Consejo de Estado - 11001031500020250762600 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250762600 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07626-00

Demandante: José Efraín González Fonque

Demandado: EPS Famisanar SAS y otro

Temas: Tutela contra entidad promotora de salud y particular .

Realización de procedimiento quirúrgico. Convenio entre EPS e IPS.

Decisión: Concede solicitud de amparo

La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por José Efraín González Fonque contra EPS Famisanar SAS y otro.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 1 de diciembre 2025, José Efraín González Fonque interpuso una acción de tutela contra la EPS Famisanar, la Clínica de ojos SA (CLINOJOS SA), el Ministerio de Salud y Protección Social, y la Superintendencia Nacional de Salud, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, vida digna, integridad personal, mínimo vital, igualdad y acceso a la justicia1. Sostuvo que requiere un procedimiento quirúrgico en el ojo derecho y que a pesar de que la EPS Famisanar ya autorizó la realización de dicho procedimiento , CLINOJOS SA se ha negado a

personal, mínimo vital, igualdad y acceso a la justicia1. Sostuvo que requiere un procedimiento quirúrgico en el ojo derecho y que a pesar de que la EPS Famisanar ya autorizó la realización de dicho procedimiento , CLINOJOS SA se ha negado a realizarlo.

2. Como medida de amparo constitucional, solicitó que se ordene a la EPS FAMISANAR garantizar la realización del procedimiento quirúrgico oftalmológico requerido en el ojo derecho en CLINOJOS SA, así como la continuidad del tratamiento médico, sin que se disponga el cambio de la institución en la cual se le ha venido prestando la atención oftalmológica.

3. De manera subsidiaria, solicitó que en caso de no ser posible la realización del procedimiento quirúrgico en CLINOJOS SA, se le asigne otra IPS de igual o superior calidad en la que pueda llevarse a cabo el procedimiento presc rito.

Finalmente, solicitó que la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de

1 Mencionó además el principio de continuidad en la prestación de servicios de salud y oportunidad.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07626-00

Demandante: José Efraín González Fonque

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Salud y Protección Social adelanten las investigaciones correspondientes y de ser procedente, impongan las sanciones a que haya lugar por la conducta atribuida a

CLINOJOS SA.

4. Como fundamentos fácticos de la solicitud, indicó que es una persona de especial protección constitucional, en la medida en que no cuenta con personas que

CLINOJOS SA.

4. Como fundamentos fácticos de la solicitud, indicó que es una persona de especial protección constitucional, en la medida en que no cuenta con personas que le brinden apoyo para el desarrollo de sus necesidades básicas.

5. Manifestó que presenta afectaciones visuales en sus ojos2. Señaló que fue sometido a un procedimiento quirúrgico en el ojo izquierdo en CLINOJOS SA, sin que a la fecha se haya evidenciado una mejoría en su condición visual.

6. Agregó que cuenta con autorización expedida por EPS Famisanar SAS para la realización de un procedimiento quirúrgico en su ojo derecho; no obstante, afirmó que la CLINOJOS SA no ha efectuado dicho procedimiento , bajo el argumento de que «no existe un convenio económico vigente entre ella y FAMISANAR E.P.S que le permita recibir el pago de sus honorarios y costos por la realización del acto quirúrgico».

7. Como fundamento de la vulneración , el accionante sostuvo que CLINOJOS SA vulneró sus derechos fundamentales al negarse a realizar el procedimiento médico requerido, invocando la ine xistencia de un convenio económico con la EPS Famisanar. A su vez, señaló que la aludida EPS también vulneró sus derechos fundamentales al no garantizar que la autorización del servicio de salud fuera efectivamente ejecutada por las instituciones prestadoras de servicios adscritas a su red.

Intervenciones3

8. EPS Famisanar SAS manifestó que , el 22 de septiembre de 2025, en relación con las pretensiones del accionantes, generó las siguientes autorizaciones: «EXTRACCIÓN EXTRACAPSULAR ASISTIDA DE CRISTALINO direccionado a

8. EPS Famisanar SAS manifestó que , el 22 de septiembre de 2025, en relación con las pretensiones del accionantes, generó las siguientes autorizaciones: «EXTRACCIÓN EXTRACAPSULAR ASISTIDA DE CRISTALINO direccionado a

CLINICA DE OJOS S.A – CLINOJOS S.A», «INSERCION DE LENTE

INTRAOCULAR EN CAMARA POSTERIOR SOBRE RESTOS CAPSULARES direccionado a CLINICA DE OJOS S.A – CLINOJOS S.A», «REPARACIÓN ASISTIDA DE LESION RETINAL VIA INTERNA direccionado a CLINICA DE OJOS S.A – CLINOJOS S.A» y «VITRECTOMIA POSTERIOR CON RETINOPEXIA direccionado a CLINICA DE OJOS S.A – CLINOJOS S.A». Asimismo, indicó que el 10 de diciembre de 2025 , requirió a dicha IPS para que programara de manera prioritaria el servicio requerido por el accionante.

