia planteada en la acción de tutela recae sobre las decisiones adop tadas por el Tribunal Administrativo del Cesar. En ese sentido, sostuvo que la acción de tutela resultaba improcedente frente a su

7 Mediante Auto de 28 de noviembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cesar y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, municipio de Valledupar y el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07513-00

Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculación dentro del trámite. Agregó que no se acreditó la vulneración de derechos fundamentales, pues el asunto debatido tenía un carácter eminentemente económico, situación que desborda ba la competencia del juez constitucional. Por ello, solicitó declarar la improcedencia del amparo y desvincular al Ministerio de Educación Nacional.

16. La Secretaría de Educación Municipal de Valledupar señaló que la accionante buscaba reabrir un debate de carácter estrictamente legal que ya fue analizado y definido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese sentido, solicitó que la acción de tutela fuera declarada improcedente por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional y que se excluy era al municipio de Valledupar, al considerar que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante.

17. El Tribunal Administrativo del Cesar 8 indicó que acogía los fundamentos expuestos en la providencia del 22 de mayo de 2025 así como los criterios fijados por el juez constitucional. Añadió que tanto los 11 juzgados administrativos de Valledupar como los 6 despachos del Tribunal han mantenido una línea decisional uniforme en los procesos relacionados con el incremento salarial derivado del escalafón docente, en los cuales han desestimado de manera reiterada las pretensiones formuladas en las demandas.

18. El Juzgado 2 Administrativo de Valledupar envió el expediente del proceso ordinario de forma digital.

escalafón docente, en los cuales han desestimado de manera reiterada las pretensiones formuladas en las demandas.

18. El Juzgado 2 Administrativo de Valledupar envió el expediente del proceso ordinario de forma digital.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

19. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Cuestión previa

20. La Sala no accederá a las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretar ía de Educación Municipal de Valledupar, comoquiera que estas autoridades actuaron como demandadas dentro del proceso ordinario.

Problema jurídico

21. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el

8 Envío el link del expediente con radicado No. 20001-33-33-002-2024-00192-01Radicación: 11001-03-15-000-2025-07513-00

Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo del Cesar, en su calidad de juez de segunda instancia , incurrió en defecto factico y sustantivo. En particular, se deberá determinar si la

todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela fue presentada el 26 de noviembre de 2025, esto es, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia10; (5) no se alegó una irregularidad procesal; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fue interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

23. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

exponen:

24. La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia, así como del principio de favorabilidad. Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Cesar al proferir la Sentencia del 22 de mayo de 2025, en la que a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

25. Para examinar este planteamiento, resulta necesario revisar los fundamentos de la sentencia cuestionada. En ese contexto, se observa que el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión proferida por el Juzgado 2

Administrativo de Valledupar, medi ante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, al constatar que los incrementos salariales correspondientes a los años «2008, 2009 y 2011» no se realizaron a través de porcentajes desiguales. Ello, por

9 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad.

demanda, al constatar que los incrementos salariales correspondientes a los años «2008, 2009 y 2011» no se realizaron a través de porcentajes desiguales. Ello, por

9 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 10 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 26 de mayo de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07513-00

Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto los decretos respectivos fijaron los aumentos en valores líquidos y no mediante incrementos porcentuales, en armonía con lo dispuesto por la ley.

26. El Tribunal precisó que, si bien los salarios de los servidores públicos deben ajustarse anualmente con el propósito de mitigar los efectos de la inflación, los incrementos no necesariamente deben ser idénticos para todos los funcionarios. En ese sentido, señ aló que tales variaciones pueden obedecer a consideraciones de política macroeconómica, en virtud de las cuales el Gobierno Nacional goza de una amplia potestad de configuración normativa para definir los valores de los aumentos salariales cada año.

27. Asimismo, frente al cargo relativo a la falta de motivación de los actos administrativos demandados, aclaró que los decretos que fijan la escala salarial nacional de los docentes constituyen actos administrativos de carácter general, cuya motivación se encuentra implícita en la facultad de configuración normativa atribuida al Gobierno Nacional para regular esta materia.

www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo del Cesar, en su calidad de juez de segunda instancia , incurrió en defecto factico y sustantivo. En particular, se deberá determinar si la autoridad judicial realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002, y si omitió fundamentar, c on adecuado respaldo probatorio, la ausencia de vulneración del principio de igualdad en la asignación salarial correspondiente al grado 2AE del escalafón docente.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

22. La Sala declarará procedente la acción de tutela dado que: (1) posee relevancia constitucional, pues el asunto en discusión se centró en la posible vulneración al debido proceso, igualdad , tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia 9, no se trata de un asunto de mera legalidad o eminentemente económico y los reparos fueron dirigidos concretamente contra la decisión de segundo grado en el marco del proceso ordinario; (2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la señora Díaz Mendoza participó como demandante en el medio de control y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Cesar; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela fue presentada el 26 de noviembre de 2025, esto es, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia10; (5) no se

nacional de los docentes constituyen actos administrativos de carácter general, cuya motivación se encuentra implícita en la facultad de configuración normativa atribuida al Gobierno Nacional para regular esta materia.

28. Finalmente, indicó que la accionante al encontrarse ubicada en el escalafón

2AE, pretendía comparar su asignación salarial con la correspondiente al grado 3AM, pese a tratarse de niveles distintos dentro del escalafón docente. En consecuencia, no era posible predicar un trato igual entre situaciones disímiles, por lo que el argumento de desigualdad resultaba infundado, en la medida en que el escalafón 3AM corresponde a una categoría superior a la de la accionante y por tanto no se configura una vulneración del principio de «a trabajo igual, salario igual».

29. Del estudio completo de la providencia no se evidencia que el Tribunal haya desconocido el ordenamiento jurídico, como lo sostiene la parte accionante. Por el contrario, la decisión se apoya en una interpretación razonable de las normas aplicables, especialmente de la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. El

Tribunal efectuó un análisis detallado del sistema escalafonado de la carrera docente, recordando que este modelo clasifica a los educadores según su nivel de formación, experiencia, área de desempeño y responsabilidades, lo que justifica la existencia de remuneraciones diferenciadas , criterios objetivos contenidos en las mencionadas normas.

30. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad planteada, ya que los grados 2AE y 3AM no son equiparables: sus exigencias de formación, responsabilidades y nivel dentro del

30. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad planteada, ya que los grados 2AE y 3AM no son equiparables: sus exigencias de formación, responsabilidades y nivel dentro del escalafón no coinciden. Precisó que los incrementos efectuados se ajustaron a lo dispuesto por el Decreto Ley 1278 de 2002 y por los artículos 2 y 3 de la Ley 4 de 1992, normas que habilitan al Gobierno para fijar escalas salariales diferenciadas

dentro de la carrera docente.

31. Del análisis de la providencia cuestionada se advierte que en la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar no se configuraron los defectos alegados por la accionante. Por el contrario, la sentencia se ajustó a una interpretación razonable yRadicación: 11001-03-15-000-2025-07513-00

Demandante: Eloisa Leonor Díaz Mendoza

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coherente del marco normativo que regula la carrera y la remuneración docente, de cara a lo probado en el proceso.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar , de conformidad con la parte motiva.

autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar , de conformidad con la parte motiva.

SEGUNDO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por Eloisa Leonor Díaz Mendoza, por las razones expuestas anteriormente.

TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.