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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-07653-00

Accionante: MYRIAM NELSY MENDIETA CORTÉS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCASECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Tema: ACCIÓN DE TUTELA – Se niegan las pretensiones de la acción de amparo porque la autoridad judicial accionada no incurrió en mora judicial.

Sentencia de primera instancia

La Sala decide la acción de tutela presentada por la accionante contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA

1. La señora Myriam Nelsy Mendieta Cortés, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con la presunta mora judicial dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 11001-33-35-012-2021-00086-02.

fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con la presunta mora judicial dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 11001-33-35-012-2021-00086-02.

II. HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA

2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente:

2.1. Informó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de qu e se declarara la nulidad “[…] de los actos administrativos por medio de los cuales Colpensiones le negó la reliquidación de su mesada pensional, en el sentido de incluir todos los factores salariales que devengó en los últimos 10 años de servicios y que se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994 […]”.2

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07653-00

Accionante: Myriam Nelsy Mendieta Cortés

2.2. Manifestó que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, mediante providencia de 21 de septiembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

2.3. Señaló que la parte demandante, demandada y la tercera vinculada presentaron recurso de apelación contra la decisión indicada supra.

2.4. Adujo que el recurso fue asignado a la Subsección B de la Sección Segunda del

13 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.6

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Accionante: Myriam Nelsy Mendieta Cortés

complejidad del caso sometido a decisión judicial, y (iv) el cumplimiento por las partes de sus deberes de impulso procesal14.

VI.5. El caso concreto

17. La señora Myriam Nelsy Mendieta Cortés, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al ac ceso a la administración de justicia con la presunta mora judicial dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 11001-33-35-012-2021-00086-02.

18. La Sala observa que : i) l a demanda fue radicada el 15 de marzo de 2021, ii) admitida el 24 de mayo de 2021, iii) el 21 de septiembre de 2023, se emitió la sentencia de primera instancia y iv) el 10 de octubre de 2023, se concedió el recurso de apelación.

19. La accionante señala que el recurso fue asignado a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, “[…] hoy por hoy no admitido dicho recurso de apelación […]”, razón por la cual elevó como pretensiones que el “[…] Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B”, se sirva proferir auto de admisión del recurso de apelación, y

2.3. Señaló que la parte demandante, demandada y la tercera vinculada presentaron recurso de apelación contra la decisión indicada supra.

2.4. Adujo que el recurso fue asignado a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, “[…] hoy por hoy no admitido (sic) dicho recurso de apelación […]”.

III. PRETENSIONES

3. La accionante formuló las siguientes pretensiones:

“[…] Con base en los presupuestos fácticos y jurídicos que he expuesto, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado, otorgar el amparo de tutela solicitado, ordenando para el efecto, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B”, se sirva proferir auto de admisión del recurso de apelación, y consecuencialmente dentro del término de los veinte (20) días, dicte sentencia, concediéndolo (sic) un plazo de 48 horas, como lo ordena la ley, o que en su defecto se inste a la Corporación a producir la sentencia a la mayor brevedad posible, a fin de obtener pronta y cumplida justicia.[…]”.

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA

4. Mediante auto de 4 de diciembre de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá.

V. INTERVENCIONES

con interés directo en el resultado del proceso a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá.

V. INTERVENCIONES

5. Una vez efectuada la notificación a la autoridad accionada y a las vinculadas, se

allegó el siguiente informe:

5.1. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitó su desvinculación de la acción de amparo y, además, señaló que “[…] En el presente caso, el accionante (sic) no demuestra que la mora en su caso obedezca a dilaciones injustificadas, por lo que, al no estar demostrado, se constituiría en una vulneración al derecho a la igualdad de aquellos quienes también llevan tiempo esperando la resolución de las decisiones j udiciales, no respetar estos turnos y ni que decir, de aquellos que se encuentren en situaciones fácticas similares al caso bajo estudio […]”.3

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Accionante: Myriam Nelsy Mendieta Cortés

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

VI.1. Competencia de la Sala

6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril

de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y el Decreto 799 de 9 de julio de 2025 4, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20246.

VI.2. Cuestión previa

7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por la Administradora Colombiana de

Pensiones – Colpensiones.

8. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20067, señaló lo siguiente:

“[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente:

“2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […].

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento

causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […].

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto].

9. En el caso objeto de estudio, se observa que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones fue parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 11001-33-35-012-20211 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”. 5 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado.

Derecho”. 5 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.4

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07653-00

Accionante: Myriam Nelsy Mendieta Cortés

00086-02, por lo tanto, la Sala considera que le asiste el interés jurídico para ser vinculada a esta acción constitucional.

10. Por lo anterior, se negará la solicitud de desvinculación elevada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

VI.3. Problema jurídico

11. De acuerdo con la situación fáctica planteada la Sala debe establecer s i la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con la presunta mora judicial dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 11001-33-35-012-2021-00086-02.

12. Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: (i) los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales; para posteriormente (ii) resolver el caso concreto.

VI.4. Los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales

el interior de los procesos judiciales; para posteriormente (ii) resolver el caso concreto.

