Consejo de Estado - 11001031500020250776300 - Sentencia - Sentencia - 11001031500020250776300 - 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de diferencias salariales dejadas de percibir en el escalafón docente. Defecto fáctico y sustantivo Decisión: Niega el derecho al amparo

La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Eda Eleides Quiroz Durán contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 5 de diciembre de 2025, Eda Eleides Quiroz Duran , a través de apoderada judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia1, con ocasión de la Sentencia de 29 de mayo de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-0012024-00152-012.

con ocasión de la Sentencia de 29 de mayo de 2025 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-0012024-00152-012.

2. A título de amparo constitucional, solicitó que se revocara la mencionada providencia y, en su lugar, se profiriera decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda.

3. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora manifestó que se desempeña como docente oficial en la categoría 3BM del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

4. Señaló que, durante los años 2008 y 2009, el Gobierno Nacional no fijó de manera equitativa la asignación salarial básica entre los escalafones 3BM y 3DM, pues mientras el primero obtuvo un incremento total del 29,37%, el segundo, al que pertenecía la accionante , recibió un aumento del 52,56%, lo que represent ó una diferencia negativa del 23,19%3.

1 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 2 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 4 de junio de 2025. 3 Indicó que, en los años 2005, 2006 y 2007 el empleador reconoció el incremento salarial en condiciones idénticas de porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

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porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

5. Debido a lo anterior, presentó reclamación ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar4, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento desigual durante los años 2008 y 2009. El Ministerio de Educación y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar contestaron de forma negativa mediante los O ficios No. 2024 -EE-070304 del 5 de marzo de 2024 y CES2024ER007376-CES2024EE003674 del 26 de febrero de 2024 , respectivamente.

6. El 11 de julio de 2024 , la señora Quiroz Duran interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 5 contra los actos administrativos del Ministerio de Educación Nacional y de la Secretar ía de Educación Departamental de Cesar, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa.

7. Mediante Sentencia de 24 de febrero de 2025, el Juzgado 1 Administrativo de Valledupar señaló que el salario de los docentes oficiales se encontraba determinado por el grado y nivel del escalafón al que pertenecen. En ese sentido,

7. Mediante Sentencia de 24 de febrero de 2025, el Juzgado 1 Administrativo de Valledupar señaló que el salario de los docentes oficiales se encontraba determinado por el grado y nivel del escalafón al que pertenecen. En ese sentido, explicó que los porcentajes de aumento aplicados a los distintos grados del escalafón respondían al nivel de formación y al desarrollo profesional de los docentes, pues buscan reconocer su experiencia y trayectoria académica.

8. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, al considerar que el juez de primera instancia no realizó un análisis adecuado de los argumentos expuestos en la demanda, en particular aquel relacionado con la falta de justificación de los incrementos porcentuales aplicados durante los años 2008 , 2009 y 20116.

9. Precisó que no se cuestionó la existencia de salarios diferenciados entre los docentes, sino la inequidad que se derivó de los porcentajes de aumento otorgados, los cuales habrían generado un trato discriminatorio que afect ó a distintos grupos de docentes oficiales. Insistió en la vulneración del principio de proporcionalidad, al estimar que los incrementos diferenciados carecían de fundamentos técnicos y jurídicos que los respalden.

10. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante Sentencia del 29 de mayo de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. Para ello, sostuvo que el incremento salarial no se calculó como un porcentaje aplicado al salario del año inmediatamente anterior, sino a partir de un valor líquido, en observancia de los criterios y objetivos previstos en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, teniendo en cuenta que el nivel 3DM corresponde a una categoría superior a la 3BM.

inmediatamente anterior, sino a partir de un valor líquido, en observancia de los criterios y objetivos previstos en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, teniendo en cuenta que el nivel 3DM corresponde a una categoría superior a la 3BM.

4 Las reclamaciones se radicaron así: - Ante el Ministerio Nacional de Educación: el 5 de febrero de 2024. - Ante la Secretaria de Educación Departamental de Cesar: sin fecha visible en el expediente. 5 El proceso fue asignado al Juzgado 1 Administrativo de Valledupar con radicado No. 20001-33-33-001-2024-00152-00 6 Si bien la en la demanda solo hizo mención a los años 2008 y 2009, en el recurso de apelación mencionó el aumento realizado en el año 2011.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

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11. Indicó que los escalafones 3BM y 3DM presentan diferencias sustanciales en cuanto a formación académica y evaluación de desempeño. Asimismo, advirtió que en el caso concreto no se evidenció que la parte actora hubiera solicitado el ascenso dentro del escalafón, razón por la cual no es posible predicar la vulneración del principio de «a trabajo igual, salario igual», en tanto los docentes ubicados en los niveles 3BM y 3DM no se encuentran en condiciones equivalentes

12. Como fundamento de la vulneración , sostuvo que la providencia cuestionada convalidó un trato discriminatorio entre distintas categorías del

los niveles 3BM y 3DM no se encuentran en condiciones equivalentes

12. Como fundamento de la vulneración , sostuvo que la providencia cuestionada convalidó un trato discriminatorio entre distintas categorías del escalafón docente, a pesar de la existencia de un precedente claro y vinculante que ordenaba garantizar la igualdad en la asignación de los incrementos salariales.