9. Con fundamento en lo anterior, solicitó la vinculación de CLINOJOS SA al trámite constitucional y que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se vulneraron derechos fundamentales por su parte.

2 «En su ojo izquierdo (OI) presenta un equivalente esférico de -8.50 dioptrías con un cilindro de -1.00 dioptría en eje a 100 grados, con una agudeza visual de 20/800 (prácticamente nula). En su ojo derecho (OD) presenta un equivalente esférico con lentes monofocales y protección fotocromática». 3 Mediante Auto de 4 de diciembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra EPS Famisanar S.A.S,

con lentes monofocales y protección fotocromática». 3 Mediante Auto de 4 de diciembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra EPS Famisanar S.A.S, Clínica de ojos SA, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07626-00

Demandante: José Efraín González Fonque

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

10. La Superintendencia Nacional de Salud señaló que no existe nexo de causalidad entre la presunta vulneración alegada y su actuación , por tal razón propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva, al estimar que no era la entidad llamada a responder por la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados.

11. Indicó que no ostenta la calidad de superior jerárquico de las entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud ni del agente especial interventor de la EPS accionada. No obstante, expuso de manera general que el acceso a los servicio s de salud debe garantizarse sin demoras injustificadas ni cargas administrativas indebidas.

12. Finalmente, solicitó que se declarara la inexistencia de nexo causal entre la presunta vulneración de derechos fundamentales y su actuación, y se ordenara su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva.

13. CLINOJOS SA y el Ministerio de Salud y Protección Social no se pronunciaron, a pesar de haber sido notificados en debida forma.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

13. CLINOJOS SA y el Ministerio de Salud y Protección Social no se pronunciaron, a pesar de haber sido notificados en debida forma.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

14. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

15. Es precio señalar que, si bien es cierto en principio, de conformidad con las reglas de reparto, el conocimiento de esta acción correspond ería a otra autoridad judicial, en aras de efectivizar los principios que guían el trámite y decisión de este mecanismo de amparo, así como los derechos cuya pro tección se reclama (salud, vida digna, integridad personal, mínimo vital, igualdad y acceso a la justicia 4), se avocó conocimiento sobre el mismo.

Problema jurídico

16. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, si la EPS Famisanar SAS y/o CLINOJOS SA incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales de l accionante, al negarse a realizar el procedimiento médico requerido en su ojo derecho5.

4 Mencionó además el principio de continuidad en la prestación de servicios de salud y oportunidad. 5«extracción extracapsular asistida de cristalino», «inserción de lente intraocular en cámara posterior sobre restos

4 Mencionó además el principio de continuidad en la prestación de servicios de salud y oportunidad. 5«extracción extracapsular asistida de cristalino», «inserción de lente intraocular en cámara posterior sobre restos capsulares», «reparación asistida de lesión retinal vía interna» y «vitrectomia posterior con retinopexia».Radicación: 11001-03-15-000-2025-07626-00

Demandante: José Efraín González Fonque

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedibilidad de la acción de tutela

17. La presente acción cumplió con los requisitos generales de procedencia , pues: 1) se orientó a lograr el amparo de los derechos fundamentales a la salud, vida digna, integridad personal, mínimo vital, igualdad y acceso a la justicia 6; 2) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales, dada la naturaleza de estos (todos ellos relacionadas con los derechos al mínimo vital y la salud) 7, así como la condición de sujeto de especial protección del accionante8; y 3) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela , debido a que la omisión que se reclama permanece en el tiempo.

18. En relación con la legitimación en la causa, esta se encuentra acreditada tanto por activa como por pasiva, en la medida en que el accionante es el titular de los derechos fundamentales que se alegan como vulnerados, y la EPS Famisanar y la Clínica de ojos SA son las entidades a las que se atribuye dicha vulneración.

tanto por activa como por pasiva, en la medida en que el accionante es el titular de los derechos fundamentales que se alegan como vulnerados, y la EPS Famisanar y la Clínica de ojos SA son las entidades a las que se atribuye dicha vulneración. Ahora bien, se observa que en el escrito de tutela el accionante formuló pretensiones concretas frente al Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, razón por la cual no habrá lugar a acceder a la solicitud de desvinculación presentada por esta última.