VI.4. Los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales

13. La Corte Constitucional ha definido la mora judicial como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]” 8, que se presenta en razón al “[…] alto número de procesos en curso, los engorrosos diligenciamientos y la consiguiente congestión judicial […]”9.

14. En atención al sistemático incumplimiento de los términos procesales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin desconocer las circunstancias en las que se desarrolla la función judicial en Colombia, ha reconocido que en determinados eventos la mor a judicial vulnera gravemente “[…] los derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que la carta política expresamente consagra, exige y trata de proteger […]”.10

15. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-186 de 28 de marzo de

201711 precisó lo siguiente:

“[…] [P]ara definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamien to cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii ) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global

términos judiciales, (ii ) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global

8 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. sentencia T-186 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. 9 Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. Exp. T -2302967. Sentencia T-1019 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 9 de diciembre de 2010. 10 Ibidem. 11 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Exp. acumulados T-5896866 y T-5915213, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017.5

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Accionante: Myriam Nelsy Mendieta Cortés

del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora. Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que:

[…]

[L]a mora judicial se justifica cuando:

-Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende,

-Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles

consistente en la alteración del turno era, excepcional […].

13.6. Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU -394 de 2016 13, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial , (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación ; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”. [Negrilla fuera del texto].

16. De acuerdo con lo transcrito, para que se estructure una violación del debido proceso y al acceso a la administración de justicia por la falta de resolución oportuna del asunto sometido a conocimiento de un servidor judicial resulta imprescindible analizar: (i) el volumen de trabajo y el nivel de congestión judicial de la respectiva dependencia; (ii) el desarrollo y cumplimiento de las funciones del cargo; (iii) la

12 “En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada”. 13 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.6

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07653-00

Accionante: Myriam Nelsy Mendieta Cortés

integral una diligencia razonable del juez que los atiende,

-Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles. Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”12

13.5. En la providencia T-230 de 2013, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un moti vo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable , advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno era, excepcional […].

13.6. Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU -394 de 2016 13, destacó que el

admitido dicho recurso de apelación […]”, razón por la cual elevó como pretensiones que el “[…] Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B”, se sirva proferir auto de admisión del recurso de apelación, y consecuencialmente dentro del término de los veinte (20) días, dicte sentencia, concediéndolo (sic) un plazo de 48 horas, como lo ordena la ley, o que en su defecto se inste a la Corporación a producir la sentencia a la mayor brevedad posible, a fin de obtener pronta y cumplida justicia […]”.

20. La Sección advierte que la Corte Constitucional ha definido la mora judicial como un fenómeno que afecta el goce del derecho de acceso a la administración de justicia de los ciudadanos y que radica, principalmente, en la inobservancia de los términos legales en el marco de un proceso judicial.

21. Sin embargo, también ha señalado que la mera desatención de dichos términos no habilita el reconocimiento automático de derechos, sino que ello se encuentra sujeto a la acreditación de las siguientes tres circunstancias: (i) el incumplimiento de los términos indicados en la ley, (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique dicha mora y (iii) que la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte del operador judicial.

22. La Sala advierte que, revisada la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, previamente a la interposición de la acción de tutela15, el Tribunal accionado profirió el auto de 27 de noviembre de 2025, mediante el cual admitió los recursos interpuestos contra la decisión de primera instancia.

SAMAI, previamente a la interposición de la acción de tutela15, el Tribunal accionado profirió el auto de 27 de noviembre de 2025, mediante el cual admitió los recursos interpuestos contra la decisión de primera instancia.

14 Corte Constitucional. Sentencia T-220 de 22 de marzo 2007. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 15 La acción de tutela se presentó el 1.° de diciembre de 2025.7

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07653-00

Accionante: Myriam Nelsy Mendieta Cortés

23. La Sala precisa que dicha providencia se encuentra en trámite de notificación,

como se observa a continuación:

24. Por lo anterior, la Sala no advierte “[…] falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”, encontrándose la autoridad judicial en el trámite de notificación del auto que admitió los recursos, para posteriormente proferir la sentencia en segunda instancia atendiendo el estricto turno para fallo, de acuerdo con la orden de ingreso a despacho, tal y como lo dispone el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.

25. En ese orden de ideas, atendiendo a que el Tribunal accionado profirió el auto mediante el cual admitió los recursos de apelación, actuación que cabe mencionar es reciente, y que por ende aún el proceso no se encuentra en la oportunidad procesal para profe rir sentencia, la Sala considera que no se configura una mora judicial.

26. Con todo, se advierte que , dentro de la oportunidad respectiva, la accionante tiene la posibilidad de solicitar ante la autoridad judicial, en la cual se está tramitando

judicial.

26. Con todo, se advierte que , dentro de la oportunidad respectiva, la accionante tiene la posibilidad de solicitar ante la autoridad judicial, en la cual se está tramitando el asunto, la prelación de turno para sentencia, siempre que cumpla con alguno de los presupuestos señalados en el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 , adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009.

27. Por lo tanto, no se observa la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.8

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07653-00

Accionante: Myriam Nelsy Mendieta Cortés

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.