13. Sostuvo que el fallo incurrió en un defecto sustantivo, al realizar una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. Explicó que el tribunal desatendió que la controversia se centraba en el trato desigual aplicado a l incremento porcentual de los años 2008 y 2009 y no en la diferencia estructural y permanente entre los grados del escalafón. Añadió que la decisión desconoció el alcance normativo del principio de ig ualdad y el mandato de progresividad en materia salarial.

14. Indicó que la sentencia ignoró lo dispuesto en la Sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional , la cual exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial, desconociendo así principios constitucionales relevantes para el caso concreto.

15. Finalmente, afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal no aportó prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos. Reprochó la ausencia de una motivación legal y técnica que sustentara la decisión administrativa, la cual, por su naturaleza, debía fundarse en criterios objetivos, claros y verificables.

que justificaran la diferencia en los incrementos. Reprochó la ausencia de una motivación legal y técnica que sustentara la decisión administrativa, la cual, por su naturaleza, debía fundarse en criterios objetivos, claros y verificables.

Intervenciones7

16. El Tribunal Administrativo del Cesar remitió copia digital del proceso No. 20001-33-33-001-2024-00152-01 y manifestó que reitera y acoge los argumentos expuestos en la sentencia cuestionada. Asimismo, indicó que tanto los 11 juzgados administrativos de Valledupar como los 6 despachos del Trib unal han mantenido una línea decisional uniforme en los procesos relacionados con el incremento salarial por concepto de escalafón docente, en los cuales se han desestimado de manera reiterada las pretensiones de las demandas presentadas.

17. El Ministerio de Educación Nacional sostuvo que la accionante pretende controvertir una decisión adoptada de forma legítima dentro del trámite judicial,

7 Mediante Auto de 11 de diciembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Departamento del Cesar y al Juzgado 1 Administrativo de ValleduparRadicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivada únicamente por su inconformidad frente a una providencia que no accedió

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivada únicamente por su inconformidad frente a una providencia que no accedió a sus pretensiones, circunstancia que no puede servir de fundamento para habilitar la intervención de la jurisdicción constitucional en sustitución del juez natural de la causa.

18. Añadió que no se encuentra demostrado que las presuntas vulneraciones a las garantías procesales y a los derechos fundamentales invocados comprometan de manera grave la existencia, la subsistencia o el acceso efectivo a la administración de justicia por parte de la accionante.

19. Señaló que no es la entidad llamada a responder por las pretensiones formuladas, razón por la cual solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y se ordene su desvinculación del proceso.

20. Juzgado 1 Administrativo de Valledupar remitió copia digital del proceso No. 20001-33-33-001-2024-00152-00/01 y manifestó que los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentaron la negativa de las pretensiones se encuentran debidamente expuestos en la sentencia, precisando que, en su criterio, no se vulneraron los derechos fundamentales.

21. La Secretaría de Educación Departamental del Cesar no se pronunció a pesar de haber sido debidamente notificada.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

22. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

22. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Cuestión Previa

23. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nación , en la medida en que dicha entidad actuó como demandada dentro del proceso ordinario.

Problema jurídico

24. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Cesar, en su calidad de juez de segunda instancia , incurrió en los defectos fáctico y/o sustantivo. En particular, se deberá determinar si la autoridad judicial realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002, u omitió fundamentar, con adecuado respaldo probatorio, la ausencia deRadicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración del principio de igualdad en la asignación salarial correspondiente al grado 3BM del escalafón docente.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

providencia de la misma naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

26. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

exponen:

27. La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia, así como del principio de favorabilidad. Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Cesar al proferir la Sentencia del 29 de mayo de 2025, en la que a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

28. Para abordar este planteamiento, resulta necesario examinar los fundamentos de la sentencia cuestionada. En efecto, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión del Juzgado 1 Administrativo de Valledupar que negó las pretensiones, luego de analizar los grados 3BM y 3DM del es calafón docente.