Análisis de la vulneración

1. La Sala concederá el amparo solicitado por José Efraín González Fonque, con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación:

2. El accionante interpuso la presente acción de tutela al estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, vida digna, integridad personal, mínimo vital, a no sufrir tratos discriminatorios y acceso a la justicia 9, debido a la negativa de CLINOJOS SA a realizar el procedimiento quirúrgico oftalmológico en su ojo derecho, invocando la inexistencia de un convenio económico con la EPS Famisanar. A su vez, señaló que la EPS también vulneró sus derechos fundamentales al no garantizar que la autorización del servicio de salud fuera efectivamente ejecutada por las instituciones prestadoras de servicios adscritas a su red.

6 Mencionó además el principio de continuidad en la prestación de servicios de salud y oportunidad. 7 Sobre el particular: Corte Constitucional, Sentencia SU-508 de 2020, SU-124 de 2018 y T-185 de 2024. En la última providencia mencionada, la Corte sostuvo: « el medio de defensa judicial ante la Superintendencia de Salud no

7 Sobre el particular: Corte Constitucional, Sentencia SU-508 de 2020, SU-124 de 2018 y T-185 de 2024. En la última providencia mencionada, la Corte sostuvo: « el medio de defensa judicial ante la Superintendencia de Salud no es eficaz para resolver las solicitudes que pretenden la protección inmediata de los derechos fundamentales de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La Sala pone de presente que dichas circunstancias no han sido superadas y que la Superintendencia, de acuerdo con sus propios informes de gestión, continúa en mora al punto de que tarda más de un año en resolver las solicitudes que les son presentadas, a pesar de que deb erían ser resueltas en veinte días. Adicionalmente, que las dificultades normativas referidas no han sido superadas, por lo cual, en tanto el contexto normativo no ha cambiado, los derechos fundamentales de los usuarios podrían no ser oportunamente protegi dos si no se adoptan medidas cautelares, lo que genera que dicho mecanismo ordinario no siempre sea eficaz en los supuestos indicados jurisprudencialmente, razón por la que ha de entenderse que la tutela en tales casos resulta ser el medio de defensa procedente para la protección inmediata de los derechos fundamentales de los accionantes». 8 Es preciso destacar que el accionante manifestó dentro del escrito de tutela que es un adulto mayor que no cuenta con una red de apoyo que le ayude a desarrollar sus actividades diarias de manera normal debido a la patología oftalmológica sufrida. En ese contexto, la acción de tutela resulta procedente conforme a los criterios fijados por la Sentencia SU -124 de 2018 de la Corte Constitucional, dado que: (i) se encuentra acreditado un riesgo cierto y grave para la vida, la salud y la integridad del

En ese contexto, la acción de tutela resulta procedente conforme a los criterios fijados por la Sentencia SU -124 de 2018 de la Corte Constitucional, dado que: (i) se encuentra acreditado un riesgo cierto y grave para la vida, la salud y la integridad del accionante; (ii) el peticionario se encuentra en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, y su condición médica lo convierte en sujeto de especial protección constitucional; y (iii) se configura un escenario de urgencia que exige la intervención inmediata del juez constitucional para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 9 Mencionó además el principio de continuidad en la prestación de servicios de salud y oportunidad.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07626-00

Demandante: José Efraín González Fonque

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. En el escrito de tutela solicitó que: (i) se ordene a la EPS Famisanar garantizar la realización del procedimiento quirúrgico oftalmológico requerido en el ojo derecho en CLINOJOS SA, así como la continuidad del tratamiento médico, (ii) de manera subsidiaria, que en caso de no ser posible la realización del procedimiento quirúrgico en dicha IPS, se le asigne otra de igual o superior calidad en la que pueda llevarse a cabo el procedimiento prescrito, y (iii) la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social adelanten las investigaciones correspondientes y de ser procedente, impongan las sanciones a que haya lugar.

4. El derecho a la salud ha sido reconocido por la Corte Constitucional como

Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social adelanten las investigaciones correspondientes y de ser procedente, impongan las sanciones a que haya lugar.

4. El derecho a la salud ha sido reconocido por la Corte Constitucional como un derecho fundamental, en particular cuando su protección resulta indispensable para garantizar otros derechos como la vida, la dignidad humana y la integridad personal. Desde la Sentencia T -760 de 2008, la Corte ha reiterado que la salud constituye un derecho autónomo, cuya prestación debe regirse por los principios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad. En su doble connotación de derecho fundamental y servicio p úblico esencial, su garantía exige una atención oportuna, continua e integral, libre de interrupciones injustificadas.

5. La jurisprudencia constitucional ha resaltado que la prestación oportuna de los servicios en salud no solo es un derecho de los usuarios, sino también un principio estructural del Sistema de Seguridad Social en Salud y una obligación a cargo de las EPS. En este sentido, el artículo 2 de la Ley 1751 de 2015 establece que el derecho fundamental a la salud comprende el acceso a los servicios de manera oportuna, eficaz y con calidad. A su vez, el artículo 6 de la misma normativa consagra la oportunidad como un elemento esencial de este derecho, al disponer que los servicios y tecnologías en salud deben suministrarse sin dilaciones.

6. De igual manera, en la Sentencia C -313 de 2014, la Corte Constitucional señaló que está prohibido que las entidades responsables impongan barreras que generen retrasos innecesarios, pongan en riesgo la salud del paciente o agraven su condición clínica. En consonancia con ello, la jurisprudencia ha enfatizado que las

señaló que está prohibido que las entidades responsables impongan barreras que generen retrasos innecesarios, pongan en riesgo la salud del paciente o agraven su condición clínica. En consonancia con ello, la jurisprudencia ha enfatizado que las EPS y las IPS no pueden mantener de forma indefinida en suspenso o incertidumbre a un paciente que acredita una urgencia vital y la necesidad de un tratamiento oportuno10.

7. Del acervo probatorio , se advierte que la EPS Famisanar SAS autoriz ó la realización de l os procedimientos de «extracción extracapsular asistida de cristalino», «inserción de lente intraocular en cámara posterior sobre restos capsulares», «reparación asistida de lesión retinal vía interna» y «vitrectomia posterior con retinopexia» , todos direccionados a CLINOJOS SA. Asimismo, se evidencia que la EPS solicitó a dicha IPS priorizar la realización del procedimiento quirúrgico requerido por el accionante.

8. Adicionalmente, se observa que CLINOJOS SA no contestó la acción de tutela, circunstancia que activa la presunción de veracidad prevista en el artículo 20

10 Corte Constitucional. Sentencia T-881 de 2003.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07626-00

Demandante: José Efraín González Fonque

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia, al no haberse desvirtuado los hechos expuestos por el accionante y tratándose de un procedimiento quirúrgico necesario

www.consejodeestado.gov.co del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia, al no haberse desvirtuado los hechos expuestos por el accionante y tratándose de un procedimiento quirúrgico necesario para la continuidad de su tratamiento, se ordenará a la IPS agendar la realización del procedimiento correspondiente y a la EPS Famisanar garantizar la continuidad del tratamiento médico relacionado con la patología denominado «degeneración de la macula y del polo posterior del ojo» en el ojo derecho.

9. Finalmente, la pretensión encaminada a que la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social adelanten las investigaciones correspondientes y, de ser el caso, impongan las sanciones a que haya lugar por la conducta atribuida a CLINOJOS SA, será negada, por cuanto la acción de tutela no constituye el mecanismo idóneo para promover o iniciar procesos administrativos de carácter sancionatorios.

10. De conformidad con lo expuesto, se concluye que en el presente caso se vulneró el derecho fundamental a la salud del accionante, al evidenciar una dilación injustificada en la prestación de los servicios médicos previamente autorizados, pese a tratarse de procedimientos necesarios para la continuidad de su tratamiento.

Esta situación desconoció los principios de oportunidad, continuidad e integralidad que rigen la garantía de este derecho, así como la prohibición de imponer barreras administrativas que afecten el acceso efectivo a los servicios de salud. Por lo que resulta procedente el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Superintendencia Nacional de Salud.

SEGUNDO. AMPARAR el derecho fundamental a la salud de José Efraín González Fonque, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. ORDENAR a la Clínica de ojos SA (CLINOJOS SA) que, en el término de 48 horas contados a partir de la notificación de la presente sentencia, disponga lo necesario para la realización de los procedimientos oftalmológicos denominados «extracción extracapsular asistida de cristalino», «inserción de lente intraocular en cámara posterior sobre restos capsulares», «reparación asistida de lesión retinal vía interna» y «vitrectomia posterior con retinopexia» , sin imponer carga s administrativas al accionante.

CUARTO. ORDENAR a la EPS Famisanar SAS que garantice al accionante la continuidad del tratamiento denominado «degeneración de la macula y del polo posterior del ojo» del ojo derecho.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07626-00

Demandante: José Efraín González Fonque

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

www.consejodeestado.gov.co QUINTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.