Concluyó que la suma establecida como asignación salarial corresponde a un valor líquido fijado para cada año, el cual no depende porcentualmente del salario percibido en el año inmediatamente anterior. En ese sentido, precisó que no puede equipararse el acto de fijar la asignación salarial con el de incrementar su valor de manera porcentual año a año.

8 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 9 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 4 de junio de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

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www.consejodeestado.gov.co vulneración del principio de igualdad en la asignación salarial correspondiente al grado 3BM del escalafón docente.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

25. La Sala declarará procedente la acción de tutela de la referencia dado que: (1) el asunto en discusión posee relevancia constitucional, pues se centró en la posible vulneración a los derechos al debido proceso, igualdad , tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia8, no se trata de un asunto de mera legalidad o eminentemente económico y los reparos fueron dirigidos concretamente contra la decisión de segundo grado en el marco del proceso ordinario; (2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la señora Quiroz Duran participó como demandante en el proceso ordinario No. 20001-33-33-0012024-00152-00/01 y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Cesar; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela fue presentada el 5 de diciembre de 2025, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia 9; (5) no se alegó una irregularidad procesal ; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

26. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

9 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 4 de junio de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

29. Indicó que conforme a la Ley 4 de 1992 corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los docentes oficiales, con el límite de garantizar incrementos anuales orientados a contrarrestar los efectos de la inflación y a evitar la desmejora de los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos. Por ello, no es posible concluir que los aumentos aplicados durante los años 2008, 2009 y 2011 hayan afectado negativamente el valor real del salario en los años subsiguientes.

30. Señaló que la accionante se encontraba ubicada en el escalafón 3BM y manifestó su inconformidad frente al incremento salarial asignado al grado 3DM, el cual corresponde a un nivel distinto dentro del escalafón. En consecuencia, no era viable predicar un trato igualitario entre ambos grupos, en la medida en que no se encontraban en condiciones equivalentes dentro de la estructura de la población docente. Así, no se configuró discriminación en la aplicación de incrementos salariales diferenciados, pues aunque los docentes desempeñen funciones similares, bajo condiciones y niveles de responsabilidad análogos, el escalafón docente establece una clasificación basada en la formación académica y prevé la posibilidad de ascenso para quienes acrediten los requisitos académicos y superen

similares, bajo condiciones y niveles de responsabilidad análogos, el escalafón docente establece una clasificación basada en la formación académica y prevé la posibilidad de ascenso para quienes acrediten los requisitos académicos y superen los procesos de evaluación correspondientes.

31. Del estudio completo de la providencia no se advierte que el Tribunal haya desconocido el ordenamiento jurídico, como lo afirma la parte actora. Por el contrario, la decisión se soporta en una interpretación razonable de las normas aplicables, en particular la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002.

32. El Tribunal llevó a cabo un análisis detallado del sistema escalafonado de

la carrera docente, recordando que este clasifica a los educadores según su nivel de formación, experiencia, área de desempeño y responsabilidades. Estas variables justifican la existe ncia de remuneraciones diferenciadas, conforme a los criterios objetivos definidos en las mencionadas normas.

33. Asimismo, examinó la s asignaciones salariales correspondientes a las categorías 3BM y 3 DM entre los años 200 8, 2009 y 2011 , destacando que su comportamiento reflejó la aplicación sostenida de un criterio uniforme de diferenciación salarial. Ello evidencia una estructura remunerativa diferenciada según el grado ocupado dentro del escalafón docente.

34. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad planteada, ya que los grados 3BM y 3DM no son equiparables: difieren en exigencias de formación académica, evaluación de competencias, experiencia y méritos. Indicó que los incrementos aplicados a cada

acoger la pretensión de igualdad planteada, ya que los grados 3BM y 3DM no son equiparables: difieren en exigencias de formación académica, evaluación de competencias, experiencia y méritos. Indicó que los incrementos aplicados a cada nivel no resultan irrazonables ni desproporcionados, pues reflejan el mérito y las evaluaciones propias de cada gr ado. Además, verificó que los incrementos superaron la inflación del año anterior, lo cual p ermitió mantener e incluso mejorar el poder adquisitivo de los salarios, en cumplimiento de la garantía constitucional.

35. En otras palabras, del análisis de la providencia cuestionada se advierte que en la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar no se configuraron los defectosRadicación: 11001-03-15-000-2025-07763-00

Demandante: Eda Eleides Quiroz Duran

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alegados por la accionante. Por el contrario, la sentencia se ajust ó a una interpretación razonable y coherente y acorde con el marco normativo que regula la carrera y su remuneración salarial, particularmente la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, de conformidad con lo probado en el proceso.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con la parte motiva.

autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con la parte motiva.

SEGUNDO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por Eda Eleides Quiroz Duran, por las razones expuestas anteriormente.

TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.